L’espropriazione per pubblica utilità, definizione e caratteri

L’espropriazione per pubblica utilità è un istituto giuridico italiano in virtù del quale la pubblica amministrazione può, con un provvedimento, acquisire per sé o fare acquisire a un altro soggetto, per esigenze di interesse pubblico, la proprietà o altro diritto reale su di un bene, indipendentemente dalla volontà del suo proprietario, previo pagamento di un indennizzo.

L’espropriazione è espressione del potere ablatorio che, in varia misura, gli ordinamenti riconoscono alla pubblica amministrazione e che consente alla stessa di sacrificare l’interesse privato in vista di un superiore interesse pubblico (che, nel caso dell’espropriazione per pubblica utilità è di solito – ma non esclusivamente – quello di realizzare un’opera pubblica).

Il concetto di esproprio nella normativa italiana viene varie volte affrontato e modificato. Anche nel Decreto Legislativo n. 267/2000 si parla di occupazione d’urgenza di immobili per la realizzazione di opere e lavori pubblici o di pubblico interesse (ex art. 121 abrogato).

Sino agli inizi degli anni 2000 la normativa è stata sempre di difficile lettura e comprensione, la creazione di un testo unico è stata fondamentale.

Il relativo Testo unico ha riunito in un atto normativo le disposizioni prima sparse su un centinaio di leggi e regolamenti, abrogando la primigenia Legge che risale al 1865.

 

Il decreto è suddiviso è stato ancora modificato.

Sulla base della normativa in vigore, sono espropriabili i beni immobili e i diritti a loro relativi, al fine di eseguire opere pubbliche o di pubblica utilità. I beni appartenenti al Demanio Pubblico sono espropriabili esclusivamente previa sdemanializzazione. I beni dedicati al culto sono espropriabili previo accordo con le autorità competenti.

 

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L’articolo 42 comma 3 della Costituzione della Repubblica Italiana e l’articolo 834 del codice civile stabiliscono che la proprietà privata può essere espropriata per pubblica utilità.

Il fondamento costituzionale dell’espropriabilità è ancora più chiaro se si legge l’articolo 42 comma 3 in combinato disposto con l’articolo 2 della Costituzione, che sottopone i cittadini a “doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”.

In virtù di questi doveri, e della tutela e garanzia data alla proprietà privata si prevede che il privato che subisce il provvedimento espropriativo debba ottenere un indennizzo e non un risarcimento, il bene espropriato passa in capo alla pubblica amministrazione per ragioni di pubblica utilità, cioè nel perseguimento di un interesse pubblico, vale a dire della collettività organizzata della quale anche l’espropriato fa parte.

 

L’espropriazione è retta da due principi fondamentali.

Legalità, i pubblici poteri possono espropriare i beni dei privati solo nei casi previsti dalla legge e nel rispetto delle procedure determinate dalle leggi, a norma dell’articolo 23 della Costituzione.

Indennizzo, (ex art. 42 c. 3 C.) lo Stato deve corrispondere al proprietario espropriato una somma di danaro, determinata secondo criteri di legge, che compensi la perdita.

La somma non deve essere, per la Corte costituzionale, simbolica, anche se non si richiede che equivalga al prezzo di mercato del bene espropriato.

Anche la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali tutela la proprietà sotto il profilo del libero godimento dei beni, ai sensi dell’articolo 1 del primo Protocollo, la Corte di Strasburgo ha più volte sanzionato l’Italia per violazione di questa norma pattizia.

 

Il decreto di esproprio può essere emanato se l’opera da realizzare sia prevista nello strumento urbanistico generale, o in un atto di natura ed efficacia equivalente, e sul bene da espropriare sia stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio,se ci sia stata la dichiarazione di pubblica utilità, se sia stata determinata, anche se in via provvisoria, l’indennità di esproprio.

La dichiarazione di pubblica utilità era il presupposto dell’espropriazione nella legge fondamentale del 1865.

Essa conteneva la scelta dell’area da utilizzare per l’opera pubblica, era perciò un atto a contenuto discrezionale e siccome incideva sulla proprietà privata era assistito da particolari garanzie.

In primo luogo doveva contenere, a pena di invalidità dell’intera procedura, i termini di inizio e di fine lavori, nonché i termini di inizio e fine delle operazioni espropriative.

La legge del 1865 si basava sulla regola in base alla quale l’Amministrazione prima diventava proprietaria dell’area, con l’esercizio del potere ablatorio, e poi realizzava l’opera pubblica. Tale regola, più volte derogata nella legislazione successiva, è stata ripresa e ribadita dall’articolo 2 del relativo Testo Unico, che afferma l’assoluta rilevanza del principio di legalità, perché è una antica, ma attuale, esigenza che l’Amministrazione dapprima espropri e poi costruisca l’opera pubblica, al fine di semplificare il sistema, accelerare le misure e ridurre il contenzioso.

Nella legge del 1865 non era prevista la cosiddetta occupazione d’urgenza, preordinata all’esproprio e creata per la prima volta dalla legge sul risanamento di Napoli del 1885, dopo la conclusione del procedimento ablatorio il privato perdeva il possesso del fondo, insieme alla proprietà, e sulla base di una dichiarazione di pubblica utilità formalizzata in un atto espresso, frutto di particolari valutazioni concernenti l’idoneità dell’area da espropriare.

Nel regime anteriore al decreto, il soggetto espropriante depositava il cosiddetto piano particolareggiato di esecuzione, chiamato anche piano particellare di esproprio, con cui si individuavano i beni da espropriare. Tale piano veniva pubblicato nell’albo pretorio comunale e nel F.A.L. per 15 giorni, termine entro cui i proprietari potevano proporre ulteriori osservazioni al Prefetto.

Seguiva l’ordinanza prefettizia che disponeva l’esecuzione del piano particellare e indicava la somma offerta quale indennità di esproprio.

A questo punto, gli espropriandi avevano tre possibilità di notificare al Prefetto l’accettazione della somma indennitaria; in tal caso il Prefetto emanava il decreto di esproprio, chiedere di concordare la cessione volontaria del bene, portando alla stipula di un accordo convenzionale di cessione con l’autorità espropriante ed evitando l’emanazione del decreto di esproprio, opporsi alla stima, e il Prefetto emanava il decreto di esproprio mentre il giudice ordinario decideva sulla congruità della somma offerta come indennità di esproprio.

 

Si deve anche considerata la disposizione della Costituzione che consente di “riservare allo Stato o ad altri enti pubblici determinate categorie di imprese che si riferiscono a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse collettivo” (ex articolo 43). Questa figura va sotto la denominazione di nazionalizzazione (la più famosa applicazione risale al 1962, con la nazionalizzazione delle aziende elettriche e la fondazione dell’ENEL).

L’indennizzo, in questo caso è l’acquisto a carico dello Stato delle azioni, che rappresentano la proprietà dell’impresa.

 

L’espropriazione completa, si verifica quando un proprietario viene privato integralmente di un suo fondo. Indennità è pari al giusto prezzo che avrebbe avuto l’immobile in una libera compravendita. Il giusto prezzo è il valore di mercato del bene secondo i prezzi correnti al momento dell’espropriazione senza trascurarne i miglioramenti.

Se le due parti non si riescano a mettere d’accordo sul prezzo, interviene un collegio di periti che valuta il giusto prezzo.

 

Nell’espropriazione parziale, l’indennità consiste nella differenza tra il giusto prezzo dell’immobile prima dell’occupazione e il giusto prezzo dopo l’occupazione.

Si determina il valore complementare della parte espropriata.

È possibile che da tale espropriazione nasca un vantaggio per il fondo, tale vantaggio non deve essere maggiore di un quarto dell’indennizzo.

 

Per l’esecuzione di un’opera di pubblica utilità possono essere occupati temporaneamente terreni per l’estrazione, per il deposito di materiali e attrezzature, per l’installazione di magazzini e cantieri di lavoro, per praticare passaggi provvisori, per aprire canali di diversione delle acque e per ogni altro uso necessario alla realizzazione dell’opera.

L’occupazione temporanea non può avvenire per i terreni fabbricati né per quelli recintati da muri.

Per il calcolo dell’indennizzo si tiene conto di, frutti pendenti, valore soprassuolo, reddito annuo perduto durante il periodo di occupazione, spese di ripristino, danno per diminuzione transitoria o permanente di reddito dalla fine del periodo di occupazione, durata dell’occupazione

Diversa ipotesi è quella, utilizzata spesso, dell’occupazione d’urgenza, che in base a un “decreto di occupazione d’urgenza” anticipa gli effetti dell’esproprio immettendo prima dell’esproprio l’ente pubblico od il beneficiario privato (società autostradale, cooperativa edilizia, attività produttiva compresa in nuova zona produttiva) nel possesso dei beni per eseguirvi le opere per cui la procedura espropriativa ha avuto inizio.

All’atto della consegna dei beni al beneficiario del futuro esproprio si redige un “verbale di consistenza” nel quale un tecnico descrive lo stato dei luoghi e le coltivazioni o gli immobili presenti per poterne tener conto in futuro nel momento in cui verrà quantificata l’indennità di esproprio.

Di solito per questa occupazione l’indennizzo consiste nell’interesse legale calcolato sull’indennità di esproprio per il periodo in cui l’esproprio è stato anticipato.

 

Se l’opera non è stata eseguita nei tempi stabiliti o il fondo non ha avuto la destinazione prevista, l’espropriato può ottenere la retrocessione.

Gli immobili espropriati possono anche essere posti in vendita dall’espropriante e i vecchi proprietari hanno diritto di prelazione.

L’imposizione del vincolo su un’area, pur non determinando il trasferimento coattivo della proprietà dal privato cittadino alla pubblica amministrazione, restando la disponibilità dell’area, più teorica che pratica, al proprietario, determinava, di fatto, un esproprio senza indennizzo. Questa modalità di esproprio è conosciuta in giurisprudenza ed in dottrina con il termine espropriazione anomala o espropriazione di fatto.

A volte l’espropriazione è avvenuta senza alcun titolo, altre ci si trova di fronte ad opere pubbliche eseguite in base ad un decreto di occupazione d’urgenza, poi non seguito da un regolare decreto d’esproprio, in ambedue i casi il relativo decreto del Presidente della Repubblica sembra avere lasciato ampio spazio alla discrezionalità amministrativa, assoggettandosi alle obiezioni esposte nel contenzioso CEDU sul regime previgente.