Il settore idrico
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LA DISCIPLINA GIURIDICA DEL SETTORE IDRICO

Rubia Spirandelli Rodrigues

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di Guido Molinari

Sommario: 1. Il Testo Unico delle Acque; 2. Il Piano Regolatore Generale degli Acquedotti; 3. La tutela delle acque dall’inquinamento; 4. La disciplina delle acque destinate al consumo umano; 5. La legge sulla difesa del suolo; 6. La “Legge Galli”; 7 L’individuazione dell’ATO e L’Autorità d’Ambito; 8. Il Gestore del Servizio; 9. Il sistema tariffario; 10. L’applicazione della Legge Galli nella Regione Lazio; 11. Il Decreto Legislativo di attuazione della Direttiva 911/271/CE e della Direttiva 91/676/CE.

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1. Il Testo Unico delle Acque

Il Regio Decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (“Testo Unico delle Acque”) ha rappresentato il primo passo verso l’armonizzazione delle disposizioni legislative ed amministrative concernenti il settore idrico, diretto alla difesa degli usi comuni delle acque e soprattutto all’incentivazione di altri usi che incidono favorevolmente sul pubblico interesse.

In base al Testo Unico delle Acque sono pubbliche, e pertanto soggette al vincolo di demanialità, tutte le acque (superficiali o estratte artificialmente dal suolo) che “abbiano o acquistino attitudine a usi di pubblico generale interesse”. Le acque pubbliche devono essere iscritte in elenchi da approvare con decreto presidenziale, su proposta del Ministro dei Lavori Pubblici.

Il Testo Unico delle Acque ha inoltre previsto la creazione, in ogni provincia, di un catasto delle utenze di acqua pubblica, da parte del Ministero delle Finanze. Le utenze di acqua pubblica sono classificate a seconda che abbiano a oggetto grandi o piccole derivazioni, sulla base di alcuni criteri di misurazione. Rilevante è anche la previsione in base alla quale talune derivazioni, che abbiano in comune la presa del corso d’acqua pubblica, costituiscono, anche se godute da diversi utenti, un’utenza unica e possono essere rappresentate tramite un consorzio.

2. Il Piano Regolatore Generale degli Acquedotti

La legge 4 febbraio 1963 n. 129 (“Legge 129/1963”) ha costituito il primo riferimento normativo a livello nazionale per la pianificazione idrico-potabile e ha previsto l’istituzione del Piano Regolatore Generale degli Acquedotti (“PRGA”).

Il principio seguito nella Legge 129/1963 è stato quello di determinare gli schemi sommari in relazione al quali individuare complessi dì risorse idriche da attribuire e riservare a gruppi di abitati, in base al criterio della migliore rispondenza delle risorse al soddisfacimento idrico di ciascun gruppo.

Il PRGA, approvato con il successivo D.M. del 3 agosto 1968, mirava alla programmazione idrica dell’intero territorio nazionale fino al 2015. In tale contesto, per la Regione Lazio è stata successivamente elaborata una pianificazione che ha previsto, tra gli altri, l’istituzione di uno schema acquedottistico relativo al comprensorio romano, comprendente circa 100 Comuni, denominato “Schema 66 – Roma”.

Il Decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977 n. 616, in attuazione della legge 22 luglio 1975 n. 382 ha delegato alle Regioni le funzioni di aggiornamento e modifica del PRGA concernenti le risorse idriche destinate dal piano a soddisfare le esigenze e i bisogni dei rispettivi territori regionali, nonché l’utilizzazione delle risorse stesse, riservando allo Stato – oltre alle funzioni concernenti la programmazione nazionale della destinazione delle risorse idriche – le funzioni concernenti l’imposizione di vincoli e gli aggiornamenti o modifiche del PRGA che comportino una diversa distribuzione delle riserve idriche tra le Regioni.

3. La tutela delle acque dall’inquinamento

La legge 10 maggio 1976 n. 319 (la “Legge Merli”) in materia di tutela delle acque dall’inquinamento ha sostituito la precedente normativa, estremamente dispersa tra le leggi in materia di igiene e sanità, pesca, acque e impianti elettrici e miniere.

Gli ambiti di applicazione e il contenuto della disciplina della Legge Merli sono analiticamente indicati nel disposto dell’articolo 1, e riguardano:

– la disciplina degli scarichi di qualsiasi tipo, pubblici e privati, diretti e indiretti, in tutte le acque superficiali e sotterranee, interne e marine, sia pubbliche che private, nonché in fognature, sul suolo e nel sottosuolo;

– la formulazione di criteri generali per l’utilizzazione e lo scarico delle acque in materia di insediamenti;

– l’organizzazione dei pubblici servizi di acquedotto. fognature e depurazione;

– la redazione di un piano generale di risanamento delle acque, sulla base di piani regionali;

– il rilevamento sistematico delle caratteristiche qualitative e quantitative dei corpi idrici. La legge Merli prevede che gli scarichi pubblici e privati possono essere effettuati previa autorizzazione, secondo una ripartizione di competenze tra regioni. province e comuni. 1 nuovi insediamenti produttivi o quelli soggetti a diversa destinazione. ad ampliamento o a ristrutturazione necessitano di una nuova ulteriore autorizzazione.

Con la Legge Merli è stata introdotta una disciplina analitica in merito agli scarichi di sostanze inquinanti ed all’individuazione dei limiti di concentrazione di tali sostanze nelle acque. In particolare, tale disciplina segue il criterio tecnico della imposizione di limiti di accettabilità degli effluenti in relazione alla concentrazione di sostanze inquinanti nelle acque di scarico, secondo valori limite uniformi riferiti al corpi recettori e al tipo di sorgente inquinante. Qualora negli scarichi siano contenute sostanze pericolose (definite secondo apposite tabelle di riferimento), concorrono due distinte discipline: quella generale contenuta nella Legge Merli per tutti i tipi di scarico e quella speciale, relativa alle sostanze pericolose. I limiti tabellari della Legge Merli riguardano unicamente gli scarichi degli insediamenti produttivi; per gli scarichi civili i limiti sono dettati dagli enti locali secondo prescrizioni generali delle Regioni e direttiva statali. La Legge Merli, inoltre, prevede, in caso di attività di scarico condotta senza autorizzazione o in caso di superamento dei limiti tabellari di concentrazione, un regime sanzionatorio di tipo penalistico che prevede, per le violazioni più gravi anche l’arresto.

Successivamente, la legge 24 dicembre 1979 n. 650 (“Legge Merli bis”) ha introdotto delle norme dirette a dare maggiore incisività all’impianto normativo della Legge Merli, istituendo un programma di finanziamenti e affidando alle Regioni il compito di elaborare i c.d. “Piani Regionali di Risanamento delle Acque”, al fine della successiva elaborazione di un “Piano Nazionale del Risanamento delle Acque”. Con tali piani le Regioni avrebbero dovuto, tra l’altro, riorganizzare i servizi idrici in “ambiti ottimali di gestione”.

4. La disciplina della qualità delle acque destinate al consumo umano

Il Decreto del Presidente della Repubblica 24 maggio 1988 n. 236 (“D.P.R. 236/88”) ha dato attuazione alla direttiva CEE n. 80/778, concernente la qualità delle acque destinate al consumo umano. Con tale decreto sono stati stabiliti i requisiti di qualità delle acque e introdotte misure finalizzate a garantire la difesa delle risorse idriche.

Per “acque destinate al consumo umano” si intendono tutte le acque, qualunque ne sia l’origine, allo stato in cui si trovano o dopo il trattamento, che siano fornite al consumo ovvero utilizzate da imprese alimentari. Restano escluse dal campo di applicazione del decreto le acque minerali e termali.

Il decreto in esame stabilisce i requisiti di qualità delle acque sulla base di valori e parametri definiti negli allegati, stabilendo che la concentrazione massima ammissibile di ciascun parametro non possa essere superata.

Il D.P.R. 236/88 ha disposto, tra l’altro, l’esecuzione di controlli periodici della qualità dell’acqua, con l’obbligo per i soggetti gestori di dotarsi di un laboratorio gestionale interno.

Per tutelare le caratteristiche qualitative delle acque da destinare al consumo umano, il D.P.R. 236/88 ha previsto l’istituzione di aree di salvaguardia (zone di tutela assoluta, zone di rispetto e zone di protezione) sia in relazione al punti di emergenza e captazione delle acque, sia in relazione al bacini di formazione delle risorse.

5. La legge sulla difesa del suolo

Con la legge 18 maggio 1989 n. 183 sono state introdotte delle norme dirette ad assicurare la difesa del suolo, il risanamento delle acque, la fruizione e la gestione del patrimonio idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e sociale, nonché la tutela degli aspetti ambientali a essi connessi. Tale legge è di particolare importanza poiché per la prima volta è preso in considerazione l’intero ciclo delle acque, così ponendo le basi per una gestione integrata dei servizi pubblici idrici.
Tra le novità principali di tale legge sono da segnalare l’individuazione dei “bacini idrografici nei quali è stato ripartito l’intero territorio nazionale. interregionale o regionale.

Rilevante è anche la previsione relativa al piano di bacino, inteso come un piano territoriale di settore che svolge funzioni di carattere conoscitivo, normativa e tecnico-operativo, ed è dunque lo strumento mediante il quale sono pianificate e programmate le azioni e le norme d’uso, con l’obiettivo della conservazione, difesa e valorizzazione del suolo e della corretta utilizzazione delle acque.

Anche i piani di bacino sono suddivisi in piani di rilievo nazionale, interregionale e regionale. I piani di rilievo nazionale e interregionale sono elaborati dalle Autorità di bacino di rilievo nazionale, che vengono istituite per ciascun bacino idrografico nazionale.

6. La “Legge Galli”

La Legge 5 Gennaio 1994 n. 36 (“Legge Galli”) ha profondamente innovato la normativa relativa al settore delle risorse idriche prevedendo, in particolare:

– l’unificazione verticale dei diversi segmenti di gestione mediante l’istituzione del Servizio Idrico Integrato (“SII”), inteso come l’insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione d’acqua a usi civili, di fognature e depurazione delle acque reflue, al fine di ridurre la frammentazione gestionale;

– l’individuazione di “Ambiti Territoriali Ottimali” (“ATO”), tali da consentire adeguate dimensioni gestionali, superare la frammentazione delle gestioni locali e realizzare economie di scala con un bacino di utenza in grado di generare introiti tali da coprire i costi di gestione e gli investimenti necessari, remunerando il capitale investito;

– l’istituzione di un’Autorità d’Ambito per ciascun ATO, con il compito di organizzare il SII, individuare il soggetto gestore del servizio idrico integrato, vigilando sull’attività di quest’ultimo, e determinare le tariffe per i servizi idrici;

– l’organizzazione imprenditoriale della gestione del settore idrico, che dovrà essere improntata a criteri di efficienza, efficacia e imprenditorialità;

– la definizione di un sistema tariffario basato sul principio della tariffa unica per ciascun ATO, comprensiva dei servizi di distribuzione di acqua potabile, fognatura e depurazione, tale da assicurare la copertura integrale dei costi di investimento ed esercizio. L’organizzazione del SII si fonda su una netta distinzione nella attribuzione dei diversi livelli di funzione, in particolare e in via schematica: a) le attività di indirizzo generale e programmazione competono agli organi dello Stato e alle Regioni; b) le funzioni di governo, organizzazione e controllo competono agli enti locali riuniti in Autorità d’Ambito; c) l’attività di gestione ai soggetti gestori, sia pubblici che privati.

7. L’individuazione dell’ATO e l’Autorità d’Ambito

La Legge Galli prevede quale elemento cardine della riforma la ripartizione dei territorio nazionale in ATO, alla cui delimitazione territoriale, deve pervenirsi in base ai principi: (i) del rispetto dell’unità del bacino, del sub-bacino o dei bacini idrografici contigui, tenendo anche conto della localizzazione delle risorse e dei vincoli di destinazione; (ii) del superamento della frammentazione gestionale; (iii) del conseguimento di adeguate dimensioni gestionali, definite sulla base di parametri fisici, demografici, tecnici e sulla base di ripartizioni politico-amministrative.

L’individuazione degli ATO spetta alle Regioni (e alle Province autonome di Trento e Bolzano), le quali – sentito il parere delle Province interessate – devono inoltre definire gli enti locali partecipanti e l’ente locale responsabile del coordinamento, nonché la forma di cooperazione che gli enti locali devono adottare per l’istituzione dell’Autorità d’Ambito (“convenzione di cooperazione” o “consorzio di funzioni”, secondo quanto previsto rispettivamente negli artt. 24 e 25 della Legge 142/1990). In particolare, la convenzione di cooperazione di cui alla citata legge (“Convenzione di Cooperazione”), deve determinare, tra l’altro, le procedure da adottare per l’assegnazione della gestione del SII.

Pertanto spetta agli enti locali dell’ATO procedere all’istituzione dell’Autorità d’Ambito. alla quale la Legge Galli attribuisce funzioni di governo, organizzazione e controllo della gestione del SII e, in particolare, il compito di:

– procedere alla ricognizione delle infrastrutture idriche e degli organismi gestionali esistenti;

– predisporre il programma degli interventi e il relativo piano finanziario (supporti organizzativi, manutenzioni straordinarie, nuove opere) per i1 graduale raggiungimento delle finalità della legge Galli e, ove non già in essere, dei prescritti livelli dei servizi;

– determinare la tariffa unica, precisandone criteri e modalità di applicazione;

– individuare il gestore dei servizi idrici integrati dell’ATO (il “Gestore del Servizio”) esercitando il controllo sull’attività del medesimo.

8. Il Gestore del Servizio

In relazione alla gestione del Servizio Idrico Integrato, la Legge Galli prevede, tra le forme di gestione di cui alla Legge 142/1990, come modificata dalla legge 498/1992, quelle della: (i) azienda speciale, (ii) concessione a terzi, e (iii) società per azioni a prevalente capitale pubblico o privato. Inoltre, è prevista la possibilità che più Comuni ricadenti nel medesimo ATO costituiscano per la gestione del servizio idrico integrato un consorzio di aziende speciali.

Al fine di salvaguardare le forme e le capacità gestionali degli organismi esistenti che rispondano a criteri di efficienza, di efficacia e di economicità, i Comuni e le Province possono provvedere alla gestione dei SII anche con una pluralità di soggetti e di forme tra quelle sopra indicate. In tal caso, gli enti locali devono individuare un soggetto che svolga il compito di coordinamento e adottare le necessarie misure di organizzazione e integrazione tra i soggetti.

L’Autorità d’Ambito, nel caso di affidamento diretto ad aziende speciali ovvero a società per azioni a prevalente capitale pubblico locale, potrà procedere senza ricorso alle procedure di gara. Di contro, l’affidamento della gestione a un soggetto privato mediante concessione ovvero a società a prevalente capitale privato deve essere effettuato con ricorso alle procedure di gara.

E’ previsto che le Regioni adottino una convenzione tipo per regolare i rapporti tra gli enti locali dell’ATO e il Gestore del Servizio (“la Convenzione per la Gestione”), nella quale siano indicati, tra l’altro: (i) il regime giuridico prescelto per la gestione del servizio, (ii) le opere, i beni e gli impianti pertinenti i servizi idrici gestiti anche in economia e di trasferire al Gestore del Servizio, le immobilizzazioni, le attività e le passività, nonché il personale addetto ai servizi idrici; (iii) la durata dell’affidamento del servizio, comunque non superiore a trenta anni; (iv) l’obbligo del Gestore del Servizio di restituire le opere e gli impianti oggetto del servizio in condizioni di efficienza e in buono stato di conservazione; (v) il livello d’efficienza e affidabilità del servizio da assicurare all’utenza; (vi) l’obbligo del raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario della gestione; (vii) le garanzie finanziarie e assicurative; (viii) le penali, le sanzioni in caso di inadempimento e le condizioni risolutive previste; (ix) i criteri e le modalità di applicazione e aggiornamento delle tariffe; (x) le modalità del controllo circa il corretto svolgimento del servizio.

Per quanto attiene alle dotazioni del Gestore del Servizio, la Legge Galli stabilisce che le opere e gli impianti di proprietà degli enti locali o affidati in dotazione o in esercizio ad aziende speciali o consorzi, salvo diverse disposizioni della Convenzione per la Gestione, siano affidati in concessione al Gestore del Servizio, il quale ne assume i relativi oneri.

Sono trasferite al Gestore del Servizio anche le immobilizzazioni, le attività e le passività relative ai SII, nonché gli oneri relativi all’ammortamento dei mutui. La Legge Galli ha inoltre demandato alle Regioni la disciplina delle forme e delle modalità per il trasferimento al Gestore del Servizio del personale appartenente alle amministrazioni comunali, consorzi e aziende speciali.

9. Il sistema tariffario

Al sensi della Legge Galli, la tariffa costituisce il corrispettivo dei servizio idrico e la stessa deve essere determinata tenendo conto di una pluralità di fattori, quali: (i) la qualità della risorsa idrica e del servizio fornito; (ii) le opere e gli adeguamenti necessari; (iii) l’entità dei costi di gestione delle opere, e (iv) l’adeguatezza della remunerazione del capitale investito e i costi di gestione delle aree di salvaguardia, affinché risulti assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e dì esercizio. Detti fattori devono essere valutati, peraltro, anche in relazione al piano finanziario degli investimenti.

La tariffa è riscossa dal Gestore del Servizio ovvero – nel caso in cui, per effetto di particolari convenzioni o concessioni, il SII sia gestito separatamente – dal soggetto che gestisce il servizio di acquedotto. Con apposita convenzione, sottoposta al controllo della regione, sono definiti i rapporti tra i diversi gestori per il riparto delle spese di riscossione.

La tariffa è determinata in ragione della tariffa di riferimento, che costituisce la base per orientare e graduare nel tempo gli adeguamenti tariffari. Per le successive de terminazioni della tariffa si terrà conto degli obiettivi di miglioramento della produttività, della qualità dei servizio fornito e del tasso di inflazione programmato.

Con provvedimento del 1 agosto 1996, il Ministro dei Lavori Pubblici ha determinato il “Metodo normalizzato” per definire le componenti di costo e determinare la tariffa di riferimento, attraverso le seguenti attività:

– determinazione della tariffa media ponderata delle gestioni preesistenti;

– determinazione dei costi operativi;

– determinazione della tariffa reale media che comprenda una opportuna modulazione dei costi operativi al fine di conseguire il miglioramento dell’efficienza, gli oneri di ammortamento e la remunerazione del capitale investito.

La tariffa di riferimento, collegata al metodo di controllo tariffario dei “limiti di prezzo”, rappresenta l’insieme dei criteri e delle condizioni cui l’autorità d’Ambito deve attenersi nello stabilire la tariffa reale media della gestione. Quest’ultima è stabilita dall’Autorità d’Ambito in relazione al modello organizzativo della gestione, alla quantità e alla qualità della risorsa idrica e al livello del servizio. La stessa è fissata in funzione del piano finanziario della gestione. Il meccanismo tariffario in questione dovrebbe permettere, entro limiti predeterminati, l’integrale copertura dei costi sostenuti dal Gestore del Servizio, inclusa una remunerazione del capitale investito, attualmente fissata al sette per cento. E’ inoltre previsto il confronto tra i costi operativi “normalizzati” e quelli reali previsti nel piano finanziario, in base al quale vengono determinate le riduzioni di costo finalizzate al progressivo recupero di efficienza.

Si noti, peraltro, che a tutt’oggi il sistema tariffario sopra descritto non ha trovato applicazione, poiché, la riforma introdotta con la Legge Galli non è ancora stata completamente attuata.

10. L’Applicazione della Legge Galli nella Regione Lazio

La Regione Lazio, con la legge del 22 gennaio 1996 n. 6, come successivamente modificata e interrata (la “Legge Regionale”), ha stabilito la disciplina delle forme e dei modi della cooperazione tra gli enti locali, nonché le modalità per l’organizzazione e la gestione del SII.

Più in particolare, la Legge Regionale ha individuato nella Regione Lazio cinque ATO denominati: Lazio Nord-Viterbo n. 1, Lazio Centrale-Roma n. 2, Lazio Centrale-Rieti n. 3, Lazio Meridionale-Latina n. 4 e Lazio Meridionale-Frosinone n. 5. L’Ambito Territoriale Ottimale Lazio Centrale – Roma n. 2 (“ATO2″) comprende 94 Comuni, 90 dei quali nella Provincia di Roma, due nella Provincia di Viterbo e due nella Provincia di Frosinone.

Alla Regione Lazio è attribuito il potere di adottare le modifiche delle delimitazioni che dovessero eventualmente rendersi necessarie per ottimizzare la gestione o armonizzare gli ambiti stessi alle scelte programmatiche della Regione stessa.

La Legge Regionale ha stabilito che gli enti locali ricompresi negli ATO della Regione Lazio possono avvalersi di entrambe le forme di cooperazione previste dalla Legge Galli, vale a dire la Convenzione di Cooperazione o il consorzio di funzioni. determinando altresì lo schema tipo della Convenzione di Cooperazione. Deve segnalarsi, peraltro, che in tutti gli ATO del Lazio gli enti locali hanno adottato la forma della Convenzione di Cooperazione e non quella del consorzio di funzioni.

Per quanto concerne le forme di consultazione tra gli enti locali e l’individuazione dell’ente responsabile del coordinamento, la Legge Regionale dispone tra l’altro che, ove sia attuata la forma della Convenzione per la Cooperazione, la conferenza dei sindaci e dei presidenti delle Province costituisca la forma permanente di consultazione dei Comuni e delle Province appartenenti al medesimo ATO e che la Provincia nel cui territorio ricade il maggior numero di Comuni appartenenti allo stesso ATO sia l’ente responsabile dei coordinamento.

La Legge Regionale ha previsto che la Giunta debba adottare, entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge medesima, lo schema tipo della Convenzione per la Gestione. In particolare, la Legge Regionale contempla che, entro il medesimo termine, i Comuni devono provvedere alla ricognizione delle opere di captazione. adduzione, distribuzione, fognatura e depurazione esistenti nel proprio territorio.

11. Il Decreto Legislativo di attuazione della direttiva 911/271/CE e della direttiva 91/676/CE

Il decreto legislativo n. 152 dell’11 maggio 1999, recante disposizioni sulla tutela delle acque superficiali, sotterranee e marine dall’inquinamento e che recepisce la direttiva 91/271/CE, concernente il trattamento delle acque reflue urbane, e la direttiva 91/676/CE, relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dal nitrati provenienti da fonti agricole (il “Decreto Legislativo”) ha riordinato l’intera normativa del settore idrico, abrogando, tra l’altro, la Legge Merli e la Legge Merli bis, pur facendone salvi gli effetti finanziari. e modificando e integrando il Testo Unico delle Acque, la Legge 236/88, la Legge 183/89 e la Legge Galli

Il Decreto Legislativo affronta la tutela dei bacini idrografici (acque superficiali; acque marino-costiere) attraverso il risanamento, la protezione e il miglioramento degli ecosistemi acquatici e degli ecosistemi idrici.

Scopo del Decreto Legislativo è quello di (i) attuare il risanamento dei corpi idrici inquinati; (ii) garantire usi sostenibili e durevoli delle risorse idriche, con priorità per quelle destinate a uso potabile; (iii) difendere gli ecosistemi acquatici, mantenendo la loro capacità naturale di autodepurazione dei corpi idrici, nonché le loro capacità di sostenere comunità animali e vegetali ampie e diversificate.

Il Decreto Legislativo fissa gli “obiettivi di qualità ambientale” in funzione della capacità dei corpi idrici di mantenere i processi naturali di autodepurazione. Il Decreto Legislativo dispone che le Regioni elaborino programmi per la conoscenza e la verifica dello stato qualitativo e quantitativo delle acque superficiali e sotterranee all’interno di ciascun bacino idrografico. Sulla base di tali programmi (“Piani di tutela delle acque”), uno degli obiettivi minimi di qualità ambientale è il raggiungimento del livello di “buona” qualità ambientale dei corpi idrici.

Sono previste, tuttavia, deroghe motivate per i corpi idrici per i quali vi siano difficoltà di conseguire l’obiettivo entro il termine previsto, a causa della grave compromissione del corpo idrico. La distinzione tra acque provenienti da insediamenti civili e acque provenienti da insediamenti produttivi, prevista dalla abrogata Legge Merli, è sostituita dalla distinzione tra “acque reflue domestiche” provenienti da insediamenti di tipo residenziale e da scarichi derivanti prevalentemente dal metabolismo umano e da attività domestiche e “acque reflue urbane” provenienti da insediamenti industriali e commerciali. Nel caso in cui a un corpo idrico sia assegnato un obiettivo di “specifica destinazione” (acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile; acque idonee alla vita dei pesci; acque destinate alla molluschicoltura), ad esso si applicano valori più restrittivi di classificazione.

Il Decreto Legislativo modifica la disciplina delle aree di salvaguardia della risorsa destinata al consumo umano, introducendo l’obbligo per le regioni di classificare le aree di salvaguardia in zone di “tutela assoluta”, di “rispetto” e di “protezione”, al fine di poter mantenere e migliorare le caratteristiche qualitative delle acque superficiali e sotterranee destinate al consumo umano. Le zone adibite esclusivamente alle opere di captazione o presa e immediatamente circostanti le captazioni e derivazioni sono classificate come di “tutela assoluta”; le zone immediatamente circostanti alle zone di “tutela assoluta”, nelle quali sono severamente vietate attività pericolose quali l’utilizzo e lo spargimento di concimi chimici fertilizzanti, la costruzione di impianti di smaltimento di rifiuti, di raccolta e rottamazione di veicoli, ecc., sono classificate come di “rispetto”; mentre le zone di protezione sono lasciate alla individuazione regionale.

In materia di concessioni, il Decreto Legislativo introduce, tra le altre, le seguenti puntuali modifiche al Testo Unico delle Acque: (i) le concessioni di acqua devono garantire il minimo deflusso costante del corpo idrico. A tal fine tutte le concessioni devono essere censite ed eventualmente devono essere sottoposte a revisione per garantire il bilancio idrico e l’obiettivo di qualità ambientale; (ii) in sede di rilascio di concessione di acqua la preferenza, tra più aspiranti, va valutata in relazione alla quantità e qualità dell’acqua restituita e a favore del richiedente che aderisca al sistema ISO 140001 ovvero di ecogestione e ecoaudit ambientale; (iii) viene sancito il divieto di utilizzo o derivazione d’acqua senza un preventivo titolo autorizzativo; (iv) il limite massimo di durata delle concessioni viene fissato in trent’anni (40 anni per usi irrigui; 15 per le utenze industriali) e non più in 60/80 anni.

La regola che ispira il Decreto Legislativo è l’obbligatorietà del risparmio idrico, mediante l’eliminazione degli sprechi, la riduzione dei consumi, il riciclo delle medesime acque in più processi da parte dello stesso utilizzatore, il riutilizzo di quelle già usate da parte di altri soggetti. A tal fine, le regioni si devono dotare di specifici programmi di contenimento dei consumi e prevedere misure volte a migliorare le reti di adduzione e di distribuzione, a realizzare reti duali al fine dell’utilizzo delle acque meno pregiate, a realizzare un sistema di collettamento differenziato per le acque piovane e per quelle reflue e a installare contatori per ogni unità abitativa, nonché contatori differenziali per le attività produttive e terziarie. Tali obblighi dovranno confluire in specifiche prescrizioni urbanistiche, nell’ambito delle disposizioni attinenti il rilascio della concessione edilizia. Al fine di incentivare il risparmio e il riciclo, il Decreto Legislativo prevede meccanismi o agevolazioni incentivanti incidenti sulla tariffa dei servizi idrici per le utenze industriali che utilizzano acque reflue o già usate.

Il Decreto Legislativo detta, quindi, una disciplina generale degli scarichi, differenziata a seconda del corpo idrico ricettore (suolo, sottosuolo, acque sotterranee, acque superficiali, corpi idrici ricadenti in aree sensibili, reti fognarie), introducendo varie modifiche alla previgente disciplina della Legge Merli e delle altre norme di settore disponendo, tra l’altro, che: (i) tutti gli scarichi devono essere autorizzati preventivamente e devono garantire il rispetto dei valori limite di emissione stabiliti dallo Stato; (ii) alle regioni viene concesso di prescrivere, in particolari circostanze, limiti diversi da quelli statali; (iii) sono vietati scarichi sul suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee, a eccezione di particolari casi e circostanze; (iv) gli scarichi esistenti devono essere adeguati in tre anni ai nuovi divieti.

Per la misurazione degli scarichi – inoltre – valgono, tra le altre, le seguenti regole: (i) la misurazione degli scarichi è effettuata a monte del punto di immissione; (ii) per gli scarichi pericolosi, la misurazione deve essere effettuata all’uscita dello stabilimento ove sono trattate le sostanze; (iii) gli scarichi devono essere resi accessibili all’autorità competente. Le autorizzazioni devono essere specifiche e devono contenere delle prescrizioni tecniche relative allo specifico impianto richiedente; esse sono valide per quattro anni dal momento del rilascio e possono essere rinnovate.

Le autorizzazioni agli scarichi devono essere rilasciate dalle province; per gli scarichi in fognatura la domanda deve essere, invece, rilasciata dal comune, salvo diversa disciplina regionale. Le autorizzazioni sono valide per quattro anni e possono essere rinnovate. La domanda di rinnovo deve essere presentata un anno prima della scadenza.

In caso di ritardo dell’autorità nel provvedere al rinnovo, il titolare dello scarico può mantenerlo in funzione, a meno che non si tratti di scarichi contenenti sostanze pericolose, per i quali è necessaria una autorizzazione espressa. In materia di controllo degli scarichi, l’autorità competente deve stabilire un programma che osservi una effettiva adeguatezza dei controlli. I controlli e le analisi sono svolte dalle agenzie regionali per la protezione dell’ambiente (“ARPA”).

Il Decreto Legislativo poi:

(i) stabilisce l’obbligo e i tempi di adeguamento degli agglomerati urbani di dotarsi di reti fognarie (sono esclusi i nuclei abitativi nei quali la rete fognaria sarebbe troppo costosa o non utile ambientalmente) e dispone che le acque reflue urbane devono essere sottoposte a trattamenti secondari o equivalenti;

(ii) individua le aree che necessitano di specifiche misure di prevenzione dall’inquinamento e dal risanamento. In tali aree, diviene obbligatorio il trattamento terziario e il rispetto dei limiti di accettabilità del fosforo e dell’azoto degli scarichi di acque reflue;

(iii) dispone che, entro il 31 dicembre 2001, le Autorità di Bacino sono tenute a individuare gli obiettivi ambientali su scala di bacino e le priorità di intervento, nonché sono deputate ad approvare i singoli “piani di tutela delle acque”, che sono lo strumento amministrativo unitario di pianificazione di risanamento e di prevenzione dell’impatto dell’attività antropica e dello stato di qualità dei vari corpi idrici, e individuano gli “obiettivi ambientali” e di “destinazione specifica” dei corpi idrici, nonché gli interventi necessari e le altre misure di prevenzione dall’inquinamento;

(iv) determina le sanzioni amministrative pecuniarie nei casi di violazione delle disposizioni in materia di scarichi delle acque;

(v) modifica le disposizioni dei decreto del Presidente della Repubblica, 24 maggio 1988, in materia di sanzioni amministrative per inosservanza delle norme sull’inquinamento delle aree di salvaguardia delle risorse idriche;

(vi) fissa la ripartizione di competenza tra Regioni e Province per l’irrogazione di sanzioni amministrative.

Una disposizione importante del Decreto Legislativo è quella relativa al danno ambientale, bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati, che si ricollega al concetto di responsabilità per danno ambientale previsto dalla legge 349/1986 e al concetto di bonifica dei siti inquinati previsto d.lgs. 22/1997, come modificato. In particolare, il Decreto Legislativo fissa i criteri per una quantificazione dei danno ambientale in termini di risarcimento. Il Decreto Legislativo determina, infine, le sanzioni penali contravvenzionali concernenti le violazioni degli obblighi relativi agli scarichi delle acque reflue e le sanzioni penali nelle ipotesi di superamento dei limiti di accettabilità da parte del gestore degli impianti pubblici di depurazione delle acque domestiche o delle reti fognarie.

Il Decreto Legislativo è stato di recente integrato (18 agosto 2000), in parte qua, dalle disposizioni di cui al d.lgs. 258/2000.

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Avv. Guido Molinari

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