“Local authorities: key players in the governance of Europe”: tra reti e sussidiarietà in Europa. Resoconto convegno.

1. La “Conferenza Romagnosi” 2006: Università, Governi locali ed Istituzioni europee. 2. La cronaca degli eventi. 3. Le politiche regionali europee: le realtà locali come “attori del cambiamento”. 3.1 Tra “solidarietà” e “coesione”: le cause della disparità. 3.2 I fondi strutturali. 3.3 Il sostegno ai nuovi Stati membri. 3.4 Al di là del breve periodo. 3.5 I risultati. 4. Tra “networks” e sussidiarietà: per un modello istituzionale europeo di c.d. “multilevel governance”. Il ruolo attivo della “Fondazione G. Romagnosi – Scuola per il Governo Locale”.

 

 

Il giorno 4 dicembre 2006, presso l’Aula “Ugo Foscolo” dell’Università degli Studi di Pavia, si è svolta l’annuale “Conferenza Romagnosi”, organizzata dalla “Fondazione Giandomenico Romagnosi – Scuola di Governo Locale” e dalla Facoltà di Scienze Politiche della ricordata Università. Dopo gli interventi del 2004/2005 del Sen. Prof. Franco Bassanini (ex Ministro italiano della Funzione Pubblica e promotore di profonde riforme amministrativo-istituzionali) e del Prof. Francesco Staderini (Presidente della Corte dei Conti italiana), quest’anno la Conferenza ha visto relazionare sul tema “Local authorities: key players in the governance of Europe” la Dott.ssa Danuta Hubner, Commissario Europeo per la “Politica regionale”.

 

Dopo i saluti ed i ringraziamenti di rito, unitamente alle consequenziali disposizioni organizzative, il Prof. F. Rugge (Preside della Facoltà di Scienze Politiche UNIPV, Ordinario di Storia dell’Amministrazione Pubblica UNIPV e Presidente della Fondazione Romagnosi)[1] ha passato la parola al Rettore dell’Università, Ch.mo Prof. A. Stella, ed alle Autorità locali (Presidente della Provincia di Pavia e Assessore/delegato del Sindaco della città di Pavia), i quali tutti hanno sottolineato l’importanza del tema oggetto di approfondimento, in ragione delle specificità istituzionali di riferimento.

Il Presidente Prof. Rugge ha, quindi, brevemente introdotto l’attività della Fondazione Romagnosi e, successivamente, l’argomento di discussione della Conferenza 2006. Con attenzione alla Fondazione ha ricordato come la stessa sia stata istituita da Comune, Provincia ed Università degli Studi di Pavia allo scopo di promuovere e diffondere una cultura innovativa del governo locale e della sua amministrazione: al fine di raggiungere questi ricordati scopi, il Professore ha rappresentato che la Fondazione svolge attività formative destinate ai dirigenti politici/amministrativi ed organizza momenti di riflessione scientifica e di dibattito sui temi riguardanti gli enti locali; su tali ultimi temi essa dà vita ad un Simposio permanente fra studiosi ed operatori. Sempre il Preside Prof. Rugge ha sottolineato come la Fondazione persegua i propri fini statutari col sostegno degli enti finanziatori e degli altri associati, in dialogo e collaborazione con il sistema del governo locale italiano, corrispondendo con le più qualificate esperienze europee.

Il Commissario europeo D. Hubner[2] ha esordito ricordando i grandi cambiamenti, “apportatori di un profondo senso di insicurezza”, intervenuti in Europa nel corso degli ultimi venti anni, sia politici che economici, riconducibili essenzialmente alla c.d. “globalizzazione”. Con specifica attenzione a questi ultimi avvenimenti, la Dott.ssa Hubner ha evidenziato il progressivo peso strategico dei “fenomeni Cina ed India”, ora “in grado di essere competitivi anche in settori ad alto contenuto tecnologico”. Il discorso si è poi articolato nella sottolineatura del correlato “fenomeno dell’invecchiamento progressivo della popolazione europea”, con pesanti ricadute sulle finanze dei singoli Stati e dell’Unione, sia in termini di welfare che di “accettazione dei rischi dello sviluppo”, di competitività ed innovazione (“secondo le più recenti statistiche, la UE è lenta, forse troppo lenta, nell’adattarsi al cambiamento”; “la crescita ‘vera’ è avvenuta in altre zone del mondo”). Il Commissario ha aggiunto che, fra le altre cause, anche la “mancanza di dinamicità dell’UE” ha concorso e concorre  oggigiorno all’insorgenza ed allo sviluppo di “fenomeni politico-sociali di populismo, variamente diffusi in tutta l’Europa”. “Allora, c’è una via d’uscita? O meglio: dove l’Europa può trovare l’energia per cambiare? La risposta è da rinvenirsi, senza ombra di dubbio, nel nuovo ruolo delle Comunità locali”. Secondo la Relatrice, premesso che “la globalizzazione ha dimostrato che i singoli Stati europei non sono più in grado di porre in essere significative politiche ad impatto diretto nei confronti della vita quotidiana dei cittadini ed, anzi, con il proprio comportamento, hanno generato una profonda sfiducia nelle istituzioni in genere”, è “necessario recuperare il ‘sentimento di prossimità’ tra cittadini e governi”, con un’operazione generatrice di fiducia: la c.d. “MULTILEVEL GOVERNANCE”, ovvero il “coinvolgimento, nel ciclo ideazione-determinazione-attuazione-controllo delle politiche pubbliche – europee e statali – non solo dei governi centrali ma anche dei governi locali e di tutti coloro che operano, anche privatamente (imprese, professioni e terzo settore), sul territorio”. In tal modo, sempre secondo il Commissario europeo “RETI (Networks) collegate orizzontalmente e verticalmente produrranno valore aggiunto pubblico (e privato), legittimità e fiducia istituzionale”. Questa accennata modalità operativa, “il cambiamento dal basso o ‘bottom-up’ ”, è in corso di sempre più marcata implementazione: tuttavia, fra le varie criticità che incontra – secondo la Dott.ssa Hubner – si segnala la difficoltà nell’approccio alle politiche di cui sopra delle leadership locali (“anche prescindendo dal maggiore o minore grado di decentralizzazione/decentramento di ogni singolo Stato”), spesso “prive della necessaria preparazione politico-istituzionale e specialistica di settore al riguardo”. Il Commissario ha concluso il proprio intervento sottolineando alcuni profili innovativi dell’esperienza di governance locale lombarda, alla luce del positivo apporto – in materia di formazione delle leadership locali – delle molte Università ed, in ultima analisi, anche della concreta attività di formazione della Fondazione Romagnosi.

Al termine della Relazione, il Ch.mo Rettore Prof. Stella ha consegnato alla Dott.ssa Hubner una medaglia-ricordo foscoliana.

Il Presidente Prof. Rugge ha, quindi, in sintesi riepilogativa della Conferenza, evidenziato due fra le considerazioni del Commissario quali meritevoli di ampio e rinnovato rilievo: 1) la necessità di una vera e propria “trust confidence” fra Istituzioni europee, Amministrazioni statali/regionali/locali, imprese, professioni, mondo del no profit, associazioni e cittadini, intesa come fattiva e propositiva relazione di fiducia reciproca, sorretta da multiformi reti (“networks”) e legami di vario genere, quali “motori nella produzione della fiducia e della sussidiarietà”; 2) l’opportunità-sfida di una forte leadership locale, che contribuisca a creare una “vision, un’idea di buona cooperazione, una best practise” fra Istituzioni ed attori in genere di diverso livello.

E’ stato, infine, dato spazio anche ad un breve dibattito, che ha evidenziato l’importante ruolo della c.d. “società civile” nella formulazione e nell’attuazione delle politiche regionali europee, seppur con la schietta evidenziazione di persistenti criticità in corso di progressiva soluzione.

La Conferenza, dopo aver registrato un vivo interesse dell’uditorio, è, poi, terminata, e Relatori ed uditori hanno proseguito l’incontro istituzionale con un breve rinfresco presso i locali della Presidenza della Facoltà organizzatrice.

 

“Sebbene l’Unione Europea sia una delle aree più ricche del mondo, esistono fra le sue regioni enormi disparità di reddito e di opportunità. L’ingresso, nel maggio 2004, di 10 nuovi paesi membri il cui reddito nazionale è notevolmente inferiore alla media europea ha accentuato tali divari. La politica regionale trasferisce risorse dalle regioni prospere alle regioni più arretrate. Essa costituisce uno strumento di solidarietà finanziaria e un potente motore di integrazione economica”: dal Portale Internet Europa, sub “Politica regionale”,  http://europa.eu/pol/re/index_it.htm . Proprio quest’ultima fonte informatica, con estrema dovizia di particolari, può aiutare il lettore a meglio comprendere le caratteristiche salienti della politica regionale europea: grazie al suo ausilio, si propongono di seguito alcune brevi considerazioni in argomento, con l’evidente scopo di suscitare un concreto interesse per l’importante materia in esame. Si segnala, poi, in particolare, la pubblicazione cartacea gratuita della Commissione Europea, ora disponibile anche in versione informatica a libero download (ultimo aggiornamento: 6 luglio 2006, http://ec.europa.eu/publications/booklets/move/27/index_it.htm ), intitolata “Al servizio delle regioni: la politica regionale europea” (dal frontespizio: “A che cosa serve la politica regionale europea? Quanto costa? Come viene effettuata e a vantaggio di chi? Quali iniziative concrete possono essere finanziate dai fondi europei? Con quali risultati? Queste le domande alle quali risponde, in sintesi, il presente opuscolo”). Per un approccio dottrinale specifico e metodologico si rinvia, invece, a mero titolo esemplificativo, al contributo di G. Viesti – F. Prota, “Le politiche regionali dell’Unione Europea”, Bologna 2004, unitamente al corposo corredo di riferimenti per gli approfondimenti in esso contenuto.

I due concetti di “solidarietà” e di “coesione” riassumono bene – secondo le Istituzioni europee – i valori che ispirano la politica regionale dell’Unione: solidarietà, perché la politica regionale va – auspicabilmente – a beneficio dei cittadini e delle regioni che sono svantaggiati dal punto di vista socio-economico rispetto alla media dell’UE; coesione, perché tutti i cittadini europei hanno tratto o trarranno vantaggio dalla riduzione dei divari di reddito e di benessere esistenti tra i paesi e le regioni più povere.

Esistono – come da tutti conosciuto – notevoli differenze in termini di prosperità fra gli Stati membri ed all’interno degli stessi. Anche prima dell’allargamento, le dieci regioni più dinamiche dell’UE avevano un livello di prosperità, misurato in termini di PIL pro capite, circa tre volte superiore a quello riscontrato nelle dieci regioni meno sviluppate. Le regioni più prospere, secondo statistiche Eurostat risalenti e recenti, sono tutte aree urbane: ad esempio, Londra, Amburgo e Bruxelles. Gli effetti dinamici della partecipazione all’UE, sommati ad una politica regionale “energica e mirata”, possono – secondo l’intendimento dei promotori della politica regionale UE – “davvero produrre risultati”. Sempre dati Eurostat confermano che il divario fra regioni prospere e regioni svantaggiate si è ridotto nel corso degli anni. Particolarmente incoraggiante è il caso dell’Irlanda. Il PIL di questo paese, che nel 1973, quando aderì all’Unione (allora Comunità), era pari al 64% della media UE (allora CE), è oggi uno dei più elevati dell’Unione. Una delle ultime priorità della politica regionale attuale è quella di riavvicinare i livelli di vita dei nuovi Stati membri alla media europea.

Le disparità regionali sembrano risalire a cause diverse: secondo i promotori ed i gestori della politica regionale UE possono dipendere da persistenti svantaggi imputabili alla lontananza geografica o da cambiamenti socio-economici più recenti, oppure da una combinazione di tali fattori. Tali situazioni di svantaggio si traducono spesso nell’arretratezza sociale, in sistemi scolastici di qualità scadente, in un più alto tasso di disoccupazione e nell’inadeguatezza delle infrastrutture.

 

La politica dell’UE volta a ridurre le disparità regionali si basa su quattro Fondi strutturali: il “Fondo europeo di sviluppo regionale” (“FESR”); il “Fondo sociale europeo” (“FSE”); la sezione del “Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia” (“FEAOG”) riservata allo sviluppo rurale; il sostegno finanziario fornito alle comunità che dipendono dalla pesca nell’ambito della “Politica comune della pesca” (“PCP”-“SFOP”). Nel periodo compreso tra il 2000 e la fine del 2006 i fondi stanziati ammonteranno a circa 213 miliardi di Euro, pari a circa un terzo della spesa complessiva dell’UE.

Ulteriori 18 miliardi di Euro sono stati stanziati per il “Fondo di coesione”, istituito nel 1993 per finanziare le infrastrutture di trasporto e di tipo ambientale negli Stati membri con un PIL inferiore al 90% della media dell’Unione (Grecia, Irlanda, Spagna e Portogallo). Nel frattempo lo stesso Fondo è stato esteso anche ai nuovi Stati membri, mentre l’Irlanda nel 2004, a seguito della forte crescita economica, ne ha perso la qualità di beneficiario.

Diversamente da quanto prevede il Fondo di coesione, le regioni povere o svantaggiate di tutti i paesi dell’UE possono avvalersi dei quattro fondi strutturali in base a determinati criteri ed obiettivi.

Il 70% dei contributi finanziari è destinato alle regioni contemplate nel cosiddetto “Obiettivo 1”, ovvero quelle con un PIL inferiore al 75% della media UE. Il 22% circa della popolazione dell’Unione risiede nelle 50 regioni che usufruiscono di detti stanziamenti, volti a migliorare le infrastrutture di base e ad incentivare gli investimenti delle imprese.

Un ulteriore 11,5% del finanziamento regionale è destinato alle regioni dell’ “Obiettivo 2” (ovvero quelle caratterizzate da un declino economico imputabile a difficoltà strutturali) allo scopo di favorire la riconversione socio-economica. In tali regioni risiede il 18% circa della popolazione dell’UE.

L’ “Obiettivo 3” riguarda iniziative e programmi per la creazione di occupazione in tutte le regioni che non rientrano nell’Obiettivo 1. Il 12,3% dei finanziamenti è destinato all’adeguamento e all’ammodernamento dei sistemi scolastici e formativi, nonché ad altre iniziative volte a promuovere l’occupazione.

Esistono, inoltre, quattro “Iniziative speciali” che assorbono complessivamente il 5,35% degli stanziamenti dei Fondi strutturali: esse riguardano la cooperazione transfrontaliera, i programmi di rinnovo urbano e l’equo accesso ai mercati del lavoro.

 

Con l’allargamento, la superficie e la popolazione dell’Unione sono aumentate del 20%, mentre il PIL è salito di meno del 5%. Il PIL dei nuovi Stati membri varia tra l’82% circa della media UE (Cipro) e il 45-50% della Polonia e dei Paesi baltici, ovvero Estonia, Lettonia e Lituania. L’Unione ha varato programmi finanziari su misura per il periodo 2000-2006 allo scopo di aiutare i nuovi paesi aderenti ad adattarsi alla propria condizione di membri dell’UE e di iniziare a ridurre il divario che li separa – sul piano del reddito – dal resto dell’Unione. Il valore complessivo di tali programmi è di circa 22 milioni di Euro, mentre attualmente, dopo l’effettiva adesione, sono disponibili ulteriori contributi. I programmi di cui sopra sono, nello specifico, i seguenti: “ISPA” (Strumento per le politiche strutturali di preadesione), che finanzia progetti nei settori dell’ambiente e dei trasporti e dispone di una dotazione di bilancio pari a 7,28 miliardi di Euro; “SAPARD” (Programma speciale di preadesione a favore dell’agricoltura e dello sviluppo rurale), che è incentrato sullo sviluppo agricolo, con un bilancio di 3,64 miliardi di Euro. Tali programmi si aggiungono al già esistente programma “PHARE”, per il quale sono stati stanziati in bilancio, per il periodo 2000-2006, 10,92 miliardi di Euro, con le seguenti priorità: rafforzare la capacità amministrativa e istituzionale dei nuovi membri (a tale obiettivo è destinato il 30% del bilancio); finanziare progetti di investimento (che assorbono il restante 70% degli stanziamenti). Al fine di integrare questi ricordati programmi, l’Unione ha prelevato dai Fondi strutturali e dal Fondo di coesione altri 23 miliardi di Euro – da utilizzare nei nuovi Stati membri – nel periodo 2004-2006.

 

A partire dal 2007, e per l’intero periodo 2007-2013, l’UE applicherà una politica regionale rinnovata e maggiormente integrata. Vecchi ed i nuovi Stati membri non verranno più trattati in modo separato. Le procedure saranno – auspicabilmente – più semplici ed i finanziamenti si concentreranno sulle regioni più bisognose. Il bilancio complessivo dei fondi strutturali e di coesione destinato al nuovo periodo ammonterà all’incirca a 308 miliardi di euro, un importo che costituirà il 36% delle spese globali dell’UE in tale periodo. La spesa sarà divisa in tre categorie: il 79% dell’importo complessivo servirà a ridurre il divario fra le regioni povere e quelle più ricche; il 17% verrà speso per migliorare la competitività delle regioni povere e creare posti di lavoro locali; il restante 4% sarà impiegato per la cooperazione transfrontaliera fra le regioni di confine.

 

Appare significativo lasciare la parola, con specifico riferimento ai risultati della politica regionale ed in un’ottica di medio periodo, alla Commissione Europea (contributo informativo più sopra citato, pp. 10-11):

I risultati della politica regionale non si riassumono tuttavia esclusivamente in semplici dati statistici. La dimensione europea di alcune iniziative comunitarie, la collaborazione fra gli operatori sul campo, il rispetto dell’ambiente e delle pari opportunità, la cooperazione e lo scambio di esperienze, la sperimentazione di nuove strategie di sviluppo, sono altrettante carte vincenti che le regioni possono giocare per progredire e valorizzare le loro potenzialità”.

 

Occorre premettere e sottolineare come il convegno non avesse, in realtà, come obiettivo prioritario uno scientifico approfondimento dei profili tecnico-operativi della politica regionale europea, rinviati a eventuali ed auspicabili incontri futuri, quanto piuttosto la finalità di una ricognizione di tipo generalistico-istituzionale sull’argomento. Ciò detto, senza ombra di dubbio ci si ricorderà della frequenza con cui sono stati utilizzati dai Relatori i termini-concetto o le locuzioni seguenti: “globalizzazione”, “glocal”, “crisi del welfare state”, “governance” (in contrapposizione a “government”), “multilevel governance”, “rete” (“network”), “rete di reti”, “partenariato” (“institutional partnership”), “leadership locale” (“local leadership”), “confidence”, “european constitutional building”, “società civile” (“civil society”), “solidarietà”, “coesione”. Tutto ciò non è certo privo di una significanza metadialettica: anzi, mostra come le discipline istituzionali ed una parte del mondo accademico e della leadership, locale ed europea, abbiano ormai concretamente assimilato la persistente rilevanza esplicativa ed operativa del fenomeno della c.d. “SUSSIDIARIETA’” (nelle sue distinte formulazioni: “orizzontale” e “verticale”), che sembra proprio conchiudere tutte le specificazioni espressive di cui sopra: un auspicio forse, ma dalla sempre più costante realtà nel processo di formulazione-attuazione-controllo delle politiche pubbliche europee (ed italiane).

Proprio all’interno del contesto sopra descritto si colloca la – relativamente recente – iniziativa “Fondazione G. Romagnosi – Scuola di Governo Locale”, con una complessa – ed in costante sviluppo – attività di ricerca, supporto, consulenza e formazione delle presenti e future elites istituzionali e politico-amministrative locali dell’area lombarda, ma non solo (per maggiori informazioni, si consulti il sito http://www.fondazioneromagnosi.it ).

L’iniziativa, nel concreto, si pone quale moderna prosecuzione tematica del non dimenticato intervento in materia – di grande notorietà negli anni ’60 e ’70 del secolo scorso – dell’ “Istituto per la Scienza dell’Amministrazione Pubblica” (ISAP: http://www.isapistituto.it ), attivo ancor oggi nell’intero vasto e multiforme campo dell’Amministrazione Pubblica, cui si collega idealmente con riferimento agli studi ed all’attività formativo-consulenziale locale.

L’auspicio ragionevolmente formulabile, in conclusione, è che la Fondazione, che annovera nel proprio Consiglio d’Amministrazione e nel Comitato Scientifico personalità nazionali ed internazionali del mondo accademico ed istituzionale di alto profilo (rispettivamente: F. Rugge, P.V. Aimo, V. Poma, V. Vaccai, S. Veca; E. Bettinelli, S. Cassese, E. Invernizzi, L. Ornaghi, F. Osculati, S. Parisi, F.C. Rampolla, A. Zucchella), unitamente a prestigiosi corrispondenti internazionali (quali M. Duggett, S. Fisch, V. Hoffman Martinot, S. Richards, J. Subirats), continui ed accresca sensibilmente la propria meritoria attività, sia nell’ambito della ricerca che della consulenza e formazione di una nuova leadership locale. Quest’ultima è auspicabile sia sempre più responsabile, competente ed “europea”: anche in questo modo, si concorre ad una vera e solidale “unità nella diversità”.   

 

 

 

 

Marco Rondanini

                     

Le opinioni espresse nel presente scritto sono da ricondursi unicamente all’autore dello stesso, restando impregiudicate le posizioni delle Istituzioni formative e/o lavorative di riferimento (Università Cattolica ed Agenzia delle Entrate). Eventuali errori grammaticali o sintattici, non evidenziati in sede di rilettura, sono anch’essi da attribuirsi all’autore. Il presente scritto è stato sottoposto, preventivamente, al sommario esame del Tutor universitario dottorale Prof. M. Scazzoso, che si ringrazia per le osservazioni critiche formulate in argomento.

 

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