Sull’ordinanza di rimozione e smaltimento di rifiuti abbandonati

In materia di tutela ambientale la disposizione dell’art. 192 D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Codice dell’Ambiente) attribuisce rilievo alla negligenza del titolare di diritti reali o di godimento sul bene teatro dell’abbandono di rifiuti che, disinteressandosi del medesimo bene, resti inerte senza affrontare la situazione, o affrontandola con misure inadeguate. In materia, consigliamo il Codice della normativa ESG: Le fonti Europee e Nazionali -Aggiornato al cd. “Decreto Omnibus”, disponibile su Shop Maggioli e Amazon.

1. Il fatto: i rifiuti abbandonati e la loro rimozione

Con il suo intervento qui in esame il Consiglio di Stato (adito per la riforma della sentenza del T.a.r. Campania, sez. V, n. 5109/2023) permette alcune riflessioni quanto alla corretta esegesi della disposizione ex art. 192 D.Lgs. n. 152/2006 (Codice dell’Ambiente)secondo cui(tra l’altro) chiunque abbandona rifiuti è tenuto a procedere alla loro rimozione ripristinando lo stato dei luoghi. In materia, consigliamo il Codice della normativa ESG: Le fonti Europee e Nazionali -Aggiornato al cd. “Decreto Omnibus”, disponibile su Shop Maggioli e Amazon.

2. La decisione del Consiglio di Stato: sull’ordinanza per la rimozione dei rifiuti

 La fattispecie in esame, posta espressamente, pur entro certi precisi limiti, in solido con “il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area” (T.a.r. Sicilia, Palermo, sez. II, 9 agosto 2024, n. 2421), si integra esclusivamente in caso di deposito di rifiuti sul suolo o nel suolo, ipotesi non ricorrente una volta che i rifiuti siano stati trasferiti all’interno di un fabbricato chiuso (T.a.r. Veneto, Venezia, sez. IV, 3 dicembre 2025, n. 2251).
L’art. 192 cit. presuppone un accertamento, almeno presuntivo, del soggetto diretto responsabile dell’inquinamento posto in essere secondo il criterio causale del “più probabile che non”, nel senso che è sufficiente che il nesso eziologico ipotizzato dalla P.A. sia probabile più di quanto non lo sia la sua negazione (Cons. Stato, sez. IV, 22 luglio 2025, n. 6490; T.a.r. Lombardia, Milano, sez. III, 8 luglio 2025, n. 2583; T.a.r. Friuli-Venezia Giulia, Trieste, sez. I, 3 luglio 2025, n. 275; Cons. Stato, sez. IV, 25 giugno 2025, n. 5506; Cons. Stato, sez. IV, 22 gennaio 2025, n. 456).
In particolare, l’individuazione della responsabilità per abbandono di rifiuti – considerate le esigenze di effettività della protezione dell’ambiente – può essere desunta da presunzioni semplici (art. 2727 c.c.) valorizzando la P.A. elementi di fatto dai quali trarre indizi gravi e precisi e concordanti che inducano a ritenere verosimile, secondo l’id quod plerumque accidit, che sia verificato un inquinamento e che questo sia attribuibile a determinati autori (T.a.r. Piemonte, Torino, sez. II, 18 luglio 2024, n. 905).
Opera poi il principio secondo cui “chi inquina paga”, di matrice comunitaria (ripreso dalla normativa nazionale all’art. 3-ter Codice dell’Ambiente) giacché l’art. 191, p. 2, TFUE prevede espressamente che la politica dell’U.E. in materia ambientale “mira a un elevato livello di tutela” e si fonda tra l’altro <<sul principio “chi inquina paga”>> (oltre che sui principi di precauzione, azione preventiva, correzione prioritaria dei danni alla fonte) (T.a.r. Lazio, Roma, sez. III, 26 maggio 2025, n. 10095; T.a.r. Veneto, Venezia, sez. II, 6 febbraio 2025, n. 193).
A sua volta l’art. 1 Dir. 2004/35/CE statuisce che <<La presente direttiva istituisce un quadro per la responsabilità ambientale, basato sul principio “chi inquina paga” per la prevenzione e la riparazione del danno ambientale>> (v. CEDU, sez. I, 30 gennaio 2025, n. 51567/14 tratta dell’inquinamento “sistematico, decennale, molto diffuso e su vasta scala, causato dallo sversamento e dall’interramento illegali e/o dall’abbandono incontrollato di rifiuti pericolosi, speciali e urbani, svolto spesso dalla criminalità organizzata, in parti della Regione Campania”).
Si è così precisato che la responsabilità del proprietario del fondo, o del titolare di altro diritto reale o personale, non è una responsabilità oggettiva, presupponendo la norma dell’art. 192 cit. il dolo o la colpa del coobbligato solidale oltre che, come espressamente ivi previsto, l’accertamento in contraddittorio con i soggetti interessati dei presupposti di questa forma di responsabilità (T.a.r. Lombardia, Milano, sez. I, 24 novembre 2025, n. 3811; T.a.r. Campania, Salerno, sez. III, 15 luglio 2025, n. 1258; T.a.r. Campania, Salerno, sez. III, 12 marzo 2025, n. 491).
Al tempo stesso, tuttavia, si precisa – alla luce del principio della tutela ambientale – che la responsabilità soggettiva del proprietario del terreno può ravvisarsi anche in una condotta colpevolmente omissiva, quando emerga che egli, per trascuratezza, negligenza e incuria, abbia tollerato la trasformazione del suo terreno in una discarica abusiva, ovvero la proliferazione delle condotte illecite dei terzi (Cons. Stato, sez. IV, 4 agosto 2025, n. 6885; T.a.r. Calabria, Catanzaro, sez. I, 30 luglio 2025, n. 1321).
Resta inteso che l’obbligo di diligenza gravante sul proprietario di un fondo deve essere sempre valutato secondo criteri di ragionevole esigibilità, con la conseguenza che è esclusa la responsabilità per colpa anche quando sarebbe stato possibile evitare il fatto solo sopportando un sacrificio obiettivamente sproporzionato (T.a.r. Campania, Napoli, sez. V, 15 settembre 2023, n. 5109).
Se è pur vero che non si può ravvisare la colpa del proprietario dell’area nel fatto che lo stesso non abbia recintato il fondo, atteso che, per principio generale del diritto (art. 841 c.c.), la chiusura del fondo costituisce una mera facoltà del proprietario e non un suo obbligo, è anche vero che tale omissione, alla luce della cornice complessiva della condotta tenuta, può connotarsi anch’essa come colposa (Cons. Stato, sez. IV, 9 maggio 2024, n. 4175).
Occorre quindi interpretare il disposto dell’art. 192 alla luce del suo tenore letterale, della sua collocazione sistematica e della ratio legis di tutela dell’interesse pubblico generale alla preservazione dell’ambiente, nel senso che, quando emergano induttivamente elementi di responsabilità del proprietario per la mancata attivazione di misure atte a contrastare l’abbandono dei rifiuti rinvenuti, lo stesso è tenuto a rimuoverli (Tar Catania, sez. II, 29 aprile 2024, n. 1547).
Si è così stabilito che “l’eventuale attivazione di un servizio permanente di vigilanza sull’area idoneo ad impedire l’abbandono di rifiuti mediante una vigilanza costante su 24 ore” travalica “i limiti della diligenza alla base della stessa nozione di colpa richiamata dall’art. 192” (Tar Napoli, sez. V, 4 settembre 2024, n. 4812).
Secondo l’insegnamento della giurisprudenza penale nella fattispecie qui in esame si prescinde radicalmente da qualsiasi danno arrecato all’ambiente dall’abbandono di rifiuti, in quanto ciò che viene punito è l’azione in sé stessa di abbandonare i rifiuti, senza la necessità di dover accertare e documentare danni conseguenti.
Precisamente, quando l’abbandono “assume carattere di definitività (non rilevando se abbia carattere sistematico o meno, essendo possibile integrarlo anche con un unico conferimento) integra il (…) reato di discarica abusiva, se invece è limitato (o temporalmente o nella quantità) integra il (…) reato di cui all’art. 256, comma 2, D.Lgs. n. 152 del 2006” (Cass. pen., sez. III, 11 aprile 2024, n. 14958).
Una questione a lungo dibattuta è stata quella relativa all’applicabilità, o meno, nei confronti del curatore fallimentare degli obblighi di cui all’art. 192. Fondamentale, in merito, la sentenza n. 3/2021 con cui l’A.P., nell’ottica del diritto euro-unionale, ha statuito la responsabilità della curatela fallimentare nell’eseguire la bonifica dei terreni di cui acquisisce la detenzione per effetto dell’inventario fallimentare dei beni (artt. 87 ss. R.D. n. 267/1942), prescindendo dall’accertamento dell’esistenza di un nesso di causalità tra la condotta e il danno constatato (principi estensibili anche alla fattispecie del concordato con cessione dei beni, v. Cons. Stato, sez. IV, 14 dicembre 2023, n. 10837; e lo stesso è a dirsi – osserva Cons. Stato, sez. VI, 14 maggio 2024, n. 4298 – per l’ipotesi delle procedure giudiziarie di liquidazione con cessione totale dei beni).
Secondo l’A.P., i rifiuti abbandonato devono essere rimossi e, una volta cessata l’attività, a tanto devono provvedere o il medesimo imprenditore (purché non fallito), o in via alternativa chi amministra l’intero successivamente alla dichiarazione del fallimento (con oneri a carico della massa dei creditori) (Cons. Stato, sez. IV, 25 giugno 2025, n. 5510;  T.a.r. Sardegna, Cagliari, sez. I, 10 marzo 2025, n. 223). 

3. Orientamenti giurisprudenziali

Conformi
Cons. Stato, sez. IV, 22 luglio 2025, n. 6490;
Cons. Stato, sez. IV, 25 giugno 2025, n. 5510;
T.a.r. Veneto, Venezia, sez. IV, 3 dicembre 2025, n. 2251

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