Organizzazione amministrativa per la prevenzione ed il contrasto alla corruzione nella p.a.

di Antonella Gorga

di Antonella GORGA e Luigi FRANCO

Premessa

Uno degli aspetti fondamentali per contrastare il fenomeno corruttivo in Italia è la previsione di specifici obblighi di pianificazione in capo alle Amministrazioni.

Si tratta di un progetto ambizioso e faticoso, in quanto il piano, grazie alla clausola di invarianza contenuta nella legge anticorruzione[1] può risultare tra gli strumenti di contrasto alla corruzione , il più efficiente e il meno costoso.

La legge n. 190/2012, in particolare l’art. 1 comma 8, prevede che ogni amministrazione pubblica , o ad essa equiparata, in ottemperanza al Piano Nazionale Anticorruzione (P.N.A.) adotti un piano triennale di prevenzione della corruzione (P.T.P.C) e che individui un soggetto interno quale responsabile della prevenzione della corruzione e su proposta di questo ne curi la trasmissione all’ANAC ai sensi del d.l. 24 giugno 2014 n. 90.

Si tratta di atti funzionali al monitoraggio delle attività più esposte al rischio della corruzione e appunto alla pianificazione di misure atte a disincentivare l’illegalità delle condotte [2].

 

Pna, ptpc e codici di comportamento

Le organizzazioni sovranazionali indicano come perseguire gli obiettivi di prevenzione (ridurre le opportunità che si manifestino casi di corruzione; aumentare la capacità di scoprire casi di corruzione; creare un contesto sfavorevole alla corruzione) in Italia sono tati introdotti due diversi piani anticorruzione, di differente ampiezza, portata e ambito di applicazione: il piano nazionale anticorruzione a livello nazionale (PNA) e, il piano triennale di prevenzione della corruzione a livello decentrato (PTPC).

La funzione principale del PNA  è quella di assicurare l’attuazione coordinata delle strategie di prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione, elaborate a livello nazionale e internazionale, in particolare, agevolando l’adozione di misure preventive obbligatorie definite dalla legge. Il PNA è un processo ciclico in cui i singoli strumenti e le puntuali strategie di prevenzione vengono progressivamente modificati, migliorati o sostituiti in base alle risultanze della loro applicazione[3].

La legge 190/2012 richiede accanto alla predisposizione di un piano preventivo uniforme a livello nazionale, che ogni singola amministrazione definisca, in base alle proprie caratteristiche funzionali e organizzative[4], un proprio Piano Triennale di Prevenzione. Il PTPC rappresenta  lo strumento con cui l’amministrazione descrive un processo finalizzato a formulare una strategia di prevenzione del fenomeno attraverso l’individuazione delle aree di rischio che variano a seconda del contesto esterno ed interno e della tipologia di attività istituzionale svolta dalla specifica amministrazione. Il PTCP, dunque, si caratterizza per non essere un documento di studio o di indagine, quanto piuttosto uno strumento per individuare concrete misure da adottare con certezza e da monitorare si in termini di effettiva applicazione che di efficacia preventiva.

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La legge n. 190/2012 ha inciso fortemente anche in relazione alla redazione dei codici di comportamento. La legislazione anticorruzione, infatti,  ha previsto, quale misura principale di prevenzione, da un lato l’adozione di un Codice generale (nazionale) di comportamento valido per tutte le amministrazioni pubbliche e per i propri dipendenti e, dall’altro,  un codice, obbligatorio, per ciascuna amministrazione[5].

La legge n. 190 interviene in questo contesto con una serie di obiettivi, in primo luogo, con la necessità di disancorare la materia dell’etica pubblica da una dimensione “ideale” e priva di riflessi pratici, avendo questa impostazione generale indotto a una generale sottovalutazione della materia. La citata legge ha previsto il rinnovo dei codici di comportamento  e in tal senso il Governo ha varato il nuovo codice di comportamento dei dipendenti pubblici, con il d.P.R. 16 aprile 2013, n. 62. Nella struttura, il nuovo Codice, con i suoi 17 articoli non appare molto diversa da quella del precedente. Le differenze si registrano nei contenuti dei doveri, alcune previsioni sono state sintetizzate, altre ampliate o rese più severe. Una maggiore attenzione viene data alla fissazione dei precetti precisi e dettagliati, così da permettere al dipendente di avere puntuali indicazioni circa gli opportuni comportamenti da tenere. I principi costituzionali di buon andamento e di imparzialità come i principi di economicità, efficacia, efficienza, trasparenza, imparzialità e non discriminazione, comunicazione tra amministrazioni, vengono riletti come obblighi di condotta personale e come regole sullo svolgimento dell’azione amministrativa. Lo stesso vale per i rapporti con il pubblico quanto ai doveri di massima informazione al cittadino, temperato da doveri di riservatezza, quanto al divieto di dichiarazioni pubbliche offensive nei confronti dell’amministrazione, quanto al rispetto di standard di qualità e quantità nell’erogazione di servizi pubblici.

Particolare attenzione viene dedicata al divieto assoluto di chiedere, per sé o per altri,  e di non accettarne regali o altre utilità (art. 4 [6]), alla disciplina del conflitto di interessi; ai vari obblighi di comunicazione che gravano sul dipendente (art.5, 6 e 13[7]), ai doveri di astensione (art. 7), sul fronte dei doveri vengono richiamati in modo specifico quelli del pieno rispetto delle nuove norme in materia di prevenzione della corruzione (art. 8) e in materia di trasparenza (art. 9).

Nell’ambito del Codice di comportamento, all’ANAC spetta non solo di formulare linee guida per l’adozione dei codici delle amministrazioni, ma anche di esprimere pareri in ordine alla conformità degli atti e comportamenti dei pubblici dipendenti ai codici di comportamento[8].

Accanto a tale codice nazionale, ogni singola amministrazione è tenuta a approntare un proprio codice di comportamento che ha un preciso rilievo giuridico in quanto attiene non solo norme rilevanti ai fini della responsabilità disciplinare dei dipendenti, ma previsioni concrete e mirate che consentano al dipendente di comprendere con facilità il comportamento eticamente e giuridicamente adeguato nelle diverse situazioni critiche proprie dell’amministrazione di riferimento. In conclusione può affermarsi che  l’applicazione di sanzioni disciplinari per violazione dei codici testimonia la natura non meramente etica e disciplinare dei codici in questione.

 

La figura del whistleblower

La figura del “whistleblowing” s’intende la rivelazione spontanea effettuata da parte di un appartenente ad un’organizzazione pubblica o privata, di un  illecito o di un’irregolarità commessa all’interno dell’ente, del quale lo stesso sia stata testimone nell’esercizio delle proprie funzioni.

Il termine, che letteralmente significa “soffiare nel fischietto”  – con riferimento all’azione compiuta da un arbitro a fronte di un’irregolarità, o da un poliziotto, in presenza di un illecito è stato  coniato all’interno dei Paesi di common low, all’interno dei quali tale strumento è stato elaborato per la prima volta. Sul piano nazionale, sempre la legge n. 190/2012 ha disciplinato la situazione nella quale si trova il dipendente pubblico che segnala un illecito. Più in particolare il comma 51 dell’art. 1 della legge anticorruzione, ha disciplinato l’istituto in parola inserendo nel d.lgs n. 165/2001, l’art.54 – bis rubricato “tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti”.  Il dipendente che in buona fede segnala all’autorità giudiziaria o all’ANAC o alla Corte dei Conti o al superiore gerarchico condotte illecite[9] non può esser sottoposto ad alcuna misura discriminatoria, essere sanzionato o licenziato per la segnalazione effettuata.

Con la Legge n. 179/2017  vi è stata una riforma del whistleblowing, sotto il profilo soggettivo, la disciplina viene estesa ai lavoratori pubblici diversi dai lavoratori dipendenti (“collaboratori o consulenti, con qualsiasi tipologia di contratto o di incarico”) nonché ai lavoratori, collaboratori e consulenti degli enti pubblici economici; a quelli degli enti di diritto privato sottoposti a controllo pubblico; ai lavoratori ed ai collaboratori, a qualsiasi titolo, di imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzino opere in favore dell’amministrazione pubblica. Si specifica che l’ambito di applicazione riguarda le segnalazioni o denunce effettuate nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione, è stato soppresso il requisito della buona fede dell’autore della segnalazione o denuncia.

Si prevede che l’adozione di misure ritenute ritorsive sia comunicata in ogni caso all’ANAC, da parte dell’interessato o delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative (nell’amministrazione nella quale le stesse misure siano state poste in essere) e che l’ANAC informi il Dipartimento della funzione pubblica o gli altri organismi di garanzia o di disciplina, per le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza sempre con riferimento al principio di tutela, si introduce, per il caso di adozione di una misura discriminatoria, una sanzione amministrativa pecuniaria, da 5.000 a 30.000 euro, a carico del responsabile che abbia adottato la misura, “fermi restando gli altri profili di responsabilità” .

Con riferimento ai procedimenti disciplinari, si modifica la tutela della riservatezza circa l’identità dell’autore della segnalazione o denuncia, limitando la vigente deroga (al principio di riservatezza) relativa al caso in cui la conoscenza dell’identità sia indispensabile per la difesa dell’incolpato. La novella richiede, invece, per la medesima fattispecie, il consenso dell’interessato alla rilevazione della propria identità e, in assenza di consenso, l’impossibilità di utilizzare la segnalazione o denuncia ai fini disciplinari. La novella introduce una sanzione amministrativa pecuniaria per l’ipotesi di omissione dell’adozione, da parte di ogni soggetto interessato, di strumenti e procedure adatti a ricevere e trattare le segnalazioni garantendo la tutela della riservatezza. Tale sanzione è prevista, a carico del responsabile, in una misura compresa tra i 10.000 ed i 50.000 euro. Si prevede infine una sanzione amministrativa pecuniaria, a carico del responsabile, per i casi di mancato svolgimento dell’attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute. I limiti minimi e massimi di tale sanzione sono stabiliti, rispettivamente, in 10.000 e 50.000 euro; l’ANAC determina la misura della sanzione tenuto conto delle dimensioni dell’amministrazione cui si riferisce la segnalazione. Si specifica che l’autore della segnalazione è tutelato con riferimento ad eventuali danni (conseguenti alla segnalazione), che ha diritto, qualora licenziato, ad essere reintegrato nel posto di lavoro, anche con ordinanza ingiuntiva del tribunale, e che ha diritto al risarcimento per gli eventuali danni morali, economici o di carriera subiti nonché al rimborso delle spese legali sostenute. Si esclude l’applicazione delle tutele, per i casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante o denunciante per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per reati commessi con la medesima segnalazione o denuncia ovvero la sua responsabilità civile, “per lo stesso titolo”, nei casi di dolo o colpa grave.

 

Conclusioni

 

Le politiche di contrasto del fenomeno corruttivo non si possono limitare a scoraggiare le fattispecie più gravi tramite l’inasprimento delle relative sanzioni, ma devono proprio creare un terreno favorevole, agendo su quelle aree grigie che, se pur non illegali, si configurano come moralmente inaccettabili. In sintesi, occorre promuovere l’integrità e la legalità per non ritrovarsi poi a dover reprimere la corruzione e possibilmente a fronteggiare, notevoli difficoltà di coordinamento rispetto ai principi generali del diritto, dovendo far fronte ad un problema di grandi dimensioni e difficilmente gestibile, se non tramite il più facile strumento della repressione. Non bastano, dunque, gli interventi tecnici, le riforme di diritto ma, è necessaria una vera e propria “riforma etica”. La questione non può essere ridotta ad un mero intervento burocratico con provvedimenti di carattere legislativo ma bisogna piuttosto intervenire a monte, innescando una vera e propria rivoluzione delle coscienze.

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Note

[1] V. art. 213 comma 5 d.lgs. n. 50/2016

[2] F. Di Cristina, La prevenzione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione nella legge n. 190 del 6   novembre 2012,2013

[3] Comitato interministeriale, Linee guida per la predisposizione, da parte del Dipartimento della funzione pubblica, del Piano Nazionale Anticorruzione di cui alla legge 6 novembre 2012, n. 190

[4] Per quanto riguarda la predisposizione di tale Piano, per le amministrazioni centrali è affidata, in genere, ai dirigenti di prima fascia;  per le amministrazioni regionali, spetta alla Conferenza  unificata; per le amministrazioni nei locali, invece, gli Uffici territoriali del governo costituiranno il supporto necessario pe la predisposizione ed attuazione dei piani, rimesse al segretario provinciale e comunale.

[5] E. D’ALTERIO, I codici di comportamento e la responsabilità disciplinare, in B.G. Mattarella – M. Pelissero, (a cura di) , La legge anticorruzione, Torino, 2013

[6] L’articolo in questione risulta di diretta attuazione della legge 190/2014. Il nuovo arti. 54 del d.lgs. n. 165/2001, riscritto dalla legge n. 190, infatti prevede espressamente l’obbligo di introdurre nel Codice “Il divieto di chiedere o di accettare, a qualsiasi titolo, compresi, regali o altre utilità, in connessione con l’espletamento delle proprie funzioni o dei compiti affidati, fatti salvi i regali d’uso, purché di modico valore e nei limiti delle normali relazioni di cortesia”

[7] Si segnalano, inoltre, il dovere di astensione in attività che possono coinvolgere interessi propri o dei propri parenti o affini entro il secondo grado, del coniuge o dei conviventi (art. 7); l’obbligo di rispettare le misure necessarie a prevenire la corruzione (in particolare quelle del Piano di prevenzione della corruzione (art. 8); l’obbligo di assicurare gli obblighi di trasparenza totale posti a carico dell’amministrazione (art. 9); il dovere di non sfruttare la posizione ricoperta e di non farne menzione nelle relazioni extra lavorative (art. 10); il dovere di non ritardare la propria attività e di non farne ricadere su altri ufficio o dirigenti la responsabilità delle decisioni di propria spettanza (art. 11), l’obbligo di non ricorrere alla mediazione di terzi per la stipula di contratti pubblici e di non concludere contratti di appalto, di fornitura, servizio, finanziamento o assicurazione con le imprese con le quali ha concluso rapporti contrattuali 8art. 149; la disciplina delle attività di vigilanza e di formazione che devono essere svolte dalla pubblica amministrazione(art. 15); le responsabilità conseguenti dalle violazioni degli obblighi previsti dal codice che sono equiparate alla violazione dei doveri d’ufficio (art. 16)

[8] B.G. MATTARELLA, Il nuovo codice di comportamento dei dipendenti pubblici, in Giornale Dir. Amm., 10/2013

[9] All’espressione “condotte illecite” deve essere attribuita un’interpretazione lata che ricomprenda non solo fattispecie di reato, ma anche la violazione del codice di comportamento.

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