La ragione costitutiva della revoca non può essere individuata nell’“accordo di alternanza” prevedente la sostituzione, nell’incarico assessorile, a metà della consiliatura

La ragione costitutiva della revoca non può essere individuata nell’“accordo di alternanza” prevedente la sostituzione, nell’incarico assessorile, a metà della consiliatura

Matranga Alfredo

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E’ questo il principio con cui il TAR Lecce, confermando il proprio orientamento in materia, ha accolto il ricorso proposto da un assessore sollevato dall’incarico dal proprio sindaco.

La problematica della revoca degli Assessori comunali è già stata affrontata in diverse occasioni dal TAR Lecce in una serie di decisioni che hanno proposto un’articolata ricostruzione, per alcuni aspetti, innovativa della materia e in palese difformità dall’orientamento del Consiglio di Stato.

In particolare, nella sentenza 6 marzo 2007, n. 831, è già stato rilevato come la revoca dell’Assessore non possa essere motivata da ragioni di carattere meramente politico, ma debba necessariamente radicarsi nell’esigenza primaria costituita dal buon andamento dell’organo di gestione: <<una volta….che gli organi del comune si sono costituiti sulla base della legittimazione elettorale, essi devono pur sempre funzionare nell’interesse dell’intera collettività territoriale e nel rispetto del principio di imparzialità e buon andamento (articolo 97 della Costituzione). Ne consegue che – tranne i casi in cui viene a mutare l’assetto politico risultante dalle urne e quindi la legittimazione elettorale degli organi di governo dell’ente (si pensi ad es. ai casi di sopravvenuto mutamento della maggioranza con conseguente sfiducia del sindaco e scioglimento del consiglio comunale) – le ragioni meramente politiche si arrestano alla fase costitutiva. La revoca dell’assessore, difatti, secondo l’articolo 46 cit., deve essere motivata, e ciò, evidentemente, non per ragioni politiche ma per le comuni esigenze di trasparenza, imparzialità e buon andamento. Le ragioni politiche possono assumere rilievo nella comunicazione della revoca che il sindaco deve fare al consiglio comunale: essa può incidere anche su valutazioni relative al rapporto di fiducia politica tra il consiglio stesso ed il sindaco. Non sono però tali esigenze quelle poste alla base della motivazione espressamente richiesta dalla norma. Richiedendo una vera e propria motivazione – e non una mera illustrazione anche orale delle ragioni del sindaco, ove richiesto dal consiglio, così come può avvenire per le nomine degli assessori – il legislatore dimostra di ricondurre espressamente la revoca degli assessori alle garanzie formali e sostanziali proprie dei provvedimenti amministrativi. Da quanto sopra illustrato, sulla base dell’espresso dato normativo di riferimento, si deduce agevolmente che la revoca sindacale del singolo assessore deve essere ispirata e motivata da ragioni che attengono comunque al buon andamento dell’organo di gestione e non a mere esigenze di partito o di coalizione, che devono restare decisamente sullo sfondo>> (T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 6 marzo 2007, n. 831).

Nella vicenda in esame, non diversamente da altre fattispecie recentemente affrontate dalla Sezione, sono sostanzialmente assenti comportamenti di aperto conflitto all’interno della Giunta comunale formalizzati nelle sedi competenti; a questo proposito, parte ricorrente ha, infatti, dimostrato come la prassi sostanziale dell’Amministrazione comunale di ** abbia visto, negli ultimi tempi, solo deliberazioni assunte con la costante presenza ed il voto favorevole dell’interessato.

Il riferimento contenuto nell’atto impugnato deve, quindi, essere riferito solo a ragioni di contrasto non formalizzate nel circuito amministrativo e, che, anche all’esame “esterno” consentito al Giudice amministrativo, si presentano come espressione di una dialettica politica che non sembra aver dato vita a comportamenti disfunzionali a livello amministrativo e che deve pertanto essere considerata, non solo lecita, ma anche fondamentalmente positiva; è poi quasi superfluo sottolineare come le ragioni che giustificano la revoca non possano essere desunte, con sostanziale inversione dell’ordine temporale degli eventi, da comportamenti assunti dal ricorrente dopo l’emissione dell’atto impugnato e, quindi, in un momento in cui la dialettica è diventata maggiormente aspra, proprio per effetto dell’intervento del provvedimento di revoca.

Ad avviso del TAR, la ragione costitutiva della revoca non può poi essere individuata nell’“accordo di alternanza” intervenuto, in data 13.6.2006, all’interno del Circolo di Alleanza Nazionale di **-Felline e prevedente la sostituzione, nell’incarico assessorile, del Consigliere Cazzato con il Consigliere **, a metà della consiliatura; a prescindere da ogni discussione in ordine alla liceità di un simile accordo, la Sezione non può, infatti, mancare di rilevare come la successiva dialettica politica (soprattutto, il lungo tempo trascorso tra la scadenza del termine previsto per l’alternanza e l’adozione del presente atto di revoca e la posizione sostanzialmente contraria all’adozione dell’atto assunta dal Sindaco con la nota 16 marzo 2009 che testualmente recita: <<potrebbe mai un Sindaco revocare un assessore…..in nome di un accordo, se così vogliamo chiamarlo, interno ad un partito, infischiandosene delle ricadute e/o delle ripercussioni che ne deriverebbero?>>) abbia chiaramente evidenziato un quadro politico orientato, con assoluta prevalenza, per il superamento dell’accordo e per la continuazione dell’azione amministrativa sulla base di una composizione che non sembra evidenziare grosse disfunzionalità, se non la dialettica puramente interna ad una forza politica.

 

Avv. Alfredo Matranga

 

N. 00309/2010 REG.SEN.

N. 01377/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce – Sezione Prima


ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 1377 del 2009, proposto da:
Francesco Cazzato, rappresentato e difeso dagli avv. Barbara Renna, Maria Grazia Marinosci, con domicilio eletto presso Barbara Renna in Lecce, via G. Oberdan n. 11;

contro

Comune di **, rappresentato e difeso dall’avv. Angelo Vantaggiato, con domicilio eletto presso Angelo Vantaggiato in Lecce, via Zanardelli 7;

nei confronti di

Mauro **, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

del decreto del Sindaco di ** n. 75 del 14 agosto 2009; nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente, tra cui la nota sindacale prot. . 6619 del 3 agosto 2009 di comunicazione di avvio del procedimento e, ove occorra, della deliberazione di C.C. di ** n. 25 del 14 settembre 2009 di comunicazione revoca carica assessorile.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di **;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2009 il dott. Luigi Viola e uditi altresì gli Avv. Renna e Marinosci per il ricorrente e l’Avv. Vantaggiato per l’Amministrazione comunale di **;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

Il ricorrente era eletto consigliere comunale nell’ultima consultazione elettorale amministrativa della Città di **, conseguendo circa 100 voti di preferenza; con decreto sindacale 6.6.2006 n. 10 era altresì nominato Assessore con competenza ai servizi alla Città e alle Politiche giovanili, Servizio Civile e servizi al cittadino, Protezione civile, Assistenza agli anziani, Politiche sociali e volontariato, Biblioteca, Musica e Archivio Storico.

Con il decreto 14 agosto 2009 n. 75 il Sindaco di **, dopo aver acquisito le controdeduzioni dell’interessato a seguito della comunicazione di inizio procedimento, procedeva alla revoca della nomina ad Assessore conferita al ricorrente, sulla base della seguente motivazione: <<con le predette controdeduzioni, al di là del generico richiamo ad una pretesa coerenza di comportamenti, sia politici che propriamente amministrativi, non vengono contraddette le specifiche contestazioni operate in ordine ai comportamenti non regolari di cui al quint’ultimo capoverso della nota di avvio del procedimento: Considerato:..che tra l’altro, tali irregolarità sono state confermate, da ultimo, da una nota pervenuta dal legale rappresentante di una Società, la quale ha emesso titoli di viaggio in favore di una cittadina, addebitandone il costo al Comune come da accordi presi solo ed esclusivamente con l’Assessore Cazzato. Che, anche per ciò che concerne le vicende specificamente politiche, da un lato vengono totalmente obliterati i comportamenti di aperto contrasto con l’attuale compagine amministrativa assunti nel corso dell’ultima campagna elettorale e, dall’altro, non viene nemmeno ribadita la volontà di effettivo sostegno all’attuale maggioranza politica. Che il rapporto fiduciario che lega il Sindaco all’Assessore comporta la necessità che quest’ultimo non si ponga in contrasto nemmeno con le ulteriori componenti che sostengono l’azione del Sindaco stesso. Che, in ogni caso, detto rapporto fiduciario non può essere solo di natura personale ed amministrativa, ma anche di natura più propriamente politica. Rilevato altresì che in relazione all’atteggiamento assunto dall’intera maggioranza ed alla posizione degli altri Assessori, che hanno dichiarato di rimettere nella disponibilità del Sindaco la nomina conferita, l’Assessore Cazzato, non ritenendo di assumere lo stesso contegno, ha dimostrato un’evidente volontà di porsi in contrasto con l’intera compagine, resistendo, ad ogni costo, nella posizione assunta>>.

Il decreto di revoca della nomina ad Assessore era impugnato dal ricorrente per: 1) violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione degli artt. 7 ed 8 della l. 241 del 1990 e dell’art. 46 del d.lgs. 267 del 2000, violazione del principio del legittimo contraddittorio, nullità; 2) eccesso di potere per sviamento in quanto la revoca è ispirata da ragioni puramente politiche, eccesso di potere per travisamento dei fatti e sviamento della funzione stessa attribuita all’esercizio del potere di revoca, eccesso di potere per carente ed insufficiente motivazione, eccesso di potere per ingiustizia manifesta, illegittimità, violazione di legge, illegittimità costituzionale.

Si costituiva in giudizio l’Amministrazione comunale di **, controdeducendo sul merito del ricorso.

Alla camera di consiglio del 17 giugno 2009, il Collegio accoglieva, con l’ordinanza n. 788/2009, l’istanza cautelare presentata da parte ricorrente.

All’udienza del 16 dicembre 2009 il ricorso passava quindi in decisione.

DIRITTO

La problematica della revoca degli Assessori comunali è già stata affrontata dalla Sezione in una serie di decisioni che hanno proposto un’articolata ricostruzione, per alcuni aspetti, innovativa della materia.

In particolare, nella sentenza 6 marzo 2007, n. 831, è già stato rilevato come la revoca dell’Assessore non possa essere motivata da ragioni di carattere meramente politico, ma debba necessariamente radicarsi nell’esigenza primaria costituita dal buon andamento dell’organo di gestione: <<una volta….che gli organi del comune si sono costituiti sulla base della legittimazione elettorale, essi devono pur sempre funzionare nell’interesse dell’intera collettività territoriale e nel rispetto del principio di imparzialità e buon andamento (articolo 97 della Costituzione). Ne consegue che – tranne i casi in cui viene a mutare l’assetto politico risultante dalle urne e quindi la legittimazione elettorale degli organi di governo dell’ente (si pensi ad es. ai casi di sopravvenuto mutamento della maggioranza con conseguente sfiducia del sindaco e scioglimento del consiglio comunale) – le ragioni meramente politiche si arrestano alla fase costitutiva. La revoca dell’assessore, difatti, secondo l’articolo 46 cit., deve essere motivata, e ciò, evidentemente, non per ragioni politiche ma per le comuni esigenze di trasparenza, imparzialità e buon andamento. Le ragioni politiche possono assumere rilievo nella comunicazione della revoca che il sindaco deve fare al consiglio comunale: essa può incidere anche su valutazioni relative al rapporto di fiducia politica tra il consiglio stesso ed il sindaco. Non sono però tali esigenze quelle poste alla base della motivazione espressamente richiesta dalla norma. Richiedendo una vera e propria motivazione – e non una mera illustrazione anche orale delle ragioni del sindaco, ove richiesto dal consiglio, così come può avvenire per le nomine degli assessori – il legislatore dimostra di ricondurre espressamente la revoca degli assessori alle garanzie formali e sostanziali proprie dei provvedimenti amministrativi. Da quanto sopra illustrato, sulla base dell’espresso dato normativo di riferimento, si deduce agevolmente che la revoca sindacale del singolo assessore deve essere ispirata e motivata da ragioni che attengono comunque al buon andamento dell’organo di gestione e non a mere esigenze di partito o di coalizione, che devono restare decisamente sullo sfondo>> (T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 6 marzo 2007, n. 831).

La ricostruzione della fattispecie sopra richiamata è poi stata sostanzialmente confermata dalle successive decisioni 21 febbraio 2008 n. 546 e 27 marzo 2009 n. 593; in particolare, in T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 27 marzo 2009 n. 593 è stato ribadito come <<alla base del provvedimento di revoca, in definitiva, ci dev’essere un interesse di carattere generale alla rimozione dell’Assessore, interesse il quale non può essere “utilitaristicamente” rapportato all’esigenza di varare alcuni atti, pur di particolare importanza per il prosieguo della consigliatura e per le stesse dinamiche amministrative dell’ente locale: ……..In questa prospettiva, dunque, non ..(si condivide) per quanto scritto il pur autorevole indirizzo secondo cui “la revoca dell’incarico di un singolo assessore comunale può basarsi sulle più ampie valutazioni di opportunità politico-amministrative rimesse in via esclusiva al Sindaco”>>.

In una successiva ordinanza cautelare (T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, ord. 17 giugno 2009 n. 502) sono poi state effettuate due ulteriori precisazioni relative alla necessità che i contrasti politici e amministrativi in ordine alle scelte dell’amministrazione comunale siano desunti solo <<da atti ufficiali e non da affermazioni del tutto sfornite di dimostrazione>> ed all’esigenza di assicurare comunque uno spazio importante di operatività al principio del libero dibattito nelle scelte amministrative.

I due aspetti sopra richiamati sono poi stati ulteriormente precisati nella più recente T.A.R. Puglia Lecce, sez. I 23 giugno 2009 n. 1620.

In particolare, nella decisione sopra richiamata è stato chiarito come, con riferimento al primo aspetto, lo stesso riferimento alla previsione costituzionale del buon andamento e dell’imparzialità della pubblica amministrazione evidenzi già come la ricerca delle ragioni che possono legittimare la revoca delle funzioni assessorili debba esaurirsi in comportamenti che siano stati formalizzati o documentati in qualche modo all’interno del circuito decisionale pubblico (circostanza che, in sede cautelare, è stata sintetizzata nell’espressione <<atti ufficiali>>); trattandosi di circostanze che vengono comunque ad individuare una qualche forma di disfunzionalità dell’apparato pubblico (che si intende appunto superare e risolvere attraverso la revoca della funzione assessorile), è, infatti, di tutta evidenza come la relativa ricerca debba essere effettuata all’interno delle forme di documentazione proprie della pubblica amministrazione e non in altre forme di comunicazione (la stampa; le dichiarazioni ai media; ecc.) che indubbiamente esplicano funzioni e costituiscono estrinsecazione di logiche che sono sostanzialmente diverse da quelle della p.a.

Quanto sopra rilevato vale con riferimento, sia alle ragioni che possono essere poste a base del provvedimento di revoca, sia al conseguente ambito di sindacato del Giudice amministrativo; è, infatti, di tutta evidenza come il Giudice amministrativo possa attribuire rilevanza solo a ragioni di contrasto che risultino efficacemente documentate (tramite verbalizzazione di dissensi in sede di Giunta o Consiglio comunale; contestazioni dell’inefficacia dell’azione amministrativa; accertamento di violazioni o di altri comportamenti disfunzionali, ecc.) all’interno del sistema amministrativo, non potendo in alcun modo utilizzare vicende che, pur essendo state registrate dai media, non trovano poi alcuna conferma all’interno degli atti dell’Amministrazione.

Del resto, se lo “scostamento” tra realtà e documentazione amministrativa dovesse derivare da alcune prassi amministrative (come quella di non verbalizzare eventuali contrasti in Giunta comunale, procedendo al ritiro o alla non presentazione di alcune delibere; ecc.) attualmente seguite dalle Amministrazioni, si tratterebbe comunque di prassi incompatibili con corretti criteri di documentazione amministrativa e quindi suscettibili di una doverosa rimeditazione nella logica della corretta azione amministrativa.

La seconda precisazione attiene poi alla necessità di assicurare comunque uno spazio al diritto di critica e di partecipazione politica.

A questo proposito, è quasi superfluo rilevare come, a base dell’intero sistema di decisione politica, sia pur sempre il “metodo democratico” imposto come criterio fondamentale di comportamento, a partire dallo stesso momento dell’esercizio del diritto di associazione politica (art. 49 Cost.); i comportamenti disfunzionali che possono dare vita alla revoca dell’Assessore comunale non possono pertanto mai esaurirsi nel puro e semplice esercizio del diritto di critica e di discussione politica, estrinsecato rispettando gli ordinari limiti della continenza e senza dare vita a comportamenti che, di per sé, possano essere considerati lesivi della sfera di rispetto di altri soggetti; la discussione ed il dissenso sono, infatti, comportamenti che arricchiscono la dialettica democratica e che devono essere risolti attraverso il “rimedio” normale conosciuto dal nostro ordinamento, costituito dall’applicazione dei principi della discussione collegiale e del voto a maggioranza.

La ricerca delle ragioni che possono legittimare la revoca delle funzioni assessorili deve pertanto essere indirizzata verso comportamenti che, al di là del dissenso rispetto a certe scelte amministrative, trascendano gli ordinari limiti della continenza o rendano impossibile la continuazione della compagine amministrativa, così incidendo sull’esigenza del buon andamento dell’azione amministrativa che costituisce indubbiamente uno dei criteri di riferimento fondamentali della materia.

Nella vicenda che ci occupa, non diversamente da altre fattispecie recentemente affrontate dalla Sezione, sono sostanzialmente assenti comportamenti di aperto conflitto all’interno della Giunta comunale formalizzati nelle sedi competenti; a questo proposito, parte ricorrente ha, infatti, dimostrato come la prassi sostanziale dell’Amministrazione comunale di ** abbia visto, negli ultimi tempi, solo deliberazioni assunte con la costante presenza ed il voto favorevole dell’interessato.

Il riferimento contenuto nell’atto impugnato deve, quindi, essere riferito solo a ragioni di contrasto non formalizzate nel circuito amministrativo e, che, anche all’esame “esterno” consentito al Giudice amministrativo, si presentano come espressione di una dialettica politica che non sembra aver dato vita a comportamenti disfunzionali a livello amministrativo e che deve pertanto essere considerata, non solo lecita, ma anche fondamentalmente positiva; è poi quasi superfluo sottolineare come le ragioni che giustificano la revoca non possano essere desunte, con sostanziale inversione dell’ordine temporale degli eventi, da comportamenti assunti dal ricorrente dopo l’emissione dell’atto impugnato e, quindi, in un momento in cui la dialettica è diventata maggiormente aspra, proprio per effetto dell’intervento del provvedimento di revoca.

Ad avviso della Sezione, la ragione costitutiva della revoca non può poi essere individuata nell’“accordo di alternanza” intervenuto, in data 13.6.2006, all’interno del Circolo di Alleanza Nazionale di **-Felline e prevedente la sostituzione, nell’incarico assessorile, del Consigliere Cazzato con il Consigliere **, a metà della consiliatura; a prescindere da ogni discussione in ordine alla liceità di un simile accordo, la Sezione non può, infatti, mancare di rilevare come la successiva dialettica politica (soprattutto, il lungo tempo trascorso tra la scadenza del termine previsto per l’alternanza e l’adozione del presente atto di revoca e la posizione sostanzialmente contraria all’adozione dell’atto assunta dal Sindaco con la nota 16 marzo 2009 che testualmente recita: <<potrebbe mai un Sindaco revocare un assessore…..in nome di un accordo, se così vogliamo chiamarlo, interno ad un partito, infischiandosene delle ricadute e/o delle ripercussioni che ne deriverebbero?>>) abbia chiaramente evidenziato un quadro politico orientato, con assoluta prevalenza, per il superamento dell’accordo e per la continuazione dell’azione amministrativa sulla base di una composizione che non sembra evidenziare grosse disfunzionalità, se non la dialettica puramente interna ad una forza politica.

Del resto, ad avviso della Sezione, la ragione costitutiva della revoca non può neanche essere individuata nei presunti comportamenti irregolari assunti dal ricorrente nell’ordinazione di alcune spese nell’interesse dell’Amministrazione comunale (spese che sarebbero state assunte nell’assoluta mancanza del presupposto impegno di spesa).

L’ordinamento contiene, infatti, al proprio interno, ormai da lungo tempo, i rimedi giuridici atti ad escludere che una simile spesa possa essere imputata all’ente locale (art. 191, 4° comma d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 che prevede che la relativa obbligazione intercorra solo nei confronti di chi ha ordinato la spesa illegittima), a permettere la regolarizzazione delle obbligazioni assunte senza copertura per ragioni di eccezionalità o urgenza (art. 191, 3° comma d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267) o, comunque, a riconoscere discrezionalmente la legittimità dei debiti fuori bilancio in questione (art. 194 d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267); il generico riferimento dell’Amministrazione resistente all’illegittimità dell’assunzione di alcune obbligazioni senza copertura da parte del ricorrente si presenta pertanto completamente errato in quanto, o si tratta di spese regolarizzate dall’ente (e, quindi, “giustificate” sulla base dei meccanismi previsti dall’ordinamento) o di spese non regolarizzate (e che, quindi devono essere imputate solo al ricorrente e non all’Amministrazione comunale); si tratta, quindi di un’argomentazione apparentemente suggestiva, ma che non ha reale corrispondenza con la strutturazione del nostro ordinamento giuridico.

In definitiva, il ricorso è fondato e deve pertanto essere accolto; la particolare complessità della materia trattata permette poi di procedere alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, I Sezione di Lecce, definitivamente pronunciando sul ricorso in premessa, lo accoglie, come da motivazione e, per l’effetto, dispone l’annullamento del decreto 14 agosto 2009 n. 75 del Sindaco di **.

Compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2009 con l’intervento dei Signori:

Aldo Ravalli, Presidente

Luigi Viola, Consigliere, Estensore

Massimo Santini, Referendario

 

 

L’ESTENSORE                 IL PRESIDENTE

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 26/01/2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO

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