Minori stranieri non accompagnati, permesso a 18 anni: il parere del Min. Lavoro

L’articolo analizza la disciplina vigente dell’art. 32, d.lgs. 286/1998 in materia di rilascio e conversione del permesso di soggiorno per i minori stranieri non accompagnati (MSNA), al compimento della maggiore età. Particolare attenzione è dedicata al parere del Ministero del Lavoro previsto dal comma 1-bis, alla sua natura endoprocedimentale e non vincolante, alle ipotesi di esclusione e alle criticità applicative emerse nella prassi.
L’analisi integra le più recenti riforme legislative (d.l. 20/2023; d.P.R. 191/2022; d.l. 133/2023) e gli orientamenti giurisprudenziali, evidenziando la necessità di un’applicazione conforme al superiore interesse del minore. Per approfondimenti in materia, consigliamo il volume “Immigrazione, asilo e cittadinanza”, acquistabile sia su Shop Maggioli che su Amazon, un testo di riferimento in materia di diritto all’immigrazione.

1. La disciplina dei minori stranieri non accompagnati (MSNA)

La disciplina dei minori stranieri non accompagnati (MSNA) si colloca in un contesto giuridico assai scivoloso, tra diritto dell’immigrazione e tutela dell’infanzia, nella quale il principio del superiore interesse del minore – sancito dall’art. 3 della Convenzione ONU sui diritti del fanciullo – deve confrontarsi con politiche migratorie improntate a logiche di controllo dei flussi.
Il legislatore italiano, dopo una fase iniziale caratterizzata da interventi frammentari, ha introdotto con la legge 7 aprile 2017, n. 47, un quadro organico di protezione dei MSNA.
Nonostante ciò, il Testo unico sull’immigrazione (d.lgs. 286/1998) ha continuato a essere oggetto di numerose modifiche, spesso emergenziali, che hanno inciso anche sulla posizione dei minori al compimento della maggiore età. In tale contesto, l’art. 32 T.U.I. rappresenta la norma cardine per la conversione del permesso di soggiorno dei MSNA. Per approfondimenti in materia, consigliamo il volume “Immigrazione, asilo e cittadinanza”, acquistabile sia su Shop Maggioli che su Amazon, un testo di riferimento in materia di diritto all’immigrazione.

2. Il quadro normativo vigente

L’art. 32 T.U.I. disciplina il rilascio del permesso di soggiorno ai minori affidati o sottoposti a tutela, al compimento dei diciotto anni. Il primo comma della norma rinvia all’art. 31 T.U.I. e regola la posizione dei minori conviventi con genitori regolarmente soggiornanti o affidati ai sensi dell’art. 4, della legge 4 maggio 1983, n. 184¹.
Il comma 1-bis dispone che il permesso di soggiorno possa essere rilasciato, per un periodo massimo di un anno “per motivi di studio, di accesso al lavoro ovvero di lavoro subordinato o autonomo”, ai MSNA affidati ai sensi dell’art. 2 della legge n. 184/1983 o sottoposti a tutela, previo parere favorevole del Ministero del Lavoro².
Tale previsione si applica anche ai minori inseriti per almeno due anni, in un progetto di integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico o privato con rappresentanza nazionale e iscritto nel registro ex art. 52 D.P.R. 394/1999.
Il comma 1-bis.1, infine, introdotto dal d.l. 10 marzo 2023, n. 20, attribuisce ai consulenti del lavoro e alle organizzazioni datoriali la verifica dei requisiti per il rilascio del permesso per lavoro subordinato o autonomo, prevedendo la revoca del titolo in caso di accertata insussistenza dei requisiti³.

3. Le categorie di minori rilevanti ai fini dell’art. 32 T.U.I.

La norma distingue due categorie di soggetti. La prima riguarda i minori conviventi con genitori regolarmente soggiornanti o affidati ai sensi dell’art. 4 della legge n. 184/1983, che seguono la condizione giuridica dell’adulto e, al compimento dei diciotto anni, possono ottenere un permesso per studio, lavoro o attesa occupazione⁴.
La seconda categoria riguarda, invece, i minori stranieri non accompagnati, per i quali il rilascio del permesso è subordinato al parere ministeriale o alla partecipazione a un progetto di integrazione della durata di due anni.
La durata annuale del permesso di soggiorno rilasciato ai sensi del comma 1-bis e introdotta dal d.l. 20/2023 ha, però suscitato numerose critiche dovute alla irragionevolezza della previsione in relazione al radicamento sociale già maturato dai MSNA⁵ durante il periodo di permanenza sul territorio italiano.

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4. Il parere ministeriale

Il parere del Ministero del Lavoro è un atto endoprocedimentale obbligatorio ma non vincolante finalizzato a valutare il percorso di integrazione del minore durante la minore età; come già chiarito dalle Linee guida del 24 febbraio 2017 emanate dalla Direzione generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione del Ministero del Lavoro.
A tal proposito, la giurisprudenza ha precisato che, il parere non costituisce un onere a carico dell’interessato, ma rappresenta una fase del procedimento che grava integralmente sull’amministrazione procedente⁶.
L’eventuale diniego della conversione del permesso di soggiorno, pertanto, non può fondarsi esclusivamente su un parere eventualmente negativo, poiché la Questura è tenuta a svolgere una valutazione autonoma, personale e complessiva della situazione del minore⁷.
Il d.l. 130/2020 che aveva reintrodotto il silenzio-assenso, difatti, è stato successivamente abrogato dal d.l. 20/2023 comportando il ritorno al regime ordinario disciplinato dall’art. 20, comma 4, l. 241/1990, che esclude il silenzio-assenso nei procedimenti in materia di immigrazione.

5. Le ipotesi di esclusione del parere

Le Linee guida emanate dal Ministero nel 2017 individuano, alcune ipotesi in cui il parere non è richiesto:

• MSNA presenti in Italia da almeno tre anni e inseriti in un progetto di integrazione di durata non inferiore a due anni;
• Minori affidati a parenti entro il quarto grado;
• Minori per i quali sia stato disposto il prosieguo amministrativo;
• Minori titolari di protezione internazionale o umanitaria.

Tali ipotesi riflettono, difatti, una logica di graduazione della tutela e valorizzano il radicamento sociale nonché la vulnerabilità del minore.

6. Giurisprudenza e prassi amministrativa

Nella prassi, tuttavia è emersa da parte di numerose Questure un’applicazione irragionevolmente restrittiva dell’art. 32 T.U.I., che pretenderebbe l’allegazione del parere ministeriale anche nei casi in cui la legge non lo richiede e che, si conclude sovente con l’emissione di un preavviso di rigetto; ciò ha determinato l’istaurazione di un numero significativo di contenziosi.
A tal proposito, la giurisprudenza amministrativa (TAR Lazio) ha recentemente ribadito che il parere ministeriale non può in alcun modo essere qualificato come un onere a carico dell’interessato e che, un diniego fondato esclusivamente sulla sua mancata acquisizione del parere risulta illegittimo, poiché l’acquisizione del medesimo costituisce una fase endoprocedimentale rimessa all’amministrazione procedente⁸.
Nella stessa direzione si collocano le pronunce del TAR Lazio – sezione staccata di Latina – che ha chiarito come la partecipazione del minore a un progetto di integrazione della durata minima biennale non rappresenti un presupposto indefettibile per la successiva conversione del permesso di soggiorno, dovendo l’amministrazione valutare, comunque, l’intero percorso di integrazione svolto dal minore e non applicare requisiti rigidi o automatismi preclusivi⁹.
Le ulteriori decisioni del Consiglio di Stato, inoltre confermano e consolidano tale orientamento, sottolineando che il parere del Ministero del Lavoro non ha natura vincolante e che la Questura è tenuta a svolgere una valutazione autonoma, individualizzata e complessiva della situazione del minore, verificando caso per caso la sussistenza dei requisiti richiesti dalla legge¹⁰.
La disciplina del parere ministeriale presenta, dunque, numerosi profili di criticità: la formulazione del comma 1-bis è ambigua; l’abrogazione del silenzio-assenso ha aumentato il rischio di inerzia amministrativa; la durata annuale del permesso appare irragionevole rispetto ai percorsi di integrazione dei MSNA.
A tal fine, la dottrina più evoluta ha già evidenziato come la tutela dei MSNA sia stata spesso condizionata da logiche emergenziali e securitarie, in contrasto con il principio del favor minoris¹¹.

8. Conclusioni

Il sistema delineato dall’art. 32 T.U.I. rivela un equilibrio intrinsecamente fragile tra la funzione di controllo propria delle politiche migratorie e la finalità di protezione che dovrebbe guidare ogni intervento riguardante i minori stranieri non accompagnati.
Il parere del Ministero del Lavoro, pur concepito come strumento di supporto valutativo, non può essere interpretato come un filtro selettivo né come un ostacolo procedurale: la sua natura endoprocedimentale e non vincolante impone che esso sia utilizzato per arricchire l’istruttoria, non per irrigidirla.
La giurisprudenza ha svolto un ruolo decisivo nel ricondurre l’istituto entro il perimetro del principio del superiore interesse del minore, chiarendo che la mancanza del parere non può giustificare un diniego e che anche un parere negativo non esonera la Questura dal dovere di una valutazione autonoma, concreta e individualizzata. Le pronunce dei TAR e del Consiglio di Stato hanno così impedito che il parere si trasformi in un automatismo preclusivo, riaffermando la centralità del percorso di integrazione effettivamente svolto dal minore.
In definitiva, l’art. 32 T.U.I. può realizzare la propria funzione di tutela solo se interpretato in modo sostanziale e non formalistico, valorizzando la storia personale del minore, il suo radicamento sociale e le sue prospettive di autonomia. Il passaggio alla maggiore età non deve tradursi in una cesura o in un arretramento delle garanzie, ma rappresentare il momento in cui il sistema di protezione costruito durante la minore età trova continuità e compimento. Solo un’applicazione coerente con questi principi consente all’istituto di rispondere alla sua finalità originaria: accompagnare il minore verso l’età adulta garantendo stabilità giuridica, inclusione sociale e reale possibilità di integrazione.

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Note

• 1. Art. 31, commi 1-2, D. Lgs. 25 luglio 1998, n. 286.
• 2. Art. 32, comma 1-bis, D. Lgs. 286/1998.
• 3. Art. 32, comma 1-bis.1, D. Lgs. 286/1998.
• 4. Art. 32, comma 1, d.lgs. 286/1998.
• 5. A. Rauti, I diritti dei minori stranieri non accompagnati e la logica dell’emergenza, Riv. G.d.P., 2024.
• 6. TAR Lazio, sez. II-quater, sent. 4 gennaio 2016, n. 26.
• 7. Cons. Stato, sez. III, sent. 1° giugno 2020, n. 3431.
• 8. TAR Lazio, sez. II-quater, sent. 4 gennaio 2016, n. 26.
• 9. TAR Lazio – Latina, sez. I, sent. 26 aprile 2023, n. 278.
• 10. Cons. Stato, sez. III, sent. 1 giugno 2020, n. 3431.
• 11. G. Petti, La gabbia d’acciaio dei giovani migranti, 2022.

Bibliografia

• D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (T.U.I.).
• D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394.
• Legge 4 maggio 1983, n. 184.
• Legge 7 aprile 2017, n. 47.
• Ministero del Lavoro, Linee guida 24 febbraio 2017.
• TAR Lazio, sez. II-quater, sent. 4 gennaio 2016, n. 26.
• TAR Lazio – Latina, sez. I, sent. 26 aprile 2023, n. 278.
• Consiglio di Stato, sez. III, sent. 01 giugno 2020, n. 3431.
  G. Petti, La gabbia d’acciaio dei giovani migranti, 2022.
  E. Cukani, Minori stranieri non accompagnati, in Dizionario dei diritti degli stranieri, 2020.
  A. Rauti, I diritti dei minori stranieri non accompagnati, 2024.