La Regione Siciliana mira alla soppressione dei consiglieri degli enti locali

La riduzione della spesa pubblica, anche attraverso il contenimento dei costi della politica, rappresenta uno degli obiettivi principali delle politiche pubbliche degli ultimi anni. Gli enti locali sembrano presi di mira più degli altri livelli istituzionali e non sempre le nuove disposizioni normative riposano sul preventivo coinvolgimento dei medesimi nelle sedi di concertazione istituzionale. Il proposto DDL relativo alla Finanziaria regionale per l’anno 2011 sembra confermare tale orientamento.

Art. 9 rubricato “Norme per il contenimento della spesa negli Enti locali”

Il 1° comma così recita:

“In armonia con le disposizioni di cui all’articolo 3, commi 27, 28, 29 e seguenti della legge 24 dicembre 2007 n. 244, gli enti locali siciliani e le province regionali sono tenuti ad applicare le medesime disposizioni anche in riferimento alle partecipazioni in società, fondazioni, enti, istituzioni ed organismi comunque denominati. Dalla applicazione del presente comma sono escluse le partecipazioni obbligatorie per legge e che fanno riferimento a servizi istituzionali”.

La disposizione proposta sembra sconoscere quanto già previsto dall’art. 10 della L.r. n. 22/2008 e questo potrebbe creare problemi interpretativi e di coordinamento. Sarebbe più opportuno modificare la norma esistente, inserendo le altre tipologie associative soggette alle disposizioni di cui alla legge n. 244/2007. Peraltro, l’esclusione di partecipazioni che fanno riferimento a “servizi istituzionali” si presta a sicuri problemi interpretativi, atteso l’infelice accostamento del termine “servizi” a quello “istituzionali”. Tradizionalmente i servizi (pubblici, strumentali ecc..) sono distinti dalle funzioni (rectius: attività) istituzionali. Ad esempio, le recentissime fondazioni di partecipazione promosse dal Ministero alla Pubblica Istruzione e dalla medesima Regione Siciliana per la istituzione degli Istituti Tecnici Superiori, che vedono la partecipazione delle Province, rientrano tra i “servizi istituzionali”?

Il 9° comma così recita:

“I comuni e le province regionali adeguano i propri statuti alle disposizioni di cui al precedente comma entro 60 giorni dall’entrata in vigore della presente legge.”

Non si comprende se il termine per adeguare lo statuto è ordinatorio o perentorio. Anche in questo caso la disposizione proposta sembra sconoscere quanto già previsto dalla vigente normativa che disciplina la composizione delle giunte comunali e provinciali (artt. 1 e 2 della L.r. n. 22/2008). Più opportuno sarebbe modificare la normativa in questione per evitare problemi interpretativi e di coordinamento.

Art. 10 rubricato “Indennità Enti locali”

I sette commi riconsiderano l’ammontare delle indennità delle cariche elettive degli enti locali ripristinando l’istituto dell’indennità di funzione per i consiglieri che era stato soppresso dalla L.r. n. 22/2008. Tutte le disposizioni mirano ad una pesante riduzione delle indennità che gli amministratori percepiscono in funzione del mandato elettivo ricoperto. Una riduzione così importante dei compensi percepiti dagli amministratori locali rasenta la violazione dell’art. 51 della Costituzione secondo cui “Chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento………”. In applicazione di tale principio l’art. 77, comma 1 del D.Lgs n. 267/2000 ha infatti affermato che “La Repubblica tutela il diritto di ogni cittadino chiamato a ricoprire cariche pubbliche nella amministrazioni degli enti locali ad espletare il mandato, disponendo del tempo, dei servizi e delle risorse necessari ed usufruendo di indennità e di rimborsi spese nei modi e nei limiti previsti dalla legge”. Se è vero che l’esercizio delle funzioni elettive dà luogo ad un rapporto di servizio onorario, il cui compenso è scevro, ex art. 54 Cost., da qualsiasi connotato di sinallagmaticità, con la conseguenza che la corresponsione del gettone di presenza o dell’indennità di funzione non costituisce retribuzione, ai sensi dell’art. 36 della Costituzione¹, è anche vero che secondo la letteratura che si è affermata sul tema, il concetto di munus pubblicum implica lo svolgimento di un compito che viene si “donato” alla collettività, ma non in chiave eminentemente gratuita, presupponendo pur sempre una situazione di debito a carico di coloro che ricevono tale “dono”².

L’8° comma così recita:

“Sono inapplicate le norme in contrasto con il presente articolo”.

La tecnica legislativa non sembra la più ossequiosa del principio di semplificazione normativa a cui dovrebbe ispirarsi il legislatore. L’inapplicabilità delle norme in contrasto comporta anche la tacita abrogazione delle stesse? Se infatti una norma precedente che regola la stessa materia viene semplicemente disapplicata, significa che continua comunque a rimanere in vita nell’ordinamento giuridico. Più opportuno sarebbe invece prevedere espressamente l’abrogazione delle eventuali norme in contrasto con le nuove disposizioni.

Art. 11 rubricato “Abolizione dei permessi ed indennità a carico delle pubbliche amministrazioni”

Il 2° comma così recita:

“Il comma 1 dell’art. 20 della legge regionale 2000 n. 30 le parole “nel caso in cui i lavori dei consigli si protraggono oltre la mezza-notte hanno diritto di assentarsi dal servizio per l’intera giornata successiva sono abrogate”.

Lo spirito sotteso alla disposizione è quello di evitare abusi nell’utilizzo improprio della variabile tempo da parte delle assemblee elettive. Tuttavia, la netta chiusura può creare problemi opposti di cui il legislatore non può non tenere conto nel contesto dell’astrattezza e generalità della norma. Diffusi sono infatti i casi, soprattutto in occasione di sedute convocate per la trattazione degli strumenti finanziari di previsione, di consigli comunali e provinciali la cui durata si è protratta ben oltre le ore 24,00. Appare illogico, e poco rispettoso del mandato elettivo, impedire all’amministratore che ha partecipato ai lavori d’aula ininterrottamente fino alle ore 5 della mattina successiva, di poter usufruire della giornata di permesso retribuito.

Il 6° comma sostituisce la parola 2/3 con 50%.

Anche in questo caso lo spirito della disposizione è quello di limitare l’ammontare dei rimborsi ai datori di lavori dei consiglieri lavoratori dipendenti da 2/3 dell’indennità del Sindaco al 50%.

Il 7° comma dispone l’abrogazione dei commi 4 e 5 dell’art. 20 della L.r. n. 30/2000.

L’abrogazione del 5° appare un errore materiale. E’ facile pensare che la disposizione si riferisca al 6° comma del’art. 20 della L.r. n. 30 che disciplina i permessi non retribuiti, cosiddetti permessi plafond.

Tutte le disposizioni contenute nell’art.11 rischiano di violare il citato art. 51 della Costituzione che al 3° comma tutela l’impegno dell’amministratore locale che è anche lavoratore-dipendente: “Chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di conservare il suo posto di lavoro”.

Art. 13 rubricato “Disposizioni relative al patto di stabilità regionale”

L’8° comma così recita:

“La Giunta regionale, preliminarmente, all’adozione della deliberazione di cui al comma 5 e nelle ipotesi in cui si evidenzi la sussistenza di condizioni tali da pregiudicare il conseguimento degli obiettivi aggregati, promuove un’intesa in sede di concertazione istituzionale con gli enti locali (ANCI e URPS), finalizzata alla rimodulazione dei singoli obiettivi, tenuto conto dei criteri stabiliti al comma 7”.

La disposizione mira a promuovere un’intesa istituzionale con le rappresentanze degli enti locali in sede di concertazione istituzionale senza però citare la sede istituzionale a ciò preposta: la Conferenza Regione-Autonomie locali. Non si comprende se trattasi di una svista, atteso che la materia oggetto di concertazione è certamente da annoverare tra le competenze della medesima Conferenza.

Conclusioni:

La competenza esclusiva in materia di ordinamento degli enti locali riconosciuta alla Regione Sicilia in forza di una specifica previsione statutaria non può, tuttavia, giustificare un intervento legislativo così invasivo nei confronti dei medesimi enti locali, tale da mettere in discussione l’esercizio della funzione pubblica dell’amministratore locale. Ciò, in considerazione del fatto che “gli enti locali non possono farsi rientrare nel concetto di enti pubblici regionali o vigilati dalla Regione, trattandosi di enti autonomi che nella legislazione regionale vengono generalmente indicati come <<enti locali territoriali>>”³ e che nel rispetto necessario del principio autonomistico “le autonome determinazioni della Regione devono favorire la piena realizzazione dell’autonomia degli enti locali”.⁴ La Corte Costituzionale infatti, con specifico riferimento ad una regione ad autonomia speciale dotata di potestà legislativa primaria in tema di enti locali, ha affermato che una disposizione come quella di cui all’art. 5 della Costituzione certamente impegna la Repubblica “e anche quindi le regioni ad autonomia speciale, a riconoscere e a promuovere le autonomie”, ed ha aggiunto che “le leggi regionali possono bensì regolare” l’autonomia degli enti locali, “ma non mai comprimere fino a negarla”.⁵ Analogamente, si è ritenuto doveroso il “coinvolgimento degli enti locali infraregionali alle determinazioni regionali di ordinamento”, in considerazione “dell’originaria posizione di autonomia ad essi riconosciuta”.⁶

Greco Massimo