L'ISTITUTO DEL "FERMO AMMINISTRATIVO" ED I SUOI RIFLESSI TRIBUTARI Fermo amministrativo
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L’ISTITUTO DEL “FERMO AMMINISTRATIVO” ED I SUOI RIFLESSI TRIBUTARI

Redazione

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Il “fermo amministrativo”, disciplinato dall’art. 69, ultimo comma, della Legge di Contabilità Generale dello Stato (r.d. 2440/1923) costituisce uno strumento di natura cautelativa diretto alla tutela delle ragioni di credito delle Amministrazioni statali verso terzi e, come tale, con carattere chiaramente provvisorio.
Con tale strumento, la P.A. può disporre, con provvedimento definitivo, l’effettivo incameramento delle somme dovute dallo Stato al terzo e, di conseguenza, la compensazione legale dei debiti con i crediti dello Stato, ma tale potere discrezionale può intervenire soltanto dopo l’accertamento dell’esistenza di eventuali debiti nei confronti del terzo da parte di Amministrazioni statali, dell’importo, del titolo e della relativa scadenza.
La materia dei fermi amministrativi e, in specie, la tutela dell’interesse statale era devoluta alla esclusiva competenza del Ministero del Tesoro (oggi, Ministero delle Economia e delle Finanze) il quale ha trattato la stessa con numerose istruzioni inviate a tutti gli Uffici ed Amministrazioni pubbliche interessate nonché con le Circolari ministeriali n. 38, prot. 113578 del 13 marzo 1959; n. 18, prot. 177644 del 24 marzo 1969; n. 35, prot. 122240 del 9 aprile 1980; n. 32, prot. 127440 del 28 aprile 1982; n. 24, prot. 126711 del 4 aprile 1987; n. 35, prot. 14702 del 4 agosto 1988; n. 51, prot. 169077 del 30 novembre 1988.
Non può negarsi che, comunque denominato o qualsivoglia sia la forma adottata, qualsiasi provvedimento amministrativo che tenda a tutelare l’interesse primario statale, ingerendosi negativamente nel soddisfacimento del credito di qualsiasi cittadino, rientra nella norma citata ed è assimilabile, per genus e species, all’istituto del “fermo amministrativo”.
Per quanto interessa il diritto tributario, provvedimento assimilabile all’istituto in parola si riscontra in tema di rimborsi delle eccedenze di imposta risultanti da dichiarazioni dei redditi.
Fin dalla Circolare n. 20 del 9 settembre 1987 Ministero Finanze (Istruzioni di servizio per la gestione della procedura di ausilio all’effettuazione dei rimborsi manuali relativi ai modd. 740, 750 e 760), infatti, il Ministero ha impartito istruzioni al Centro di Servizio, autorizzandolo espressamente, di annullare i rimborsi di imposta laddove, in esito al parere richiesto all’Esattore ed agli Enti esterni, fosse risultato un debito del contribuente.
In pratica, l’orientamento del Ministero delle Finanze è sempre stato quello di poter emettere provvedimenti inibitori di natura cautelativa a garanzia di un proprio credito, in linea con l’orientamento reso e confermato dal Ministero del Tesoro nonostante le dispute dottrinali e le numerose e, talvolta, contraddittorie sentenze di merito e di legittimità.
Pur a distanza di molti decenni, il Ministero del Tesoro è però addivenuto alla convinzione di risolvere definitivamente la “vexata quaestio” ed ha richiesto parere all’Avvocatura Generale dello Stato in merito ai principi interprativi ed ai limiti dell’art. 69, ultimo comma, r.d. 2440/1923, emettendo la Circ. 29/03/1999, n. 21, inviata a tutti i Dicasteri (compreso il Ministero delle Finanze) e che qui di seguito appare opportuno riportare nel suo testo integrale :
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Circolare 29/03/1999, n. 21
Emanata dal Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica
(Gazzetta Ufficiale 9 aprile 1999, n. 82)
Fermi amministrativi disposti ai sensi dell’art. 69 della Legge di Contabilità Generale dello Stato.
Premessa.
La materia dei fermi amministrativi è stata più volte trattata dallo scrivente Ministero che, nel corso degli anni ha impartito apposite istruzioni a tutti gli Uffici ed Amministrazioni pubbliche interessate, con le circolari che appresso si elencano: n. 38, prot. 113578 del 13 marzo 1959; n. 18, prot. 177644 del 24 marzo 1969; n. 35, prot. 122240 del 9 aprile 1980; n. 32, prot. 127440 del 28 aprile 1982; n. 24, prot. 126711 del 4 aprile 1987; n. 35, prot. 14702 del 4 agosto 1988; n. 51, prot. 169077 del 30 novembre 1988.
Al fine di fornire una raccolta organica, opportunamente aggiornata, di tutte le istruzioni inerenti l’argomento, con la presente circolare si intende offrire un unico valido strumento rispondente alle esigenze di chiarezza e di attualità di procedure, modulari e denominazioni che, a partire dalla data di ricezione della stessa, dovranno essere utilizzati allo scopo.
In considerazione, altresì, del mutato assetto organizzativo di molti Ministeri, della soppressione di Enti pubblici e della trasformazione giuridica di talune Amministrazioni Autonome, si è provveduto alla revisione degli indirizzi cui inviare le richieste di emanazione dei fermi.
1. Criteri da osservare nella emissione del fermo.
È necessario richiamare l’attenzione delle Amministrazioni sulla delicatezza e sulla importanza che riveste la materia, per cui si chiede di voler preliminarmente vagliare con accuratezza tutte le circostanze relative ai singoli casi prima di disporre i provvedimenti in rassegna, in relazione alle possibili conseguenze negative che il provvedimento in questione, non correttamente utilizzato, può causare. Si segnala in proposito che le Amministrazioni possono adottare, qualora più convenienti, altre procedure per il recupero dei loro crediti.
Com’è noto, il fermo amministrativo costituisce un provvedimento cautelare diretto alla tutela delle ragioni di credito delle Amministrazioni statali verso terzi, e come tale esso ha carattere provvisorio. Infatti, soltanto dopo l’accertamento dell’esistenza di eventuali debiti nei confronti del terzo da parte di Amministrazioni statali, dell’importo, del titolo e della relativa scadenza, potrà avvenire, con provvedimento definitivo (espressamente previsto dalla norma citata), l’effettivo incameramento delle somme dovute dallo Stato al terzo e, di conseguenza, la compensazione legale dei debiti con i crediti dello Stato.
Con la richiesta del fermo amministrativo l’Amministrazione fa uso di un potere discrezionale che, di massima, non determina lesione di un diritto soggettivo tutelabile dinanzi alla Magistratura ordinaria.
Tuttavia, se le ragioni del credito dovessero risultare arbitrarie o temerarie o comunque inesistenti – per cui viene a configurarsi un vero e proprio illecito da parte dell’Amministrazione costituente lesione di diritti soggettivi – il fermo amministrativo può essere impugnato davanti al giudice ordinario.
Né il diritto né la giurisprudenza forniscono una rigorosa definizione di ragione di credito. In proposito l’Avvocatura Generale dello Stato, alla quale questo Ministero si è rivolto, ha fornito il seguente parere:
“Il concetto di ragione di credito è insuscettibile di una definizione rigorosa, collocato come è nella zona grigia che va dalla pretesa creditoria pura e semplice (pertanto anche arbitraria e temeraria) al credito certo, liquido ed esigibile. L’una, come è ovvio, insufficiente in sé e per sé a radicare il potere di fermo (che altrimenti ne conseguirebbe un inammissibile arbitrio), l’altro, eccedente in requisiti richiesti dalla legge, perché di per sé idoneo a far realizzare i fini cui l’istituto del fermo è preordinato – c.d. compensazione – senza bisogno della tappa intermedia di natura cautelare. L’unico termine idoneo a qualificare la pretesa come atta a radicare il potere di fermo, sembra potersi mutuare dal processo civile, ed è il c.d “fumus boni iuris”, cioè la ragionevole apparenza di fondatezza”.
Alla luce del predetto parere il fermo amministrativo dovrebbe scontare i seguenti presupposti:
a) il credito, che una Amministrazione vanta verso creditori di un’altra Amministrazione, deve avere una ragionevole apparenza di fondatezza, tale cioè da poterlo classificare fra i crediti certi, requisito senza il quale si avrebbe un “comportamento senza potere”, eventualmente causativo di danno risarcibile (si tenga presente in proposito che non è necessario che il credito sia liquido ed esigibile, in quanto entrambi tali ulteriori requisiti devono assistere il credito della Pubblica Amministrazione soltanto nel momento conclusivo in cui viene richiesto il versamento della somma fermata);
b) il credito colpito deve appartenere all’Amministrazione statale che dispone il fermo (non si possono colpire cespiti di cui lo Stato è semplice intermediario); il provvedimento di fermo va rivolto alle sole Amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, ciò in coerenza col principio del carattere unitario della personalità dello Stato (esso infatti non trova applicazioni fra persone giuridiche distinte in relazione a quanto disposto dall’art. 1243 c.c. cui si ispira il provvedimento cautelare in esame);
c) l’Amministrazione creditrice dev’essere diversa da quella debitrice.
Quando trattasi di Amministrazione che nello stesso tempo sia creditrice e debitrice e sempre che il suo debito non sia inferiore al credito da essa vantato, non ricorre la necessità di un particolare provvedimento cautelativo di carattere temporaneo – quale è quello di cui al ripetuto articolo 69 – potendosi direttamente e più celermente addivenire alla compensazione tra debiti e crediti, purché – s’intende – sussistano i requisiti di cui all’art. 1243 del Codice Civile e cioè l’omogeneità dei termini, nonché la liquidità ed esigibilità dei crediti che vi entrano a far parte.
2. Emissione, elevazione, riduzione e revoca del fermo amministrativo.
L’ultimo comma dell’art. 69 della vigente legge di contabilità generale dello Stato, che regola l’istituto del fermo amministrativo, stabilisce che la sospensione dei pagamenti nei confronti del soggetto che sia debitore nei confronti dell’Erario è richiesta, dall’Amministrazione che abbia le ragioni del credito stesso, alle altre Amministrazioni eventualmente debitrici nei confronti del medesimo, le quali sono tenute ad eseguirla in attesa di un successivo provvedimento definitivo di incameramento o di sblocco del pagamento oggetto del provvedimento cautelare.
Non essendo necessario un intervento di questo Dicastero, né in forma ordinativa della sospensione, né – conseguentemente – per la revoca di essa, le Amministrazioni sono tenute a provvedere direttamente alla emanazione dei provvedimenti riguardanti i fermi amministrativi.
Tali fermi possono essere proposti direttamente dai titolari degli Uffici centrali, oppure, ove sia ritenuto opportuno – a seconda dei criteri che ciascuna Amministrazione ravvisi di stabilire nella propria competenza ed in rapporto alla struttura dei propri servizi – dai titolari degli Uffici periferici, rivestenti qualifica dirigenziale, preferibilmente con competenza territoriale non inferiore a quella provinciale, quali ad es. le Direzioni Regionali delle Entrate, le Prefetture, i Provveditorati Regionali alle Opere Pubbliche ecc.
Ovviamente lo stesso Ufficio centrale o periferico che emette il provvedimento di fermo deve avere cura di disporne tempestivamente la revoca, non appena il credito erariale sia stato recuperato, al fine di evitare eventuali danni ai soggetti colpiti dal fermo stesso.
Nei casi in cui, per la delicatezza delle questioni giuridiche sottostanti o per qualsivoglia altro motivo appaia probabile o anche possibile un ricorso alla Magistratura, si suggerisce alle Amministrazioni che intendono disporre il fermo amministrativo, di rivolgersi preventivamente all’Avvocatura Generale dello Stato o a quelle distrettuali, per il parere di competenza.
Si ribadisce, inoltre, l’avvertenza che è compito dell’Amministrazione che ha emanato il fermo amministrativo di disporre, su segnalazione di variazioni sull’entità del credito erariale da parte di altre Amministrazioni, l’elevazione o la riduzione dell’importo.
Analoghe modalità sono da applicarsi per la revoca del fermo già disposto, che dovrà operarsi non appena sia stato recuperato l’intero credito erariale.
Circa poi gli sviluppi dei fermi in parola, le Amministrazioni centrali o periferiche che li hanno disposti sono pregate di segnalare al Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, con periodicità almeno semestrale, gli incameramenti parziali disposti o conseguiti, le azioni intraprese ed ogni altra notizia idonea a far seguire lo svolgimento del recupero dei credito erariale.
Si ritiene oltremodo opportuno rammentare che, per il disposto di cui al secondo comma dell’articolo 562 delle istruzioni generali sui servizi del Tesoro, gli atti impeditivi di cui trattasi devono essere notificati alle Tesorerie competenti nei casi in cui le stesse siano già in possesso di titoli di spesa emessi in favore del debitore erariale, ovvero per le eventualità che i predetti titoli, sebbene emessi, non siano ancora pervenuti alle stesse.
Per effetto dell’anzidetta disposizione, la notifica in parola deve recare l’indicazione dei titoli per i quali si chiede la sospensione del pagamento. In assenza di tale indicazione, le Tesorerie segnalano formalmente alle Amministrazioni scriventi l’inapplicabilità dell’atto cautelativo qualora, trascorsi sessanta giorni dalla notifica stessa, non abbiano ricevuto alcun ordinativo di pagamento in favore dei debitori nei cui confronti siano stati disposti i fermi amministrativi.
3. Procedura di compensazione.
L’Amministrazione che ha disposto il fermo, avuta notizia dell’esistenza del debito nei confronti del soggetto colpito dal provvedimento cautelativo da parte delle altre Amministrazioni, invita queste ultime ad incamerare le somme dovute ai debitori sino a concorrenza dei crediti vantati dall’Amministrazione procedente.
A tal fine, l’invito deve contenere il capo ed il capitolo del bilancio cui imputare le somme oggetto di compensazione e la relativa causale.
Qualora trattasi di ordinatori secondari di spesa, il funzionario responsabile emette il titolo di pagamento intestandolo al creditore con clausola di commutazione dello stesso in quietanza di entrata a favore dell’Erario, secondo le indicazioni di cui al periodo precedente.
Qualora trattasi di mandati informatici, ferma restando l’assunzione dell’impegno in capo al creditore colpito dal fermo, l’ordine di pagare va intestato all’Erario ed estinto mediante versamento al pertinente capo e capitolo di entrata delle somme relative; nell’oggetto vanno inoltre indicati il codice fiscale del creditore e la dicitura “fermo amministrativo”.
Nell’ipotesi di titoli di spesa o di mandati informatici per i quali sia stata richiesta la sospensione del pagamento alle Sezioni di Tesoreria, a mente dell’articolo 562 delle istruzioni generali sui servizi del tesoro, queste provvedono a restituirli alle Amministrazioni emittenti le quali dispongono il loro annullamento e la relativa riemissione con le modalità sopra descritte.
Le Amministrazioni in indirizzo sono pregate di portare a conoscenza dei propri Uffici periferici, aventi la facoltà di disporre i fermi in argomento, il contenuto delle presenti istruzioni.
Si allegano degli schemi di lettere, opportunamente aggiornati, che potranno essere usati per le relative procedure, restando in attesa di un cortese cenno d’intesa.
Dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle istruzioni di cui trattasi, cessano di avere effetto le circolari indicate in premessa.
Il Ministro

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E’ di tutta evidenza che la Circolare citata esprime un l’indirizzo cui le altre Amministrazioni debbono attenersi in forza del principio gerarchico cui è ispirata la P.A. sia per l’autorevolezza del parere sul quale si fonda l’indirizzo espresso dal Ministero competente in tema di tutela dell’interesse statale derivante dalla legge sulla contabilità dello Stato.
Invero, tale atto di indirizzo interpretativo viene disatteso dalla neonata Agenzia delle Entrate la quale, ritenendo che le precedenti circolari del Ministero delle Finanze prevalgano sulla Circ. 29/03/1999, n. 21 del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, ne disattendono di fatto il contenuto.
Va rilevato che il potere di emanazione del “fermo amministrativo” era stato attribuito agli Uffici periferici del Ministero delle Finanze dall’art. 6 del d.m. 21 dicembre 1996 n. 700 le quali, però, sono state tutte abrogate dall’art. 23, comma 1, lett. mm), n. 7), d.p.r. 26 marzo 2001, n. 107, in vigore dal 25 aprile 2001.
Occorre quindi verificare se, laddove legittimo, il provvedimento di “fermo amministrativo” possa essere emesso dalla Agenzia delle Entrate, verificandosi “ex adverso” un vizio di nullità dell’atto amministrativo per eccesso di potere.
A tal fine la soluzione può reperirsi nel principio sancito da Cass. Civ. SS.UU. con Sent. n. 7414 del 29 luglio 1998, laddove SI afferma che la disposizione dell’art. 69, comma 6, R.D. n. 2440 del 1923, dettata per lo Stato, è essenzialmente procedimentale e, stante la diversità delle strutture organizzative e statuale e regionale, non appare direttamente applicabile <<perché la traslazione di un istituto così peculiare, se non eccezionale, quale è il fermo amministrativo, suscettibile di importare un, per molti versi anomalo, affievolimento di diritti subiettivi di credito di privati (in argomento, Cassazione Civile, SS.UU., Sent. n. 423 del 1989) al di fuori dell’alveo originario assegnatogli dal legislatore nazionale ed il suo inserimento nell’ordinamento contabile di enti diversi dallo Stato potrebbero ravvisarsi consentiti esclusivamente in presenza di un espressa, ed inequivoca normazione al riguardo>>
Appare indiscusso ed indiscutibile che nella delega delle competenze alla Agenzia delle Entrate non si riscontra alcuna “normazione” al riguardo e che, di conseguenza, ogni e qualsiasi provvedimento amministrativo che, per species e finalità, è assimilabile all’istituto del “fermo amministrativo”, sia dalla prima emesso in totale assenza dei necessari poteri delegati.
Ciò essendo – come si ritiene – non può negarsi che il ritardo nei rimborsi di imposta da parte del Centro di Servizio, fondato su un parere negativo del Concessionario della Riscossione che attesti l’esistenza di quote inesigibili a carico del contribuente creditore, dia luogo a provvedimenti negativi di annullamento della procedura di rimborso i quali, viziati di illegittimità, incidono nella sfera dei diritti soggettivi del destinatario e, come tali tutelabili avanti la Commissione Tributaria Provinciale in forza del principio che attribuisce al Giudice tributario la competenza a statuire anche in merito alla illegittimità del provvedimento di “fermo amministrativo” (o di natura cautelativa in genere) non costituisca il petitum principale della controversia devoluta, ma sulla questione il Giudice è chiamato a pronunciarsi “incidenter tantum” per negare valenza al presupposto del rifiuto o del ritardo. (Sent. n. 2 in data 7 febbraio 1997 della Comm. trib. prov. di Parma, Sez. VII – Pres. e Rel. Perlini)

Rag. Claudio Cutrano (Palermo)

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