Nota alla sentenza n. 420/2008 del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)sul diritto di accesso dei consiglieri comunali e provinciali

Nota alla sentenza n. 420/2008 del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)sul diritto di accesso dei consiglieri comunali e provinciali

di Brotto Nicola

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Presentazione.
La sentenza n. 420/2008 del TAR per l’Abruzzo (sezione di Pescara), nella sua apparente semplicità, consente di cogliere, in trasparenza, i limiti che la giurisprudenza amministrativa sta progressivamente ponendo al diritto di accesso dei consiglieri comunali e provinciali.
La giurisprudenza sembra “conformare” il diritto di accesso autorizzando e ritenendo legittimo l’uso di un potere regolamentare, che, se pur autorizzato legislativamente, trova il suo referente ultimo nella Costituzione italiana.
Diversa conclusione non si può raggiungere non appena si consideri che il diritto di accesso (anche quello direttamente disciplinato)non è assolutamente incomprimibile ben potendo trovare limiti in contrapposti interessi di pari rilevanza.
In questo sommario quadro di principi è possibile leggere la sentenza in commento; la nota costituisce il tentativo di proporre una ricognizione delle principale decisioni che, per il loro riferimento a principi generali, consentono di cogliere l’esatta posizione del diritto di accesso del consigliere nell’ambito del “sistema” amministrativo.  
 
 
Nota alla sentenza
***
1) La sentenza che si annota si pone nel solco delle pronunce giurisdizionali che in modo più o meno diretto ritengono legittime le prescrizioni comunali volte a contenere o calibrare il diritto di accesso del consigliere con le esigenze di funzionalità degli uffici pubblici.
La questione è semplice e può compendiarsi nell’impugnazione di una delibera consiliare che consentiva l’evasione della domande di accesso dei consiglieri comunali alla condizione dell’individuabilità dei documenti richiesti.
Il Tar Pescara respingeva il ricorso facendo chiara applicazione di principi consolidati, osservando che la mancata conoscenza del contenuto del documento di cui si chiede l’accesso non impediva affatto al consigliere l’esercizio del suo diritto, in quanto il regolamento locale – nel testo novellato – si limitava a richiedere che i documenti fossero individuati o “individuabili”, senza che, quindi, fosse affatto necessario conoscerne il contenuto.
2) Nella sua apparente semplicità la pronuncia consente di scrutinare il tema affine dell’apposizione dei limiti al diritto accesso del consigliere.
Senza pretesa di alcuna esaustività è utile ricordare che la disciplina del diritto di accesso di cui all’ art. 43,comma 2, del T.U. approvato con D.L.vo 267 del 2000 si pone come speciale rispetto all’istituto generale dell’accesso alla documentazione amministrativa.
L’art. 22, comma 4, della L. 7 agosto 1990 n. 241 dispone ora, nel nuovo testo conseguente alla sostituzione di testo operata dall’art. 15 della L. 11 febbraio 2005 n. 15, che “non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo”. Peraltro, ai sensi dell’art. 24, comma 3, della medesima L. 241 del 1990 – a sua volta sostituito per effetto dell’art. 16 della L. 15 del 2005 – “non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”; infine, ai sensi dell’art. 2, comma 2, ultima parte del D.P.R. 12 luglio 2006 n. 184 – recante, a sua volta, disposizioni regolamentari in materia di accesso alla documentazione amministrativa conseguenti all’entrata in vigore dell’anzidetta L. 15 del 2005 – “la pubblica amministrazione non é tenuta ad elaborare dati in suo possesso al fine di soddisfare le richieste di accesso”.
 
Si tratta di un triplice ordine di limitazioni da cui non risulta estensibile alla specialità propria della disciplina di cui al predetto art. 43, comma 2, del T.U. approvato con D.L.vo 267 del 2000, se non altro in considerazione del fatto che l’accesso è ivi esplicitamente garantito anche nei confronti delle “notizie” e “informazioni …in possesso … del comune e della provincia, nonchè delle loro aziende ed enti dipendenti …” che risultano comunque “utili all’espletamento del … mandato” consiliare (TAR Veneto sentenza n. 3897/2006).
Proprio la particolarità del diritto di accesso del consigliere comunale pone il tema dell’individuazione dei limiti che possono essere apposti dalle amministrazioni locali all’accesso del consigliere.
Se la prescrizione dell’individuabilità del documento non appare particolarmente gravosa per il consigliere – che ben potrebbe calibrare la propria domanda indicando quei dati, quelle informazioni ovvero quei documenti relativi ad una particolare settore (per esempio i permessi di costruire di un dato anno) – diversa valutazione potrebbe darsi alla prescrizione comunale che impedisse l’uso e la visione del documento amministrativo a causa delle sue particolari dimensioni legittimando in sua sostituzione la visione e l’estrazione di copia del supporto informatico del documento.
E’ il caso, questo, trattato da una non più recente sentenza del TAR Veneto (n. 3897/2006) che aveva respinto il ricorso di un coraggioso consigliere comunale lamentatosi della prescrizione comunale che per l’evasione delle domande di accesso del consigliere aventi ad oggetto copie di documenti particolarmente complessi e di notevoli dimensioni (per es: tavole di piani urbanistici) ne imponeva la riproduzione in un supporto informatico, evitando i maggiori costi per l’uso dei mezzi di riproduzione cartacea – di cui l’ente era sprovvisto – onerando, tuttavia, nel contempo l’istante consigliere di munirsi del necessario elaboratore e del relativo programma, impedendogli contestualmente la visione completa delle tavole del piano urbanistico: il Giudice veneto, dopo aver scrutinato gli indirizzi giurisprudenziali al riguardo, respingeva il ricorso proprio facendo uso della comparazione degli interessi sottesi alla deliberazione comunale: tra la funzionalità degli uffici e il minor aggravio di spesa per l’amministrazione, da un canto, e il diritto del consigliere all’accesso (e la possibilità di onerarlo per l’uso di uno strumento informatico), dall’altro, doveva emergere il primo principio laddove il costo a carico del consigliere non forse apparso rilevante.
3) Pare proprio, quindi, che nell’accesso del consigliere comunale siano in gioco due principi di pari importanza: quello di efficienza amministrativa e quello di democraticità: il primo è rivolto all’interno della Pubblica amministrazione; il secondo, si può dire, all’esterno, perché attraverso l’ostensione dei dati, delle informazione e dei documenti si consente al rappresentante della comunità di verificare l’attività politica amministrativa dell’ente locale stesso.
Quest’ultimo principio non è, tuttavia, senza conseguenze sul piano pratico, considerato che sulla sua base il Consiglio di Stato, nella risalente decisione 4 maggio 2004 n. 2716, osservava che “gli Enti Locali sono tenuti a curare tutti gli adempimenti a loro carico e, quindi, a dotarsi di tutti i mezzi necessari all’assolvimento dei loro compiti”; tuttavia, il principio costituzionale di buon andamento art. 97 Cost. suggerisce l’opportunità di adottare una specifica disciplina regolamentare che valga a realizzare un razionale e giusto contemperamento fra le esigenze di garanzia e di controllo cui è informato il diritto di accesso spettante “ratione officii” a ciascun consigliere comunale e l’esigenza non meno rilevante per la finanza dell’ente locale (a maggior ragione se trattasi di un piccolo Comune) di un tendenziale contenimento dei costi nel rispetto del principio di economicità della attività amministrativa (art. 7 del T.U. 267 del 2000 e art. 1 della L. 241 del 1990).
La composizione tra l’esigenza di funzionalità degli uffici ed il minor aggravio possibile per il consigliere è stato con chiarezza precisato da altra decisione del Consiglio di Stato del 28 novembre 2006, n. 6960, che ha ritenuto legittima la norma contenuta in un regolamento comunale,  adottato in attuazione del disposto dell’art. 43, comma 2, del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, per la disciplina del diritto di accesso ai documenti amministrativi da parte dei consiglieri comunali, che imponeva l’utilizzo di un modulo in cui fosse specificato "il singolo documento amministrativo" richiesto in ostensione, "in modo da arrecare il minore aggravio possibile, sia organizzativo che economico, per gli uffici e per il personale comunale"; il Supremo consesso amministrativo aveva in tale occasione ritenuto che la limitazione dell’accesso, consistente nell’incombente di formulare singole istanze per singoli documenti, non rendeva eccessivamente gravoso l’esercizio del diritto di accesso riconosciuto ai consiglieri comunali.
Deve, peraltro, ricordarsi anche che con decisione 21 agosto 2006 n. 4855 il Consiglio di Stato riteneva illegittimo il provvedimento con il quale era stato negato ad un consigliere comunale di ottenere l’elenco delle concessioni edilizie rilasciate nell’ambito di un certo lasso di tempo (nella specie: dal giugno 2002 al settembre 2005), nonché l’elenco delle opere pubbliche appaltate dal Comune nello stesso periodo, con l’indicazione di tutti gli elementi relativi; tale richiesta non appariva, invero, eccessivamente laboriosa e defatigante ed in ogni caso, nei limiti del ragionevole e del più celermente possibile, qualora l’esaudimento della richiesta potesse essere di una certa gravosità, la stessa poteva essere resa secondo i tempi necessari per non determinare interruzione alle altre attività comunali di tipo corrente.
4) Si diceva che la pronuncia del TAR Pescara si pone nel solco da tempo tracciato dalla giurisprudenza; pur tuttavia risolve, in maniera lineare e sintetica, un tema oggetto di frequenti controversie, facendo un uso brillante di due principi che governano l’azione amministrativa locale.
Non è frequente imbattersi in discipline locali che in modo più o meno palese vincolano il diritto di accesso del consigliere locale; la loro legittimità può quindi essere scrutinata facendo sapiente uso dei criteri generali che la giurisprudenza amministrativa offre.
 
 
Avv. *************
 
 
Sentenza n. 420/2008
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo
sezione staccata di Pescara
Sezione Prima
 
ha pronunciato la presente
 
SENTENZA
ex art. 21 e 26 della legge 1034/71 e successive modifiche e integrazioni,
Sul ricorso numero di registro generale 420 del 2008, proposto da:
***, rappresentati e difesi dall’avv. **************, con domicilio eletto presso **************** in Pescara, via Ravenna 64;
 
contro
Comune di Atessa, rappresentato e difeso dall’avv. ***************, con domicilio eletto presso ***************** in Pescara, via Firenze,206;
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,
DELLA DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO COMUNALE DI ATESSA N.30 IN DATA 07/05/08 AVENTE AD OGGETTO" MODIFICHE ED INTEGRAZIONI AL REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO COMUNALE"; NONCHE’ DI OGNI ALTRO ATTO PRESUPPOSTO E CONNESSO.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Atessa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 25/09/2008 il dott. *************** e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Avvisate le stesse parti ai sensi dell’art. 21 decimo comma della legge n. 1034/71, introdotto dalla legge n. 205/2000.
 
 
Considerato:
che la delibera impugnata appare congruamente motivata, come emerge dalle sue stesse premesse, specificatamente in ordine alla necessità che l’accesso agli uffici da parte dei consiglieri comunali per esercitare il loro diritto all’accesso ai documenti avvenga in modo ordinato;
che rientra nei canoni di buona amministrazione disciplinare l’esercizio concreto di un diritto, tenendo presente anche le esigenze degli uffici e di chi vi opera;
che il diritto al controllo dell’attività amministrativa comunale da parte dei consiglieri comunali non viene affatto conculcato o ridotto dalla delibera de qua, che si limita a regolamentarlo dettando alcune modalità applicative, soprattutto relative all’orario;
che la mancata conoscenza del contenuto del documento di cui si chiede l’accesso non impedisce affatto al consigliere l’esercizio del suo diritto, in quanto l’articolo 26 del regolamento nel testo novellato richiede solamente che i documenti siano individuati o “individuabili”, senza che quindi risulti affatto necessario conoscerne il contenuto;
che la formula dell’”individuabilità” garantisce il diritto di accesso, evitando unicamente richieste generiche, defatiganti o emulative, esulanti dalle finalità della normativa;
che le modifiche al regolamento si limitano a dettare alcune modalità operative per l’esercizio del diritto di accesso da parte dei consiglieri comunali, e – ovviamente ove vengano correttamente intese e applicate – non lo limitano affatto;
che il ricorso va pertanto rigettato, anche se sussistono validi motivi per compensare le spese di giudizio tra le parti in causa.
 
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo – Sezione di Pescara – rigetta il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 25/09/2008 con l’intervento dei Magistrati:
***************, Presidente, Estensore
******************, Consigliere
Fabrizio D’Alessandri, Referendario
IL PRESIDENTE, ESTENSORE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/09/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO

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