Un maggiore grado di certezza sarebbe dunque più che auspicabile, non soltanto per gli Stati, ma anche per gli stessi investitori, che potrebbero certamente avvantaggiarsi di ciò per una più efficace programmazione a medio-lungo periodo.
Come migliorare, dunque, il rapporto tra i diversi interessi confliggenti?
Allo “stato dell’arte”, ragionando cioè sui trattati e gli strumenti attualmente vigenti, possono essere segnalate le riflessioni svolte in dottrina da Vinuales[1]: questo autore muove dalla necessità di rivedere il tradizionale approccio che vede le normative nazionali in materia di protezione ambientale subordinate rispetto a quelle per la protezione degli investimenti.
Le strade proposte da Vinuales sono due: la prima è quella che segue il cosiddetto “progressive approach”, proponendo, in sostanza, di distinguere tra le misure nazionali di protezione ambientale con origine meramente domestica e le misure nazionali che invece sono derivata da una normativa internazionale: queste ultime dovrebbero godere di una valutazione meno restrittiva, in quanto la loro origine internazionalistica è garanzia del fatto che esse non nascondano volontà protezionistiche dello Stato; questo consentirebbe di spostare le eventuali controversie dal novero dei conflitti di legittimità (nel quale la normativa nazionale, secondo l’approccio classico, sarebbe comunque perdente) a quello dei conflitti normativi, con la possibilità di una migliore calibrazione del rapporto tra investimenti e ambiente.
Si tratta certamente di una strada interessante, ma che appare difficilmente percorribile allo stato attuale, e lo stesso autore lo riconosce, proponendo in alternativa, sul breve periodo, un “upgraded approach”[2]: qui, la valutazione del rapporto tra investimenti e tutela ambientale resta ancorata ai criteri tradizionali ed alle tecniche riferite ai conflitti di legittimità, ma verrebbe maggiormente valorizzata la componente ambientale, mediante il ricorso a criteri interpretativi (peraltro già di comune utilizzo) come, ad esempio, il criterio delle aspettative legittime in relazione alla clausola dell’equo trattamento degli investitori, o mediante il riconoscimento di un maggiore ambito di utilizzo delle clausole di necessità ed emergenza.
Si nota che, ragionando “de lege lata”, e quindi con la necessità di lavorare con gli strumenti giuridica attuali, le prospettive sono quanto mai ristrette, e le stesse proposte appaiono non del tutto risolutive dei problemi evidenziati.
Ragionando invece “de lege ferenda”, e quindi auspicando una volontà di ridefinire in maniera radicale ed organica la specifica materia, le soluzioni rinvenibili nel panorama dottrinale sono ben più articolate, anche se possono, per comodità, essere ricondotte a due distinte strategie, corrispondenti l’una alla dimensione procedurale, l’altra alla dimensione sostanziale.
Per quanto attiene il primo gruppo, va segnalata la proposta di utilizzare in maniera più vincolante ed efficace lo strumento della valutazione dell’impatto, in sede di analisi preventiva delle bozze degli accordi bilaterali e multilaterali che promuovono gli investimenti in connessione con la promozione del commercio internazionale. Questa valutazione consente ai negoziatori una migliore valutazione preventiva dell’impatto degli accordi sulle normative nazionali, consentendo così di introdurre le necessarie modifiche prima della conclusione dell’accordo.
Si tratta di una pratica di fatto già propria di alcune giurisdizioni (Canada, Stati uniti, Unione Europea), dove le bozze degli accordi bilaterali e multilaterali finalizzati alla promozione degli investimenti internazionali vengono sottoposti ad una preventiva valutazione per verificare quali siano le loro implicazioni economiche, ambientali e sociali[3].
Una seconda soluzione, sempre di carattere procedurale, consiste nel porre in essere azioni finalizzate al miglioramento dei sistemi di risoluzione delle controversie, che attualmente appaiono afflitti da gravi problemi di trasparenza. In questa direzione ci si è mossi in ambito UNCITRAL, con l’istituzione di un gruppo di lavoro incaricato di definire regole di trasparenza da applicarsi alle procedure arbitrali in materia di investimenti decise sulla base delle regole di procedura arbitrale UNCITRAL (UNCITRAL Arbitration Rules); i lavori in questione hanno portato, nel 2010, all’adozione di una prima revisione delle regole suddette[4].
E’ stata anche suggerita[5] la possibilità di altre iniziative che potrebbero essere assunte sia nella predisposizione di nuovi accordi multilaterali di investimento, sia nell’attuazione di accordi già esistenti: la strada è quella di incrementare la possibilità di partecipazione del pubblico nelle controversie sugli investimenti discussi davanti ai Tribunali arbitrali: ciò potrebbe realizzarsi attraverso il riconoscimento di un ampio diritto di partecipazione al giudizio dei soggetti interessati, quali “amici curiae”. L’art. 8 della Convenzione ICSID, in realtà, prevede già questo diritto di partecipazione, disponendo: ≪(1)The Tribunal shall have the authority to accept and consider amicus curiae submission from a person or entity that is not a disputing party (the “submitter”). (2) The submissions shall be provided in english or in principal language of the host state, and shall identify the submitter and any Party, other government, person, or organization, other than the submitter, that has provided, or will provide, any financial or other assistance in preparing the submission. (3) The Council may establish and make avalilable to the public a standard form for applying for status as amicus curiae. This may include specific criteria which will help guide a tribunal in determining whether to accept a submission in any given instance. (4) Amicus curiae submissions may relate to any matter covered by this Agreement≫.
Allo stesso modo, nell’accordo BIT modello degli Stati Uniti del 2012 US Model BIT 2012) è previsto che ≪the tribunal shall have the autority to accept and consider amicus curiae submissions from a person or entity that is not a disputing party≫[6].
Le soluzioni di carattere “sostanziale”, invece, riguardano essenzialmente la possibilità di inserire, all’interno degli accordi multilaterali o bilaterali, riferimenti specifici all’obiettivo dello sviluppo sostenibile. Ciò può essere fatto in diversi modi, in primis attraverso l’inserimento di tale obiettivo nel preambolo o nel testo dell’accordo.
Come espressamente previsto all’articolo 31(2) della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, infatti, in sede di interpretazione della norma pattizia è necessario valutare il contesto e lo scopo del trattato anche in riferimento al suo preambolo. Un esempio di tale riferimento si trova del Preambolo dell’Accordo NAFTA: “The Government of Canada, the Government of the United States of America, resolved to: […] PROMOTE sustainable development; STRENGTHEN the development and enforcement of environmental laws and regulations, and PROTECT, enhance and enforce basic worker’s rights”.
Altri esempi di inserimento dell’obiettivo dello sviluppo sostenibile nel preambolo dell’accordo possono essere rinvenuti nel modello di accordo canadese sulla protezione degli investimenti internazionali (Canadian Model Foreign Investment Protection Agreement – FIPA), nell’accordo di investimento per un mercato comune dei Paesi dell’Africa sud-orientale (Common Market for Eastern and Southern Africa – COMESA), ed infine nell’accordo BIT modello della Norvegia del 2007.
Per contro, il modello di accordo BIT degli Stati Uniti non contiene uno specifico riferimento allo sviluppo sostenibile, e per quanto concerne l’Unione Europea è ancora assente un modello BIT di riferimento: in tale ultimo ambito si deve quindi fare riferimento ai modelli BIT dei singoli Stati membri dell’Unione Europea. Tra questi la Francia, la Germania, la Svezia, la Danimarca, i Paese Bassi, il Belgio e l’Italia, non contengono alcun riferimento allo sviluppo sostenibile.
Una seconda strada percorribile è poi l’inserimento di chiarimenti interpretativi nel testo dell’accordo: questi chiarimenti potrebbero, ad esempio, riguardare principi e concetti normalmente utilizzati all’interno degli accordi di investimento, soprattutto nell’ottica di fornire tutela agli investitori internazionali. Un esempio di tale pratica può essere il modello BIT dell’Austria, il quale prevede, all’art. 7 comma 4: “Except in rare circumstances, such as when a measure or series of measures are so severe in the light of their purpose that they cannot be reasonably viewed as having been adopted and applied in good faith, non-discriminatory measures of a Contacting Party that are designed and applied to protect legitimate public welfare objectives, such as healt, safety and the environment, do not constitute indirect expropriation”.
Questa soluzione presenta l’indubbio vantaggio di eliminare anticipatamente la possibilità di interpretazioni diverse e in conflitto tra loro a seconda della posizione dei vari tribunali arbitrali.
Di certo l’inserimento di un chiarimento interpretativo sui punti dell’accordo che si riferiscono all’obiettivo dello sviluppo sostenibile consente alle parti contraenti di individuare con maggiore precisione l’ambito della libertà di regolazione che l’accordo vuole lasciare al singolo Stato, al fine di consentirgli la protezione dei suoi interessi pubblici: si ridurrebbe, così, il margine di incertezza collegato all’interpretazione di principi fondamentali come, ad esempio, il concetto di espropriazione.
Nel testo dell’accordo (questa sarebbe una terza soluzione) potrebbero anche essere inserite delle eccezioni, finalizzate a far sì che la libertà di regolamentazione dello Stato volta alla tutela dei propri interessi pubblici rilevanti non sia limitata agli accordi di investimento in discussione. Ciò può avvenire in due modi: in primo luogo, gli accordi possono contenere riserve, ovvero liste di settori esentati dall’applicazione delle regole dell’accordo; in alternativa, gli accordi possono contenere disposizioni che prevedono eccezioni generali modellate sull’art. XX del GATT. Queste eccezioni generali possono dunque tendere all’esclusione dallo scopo del trattato di investimento quelle misure nazionali che lo Stato potrebbe adottare a tutela della vita e della salute degli esseri umani, degli animali e delle piante.
Infine, una quarta opzione ipotizzabile è l’inserimento di specifici obblighi a carico degli investitori, finalizzati alla protezione ed alla promozione dello sviluppo sostenibile, affermando la responsabilità sociale d’impresa a carico degli investitori (corporate social responsibility)[7].
Questa opzione si fonda sulla osservazione che anche gli investitori dovrebbero garantire degli standard minimi di comportamento compatibile con la protezione dell’ambiente, del territorio e delle comunità locali interessate dai loro investimenti.
Si tratta, certo, di norme non vincolanti ma che dovrebbero guidare la condotta delle imprese al fine di limitare al massimo l’impatto ambientale e sociale.
Un esempio di tali norme sono le linee guida OECD sulle imprese multinazionali (OECD Guidelines Multinational Enterprises, 2011), che prevedono: “Enterprises should: 1. Contribute to economic, environmental and social progress with a view to achieving sustainable development”.
Nel Global Compact promosso dalle Nazioni Unite, inoltre, sono prescritti dieci principi generali ai quali i portatori di interessi devono attenersi al fine di contribuire al raggiungimento dell’obbiettivo di “a more sustainable and inclusive global economy”[8]. Di questi principi generali, quelli dedicati all’ambiente sono i seguenti: “Business should support a precautionary approach to environmental challenges”; undertake initiatives to promote greater environmental responsibility, and encourage the development and diffusion of environmentally friendly technologies”.
Il punto debole di tali disposizioni sulla responsabilità sociale delle imprese sta nel fatto che esse sono state finora concepite come norme di soft law, nel senso che si pongono come principi guida del comportamento delle imprese stesse, ma sono tuttavia prive di sanzioni e dunque di effettiva forza coercitiva. E’ pur vero che alcuni trattati prevedono, come rafforzamento della vincolatività di tali principi, l’inserimento nel preambolo o nel testo di specifici riferimenti all’obbligo delle imprese di rispettare standard minimi di responsabilità sociale: un esempio è l’Accordo modello di investimento dell’Istituto Internazionale per lo Sviluppo Sostenibile (IISD Model BIT), che nel proprio preambolo prevede: “affirming the progressive development of international law and policy on the relationships between multi-national enterprises and host governments as seen in such international instruments as the ILO Tripartite Declaration on Multinational Enterprises and Social Policy; the OECD Guidelines for Multinational Eetrprises; and the United Nations’ Norms and Responsabilities of Transnational Coroporations and Other Business Enetrprises with Regard to Human Rights”[9].
Tuttavia, è anche da aggiungere che questa non è ancora una pratica diffusa nella maggior parte degli accordi bilaterali o multilaterali di investimento finora stipulati, mentre è auspicabile che lo diventi per gli accordi futuri, fino a diventare una caratteristica comune di essi.
Gli investimenti per la lotta contro il cambiamento climatico
Nell’ambito di tale ultimo concetto, è interessante analizzare alcuni meccanismi economici attuati negli ultimi anni, che si propongono l’obiettivo di incentivare gli investimenti economici finalizzati alla lotta ai cambiamenti climatici. Benché la lotta al climate change sia indubbiamente un obiettivo del modello di sviluppo sostenibile, può accadere che in talune circostanze i progetti connessi a tale obiettivo, presentino rischi ambientali per i territori nei quali si realizzano, determinando, così, dei “conflitti intra-ambientali”, nei quali si contrappongono da una parte gli effetti ambientali positivi legati alla lotta contro il cambiamento climatico e, dall’altra, gli effetti ambientali negativi sulla protezione del territorio.
I meccanismi economici finalizzati alla lotta contro il cambiamento climatico (comunemente indicati come meccanismi di flessibilità), sono stati introdotti per la prima volta con il Protocollo di Kyoto del 1997. Il Protocollo di Kyoto ha definito obiettivi vincolanti di riduzione delle emissioni, contenuti nell’all. B e, nel primo periodo di riferimento (2008-2012) erano finalizzati al raggiungimento di un obiettivo globale di riduzione delle emissioni di gas serra del 5% complessivo rispetto ai livelli del 1990. Successivamente, è stato adottato un secondo periodo di riferimento (2013-2020), con la previsione di una riduzione del 18% rispetto ai livelli del 1990.
Gli obiettivi vincolanti di riduzione posti dal Protocollo di Kyoto si sarebbero dovuti raggiungere attraverso misure adottate a livello nazionale da ciascuna parte contraente, che comportassero effettive riduzioni delle emissioni prodotte nel territorio della parte in questione.
La Convenzione divide i Paesi i tre gruppi principali in funzione dei differenti compiti assunti:
– Paesi Annex 1: si tratta di Paese industrializzati membri dell’OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) nel 1992, nonchè Paesi con economie in transizione (EIT Parties), compresa la Federazione Russa, gli Stati Baltici e diversi altri Stati dell’Europa Centrale e Orientale;
– Paesi Annex 2: si tratta degli stessi Paesi membri OECD, ma non le EIT Parties. Ad essi si richiede di forbire risorse finanziarie per permettere alle Nazioni in via di sviluppo di promuovere le attività di riduzione di emissioni e di aiutarle ad adattarsi agli effetti negativi del cambiamento climatico. In più, essi devono “intraprendere tutte le iniziative possibili” per promuovere lo sviluppo di tecnologie “environmentally friendly” technologies presso le EIT Parties e i Paesi in via di sviluppo.
– Paesi Non-Annex 1: si tratta fondamentalmente di Paesi in via di sviluppo. Alcuni gruppi di tali Paesi sono stati individuati dalla Convenzione come particolarmente vulnerabili agli impatti negativi del cambiamento climatico, compresi Paesi con aree soggette alla desertificazione o all’allagamento. Altri Paesi, invece, sono ritenuti vulnerabili al potenziale impatto economico delle misure di risposta al cambiamento climatico.
I vincoli del Protocollo di Kyoto riguardano, ovviamente, i soli Paesi Annex-1; il Protocollo, tuttavia, consentiva alle Parti di avvalersi anche del ricorso a “meccanismi di flessibilità”, che consentissero alle Parti stesse di raggiungere gli obiettivi di riduzione ad un costo più basso.
Il Protocollo di Kyoto introduceva i meccanismi di flessibilità, ma non li descriveva, né tantomeno li regolamentava: tali regole vennero poi definite prima in via provvisoria (Conferenze delle Parti della Convenzione Quadro, dalla COP-3 alla COP-10), e infine ratificate e definitivamente approvate a Montreal nel 2005, oltre che più volte aggiornate nelle successive Conferenze delle Parti del Protocollo di Kyoto.
I meccanismi di flessibilità previsti dal Protocollo di Kyoto sono tre: Joint Implementation (JI), Clean Development Mechanism (CDM), Emissions Trading (ET). Questi meccanismi sono stati ideati per consentire ai Paesi Annex 1, di raggiungere i loro obiettivi (vincolanti) di contenimento, stabilizzazione e tendenziale riduzione delle emissioni di gas serra con un minore costo per le loro economie, o attraverso il finanziamento di progetti di riduzione delle emissioni in altri Paesi Annex 1(per mezzo della Joint Implementation), o in Paesi Non-Annex 1 (per mezzo del Clean Development Mechanism), o infine mediante il trasferimento di unità di riduzione delle emissioni (per mezzo di Emissions Trading).
Il meccanismo della Joint Implementation è previsto dall’art. 6 del Protocollo di Kyoto. Esso consente ai Paesi industrializzati e ad economia in transizione di realizzare progetti per la riduzione delle emissioni di gas-serra in un altro paese dello stesso gruppo e di utilizzare i crediti derivanti (cosiddetti ERUs, Emission Reduction Units), congiuntamente con il paese ospite.
Lo scopo del meccanismo di Joint Implementation è di ridurre il costo complessivo derivante dall’adempimento degli obblighi di Kyoto permettendo l’abbattimento delle emissioni laddove è economicamente più conveniente.
Le “emissioni evitate” dalla realizzazione dei progetti relativi ai meccanismi di JI generano “crediti di emissioni” chiamati Emissions Reduction Units – ERUs (1 ERU = 1 tonnellata di CO2 equivalente), che possono essere utilizzati per l’osservanza degli impegni di riduzione assegnati.
I crediti generati dai progetti, pertanto, sono sottratti dall’ammontare di “permessi di emissione” inizialmente assegnati al Paese ospite. In questo senso, i progetti JI sono “operazioni a somma zero“: le emissioni totali permesse nei due Paesi rimangono le stesse.
Tutti i Paesi industrializzati possono potenzialmente ospitare progetti JI. Naturalmente i paesi con economie in transizione, caratterizzati da bassi costi marginali di abbattimento, sono i candidati principali per questo tipo di progetto.
Il meccanismo del Clean Development Mechanism, invece, è previsto dall’art. 12 del Protocollo di Kyoto, e consente ai Paesi industrializzati e ad economia in transizione di realizzare progetti nei Paesi in via di sviluppo, che producano benefici ambientali in termini di riduzione delle emissioni di gas-serra e di sviluppo economico e sociale dei Paesi ospiti e nello stesso tempo generino crediti di emissione (CER) per i Paesi che promuovono gli interventi.
In pratica, un’azienda privata, ovvero un soggetto pubblico, può realizzare un progetto in un PVS per la riduzione/abbattimento delle emissioni di gas ad effetto serra.
La differenza fra la quantità di gas serra emessa realmente e quella che sarebbe stata emessa senza la realizzazione del progetto (scenario di riferimento o baseline), è considerata “emissione evitata” ed è accreditata sotto forma di “crediti di carbonio” aventi un valore di mercato dipendente dal numero dei crediti generati e dal prezzo dei crediti (prezzo non fissato a priori ma determinato dall’andamento del mercato).
L’impiego del CDM presenta i seguenti vantaggi per un Paese industrializzato e per le imprese del Paese stesso:
– minori costi marginali di abbattimento: a parità di riduzione delle emissioni, è solitamente meno oneroso intervenire nei Paesi in Via di Sviluppo.
– miglioramento della redditività di un investimento potendo contare sul ricavo che deriva dalla vendita dei crediti di carbonio generati. Le emissioni evitate dalla realizzazione dei progetti generano crediti di emissioni chiamati Certified Emission Reductions – CERs. (1 CER = 1 tonnellata di CO2 equivalente).
– opportunità commerciale ed industriale di entrare nei nuovi mercati di Paesi emergenti in settori come energia pulita, innovazione tecnologica, riqualificazione industriale, efficienza energetica, agroindustria.
Il meccanismo di Emissions Trading (anche “International Emissions Trading”) infine, è previsto dall’art. 17 del Protocollo di Kyoto. A differenza dei primi due meccanismi, che possono essere definiti come meccanismi “di progetto” (perché, appunto, fondati sulla implementazione di progetti da attuare in determinati territori), deve essere visto come un meccanismo “di mercato”, in quanto consente ai Paesi di commerciare tra loro in unità di riduzione delle emissione di gas serra: in pratica, il meccanismo consente lo scambio di crediti di emissione tra Paesi industrializzati e ad economia in transizione; un paese che abbia conseguito una diminuzione delle proprie emissioni di gas serra superiore al proprio obiettivo può così cedere (ricorrendo all’ET) tali “crediti” a un paese che, al contrario, non sia stato in grado di rispettare i propri impegni di riduzione delle emissioni di gas-serra. La particolarità del meccanismo ha reso necessario limitarne l’applicazione alle sole Parti Annex 1 del Protocollo di Kyoto, le quali possiedono le “unità della quantità di emissioni assegnata” (Assigned Amount Units – AAUs) sulla base dell’allegato B del Protocollo stesso. Tali unità corrispondono ciscuna ad una tonnellata equivalente di CO2.
A differenza dei due meccanismi di progetto, il meccanismo IET è stato scarsamente utilizzato, al punto che non esistono ad oggi statistiche ufficiali sulla quantità di unità di riduzione effettivamente commerciate tra le parti[10]. Tuttavia, il meccanismo ha dato origine a un’ampia serie di sistemi di scambio delle emissioni, detti sistemi ETSs (emissions trading schemes), operanti su base nazionale o regionale in diversi Paesi. La maggior parte di essi sono stati istituiti da alcune delle Parti Annex 1 del Protocollo di Kyoto, come l’Unione Europea ed i suoi Paesi Membri; altri, invece, sono stati attuati anche da Paesi che, pure essendo Parti Annex 1, non hanno ratificato il Protocollo, come ad esempio gli Stati Uniti. Questi, in particolare, pur non avendo sviluppato un sistema ETSs a livello federale, hanno attuato due schemi, il primo operante in 9 Stati della Costa Orientale, denominato RGGI (Regional Greenhouse Gas Initiative), il secondo gestito dallo Stato della California.
Infine, vi sono sistemi ETS Nazionali anche in Paesi che non sono Parti Annex 1, come la Repubblica Popolare Cinese, la quale non ha un sistema ETS nazionale, ma sta sperimentando dal 2013 sette sistemi TES operanti su base provinciale o sub-provinciale, cioè a livello delle singole amministrazioni decentrate.
È stato osservato che la principale lacuna del protocollo di Kyoto è che richiede unicamente ai paesi sviluppati di intervenire. Inoltre, considerando che gli Stati Uniti non hanno mai aderito al protocollo di Kyoto, che il Canada si è ritirato prima della fine del primo periodo di adempimento e che Russia, Giappone e Nuova Zelanda non prendono parte al secondo periodo, tale strumento si applica attualmente solo a circa il 14% delle emissioni mondiali. Oltre 70 paesi in via di sviluppo e sviluppati hanno tuttavia assunto vari impegni non vincolanti intesi a ridurre o limitare le rispettive emissioni di gas a effetto serra[11].
Va in ultimo riferito che il 12 dicembre 2015, all’esito della Conferenza di Parigi sul Clima (Parigi, 30 novembre-11 dicembre 2015) è stato firmato un ulteriore accordo globale sui cambiamenti climatici (Accordo di Parigi): esso prevede un piano d’azione per limitare il riscaldamento globale “ben al di sotto” dei 2ºC, e si applicherà a partire dal 2020.
I principali elementi del nuovo accordo di Parigi possono essere così riassunti:
- obiettivo a lungo termine: i governi hanno convenuto di mantenere l’aumento della temperatura media globale ben al di sotto di 2°C in più rispetto ai livelli preindustriali e di proseguire gli sforzi per limitarlo a 1,5°C
- contributi: prima e durante la conferenza di Parigi i paesi hanno presentato piani d’azione nazionali globali in materia di clima finalizzati a ridurre le rispettive emissioni
- ambizione: i governi hanno deciso di comunicare ogni cinque anni i propri contributi per fissare obiettivi più ambiziosi
- trasparenza: hanno accettato inoltre di comunicare – l’un l’altro e al pubblico – i risultati raggiunti nell’attuazione dei rispettivi obiettivi al fine di garantire trasparenza e controllo
- solidarietà: l’UE e gli altri paesi sviluppati continueranno a fornire finanziamenti per il clima ai paesi in via di sviluppo per aiutarli sia a ridurre le emissioni che a diventare più resilienti agli effetti dei cambiamenti climatici.[12]
L’accordo di Parigi è entrato in vigore il 4 novembre 2016, 30 giorni dopo che, il 4 ottobre, sono state soddisfatte le condizioni: la ratifica da parte di almeno 55 paesi che rappresentino almeno il 55% delle emissioni globali di gas a effetto serra. Il 19 giugno 2017, la decisione degli Stati Uniti di recedere dall’Accordo ha obbligato i Paesi firmatari ad emettere una nota nella quale si ribadiva che “l’accordo di Parigi è idoneo allo scopo e non può essere rinegoziato. L’accordo è ambizioso ma non prescrittivo e consente a ciascuna parte di definire la propria via per contribuire agli obiettivi volti a lottare contro i cambiamenti climatici, che minacciano lo sviluppo, la pace e la stabilità nel mondo. Il Consiglio ribadisce il fermo sostegno dell’Unione europea alle Nazioni Unite quale nucleo del sistema multilaterale fondamentale basato su regole. L’Unione europea e i suoi Stati membri restano uniti e assolutamente impegnati a favore della piena e rapida attuazione dell’accordo di Parigi, rammentano la particolare responsabilità delle grandi economie, che rappresentano circa l’80% delle emissioni mondiali, e invitano tutti i partner a mantenere l’impulso generato nel 2015 per ottenere risultati positivi in occasione della COP 23 e della COP 24”[13].
La COP 23 (UN Climate change conference) tenutasi a Bonn tra il 6 e il 17 novembre 2017: ha definito chiaramente la struttura e il percorso del dialogo facilitativo che dovrebbe portare i Paesi a rilanciare ed incrementare l’ambizione dei propri contributi determinati a livello Nazionale (NDC) aggregati all’Accordo di Parigi. Concetto ribadito dalla COP 24 di Katowice che si è conclusa con l’adozione del “Katowice Climate Change”, ossia il “libro delle regole” con cui dare effettiva attuazione all’Accordo sul Clima di Parigi, <<una tabella di marcia con cui la comunità internazionale può affrontare in modo decisivo il cambiamento climatico>>[14] .
La necessità di difendere il Patto sul clima di Parigi
A Parigi si è messo in moto un meccanismo irreversibile, un meccanismo che da un punto di vista economico può dare molti benefici. Le aziende che investiranno sull’economia circolare saranno più concorrenziali, saranno più forti sul mercato perché risparmieranno risorse e useranno meno energia producendo quindi meno rifiuti.
Negli ultimi decenni si è dimostrato come nei periodi di crisi economica sono riuscite a crescere e a generare posti di lavoro soltanto quelle aziende attente alla protezione dell’ambiente e impegnate nell’attuazione del principio dello sviluppo sostenibile.
L’ambiente, infatti, non deve essere visto soltanto come un grande tema etico e morale, quanto piuttosto come un grande tema economico, sul quale si giocherà la differenza di competitività nella quarta rivoluzione industriale.
La decisione di Donald Trump, di ritirare gli Stati Uniti dal Patto sul clima di Parigi, potrebbe, dunque, essere penalizzante proprio per gli Stati Uniti stessi.
Il divario di competitività ambientale rischia di diventare un problema ancora più grande se non si hanno delle regole comuni che riducano le differenze, che potrebbero generare dei fenomeni di dumping ambientale. L’Accordo sul clima di Parigi, vincola tutti alle stesse regole, e questo è l’unico accordo globale in cui tutti i Paesi del mondo si impegnano a ridurre le emissioni di CO2. Sicuramente, ogni Paese tenderà a raggiungere quell’obiettivo con un passo differente l’uno dall’altro, ma il fenomeno del dumping ambientale preoccupa meno se si applica l’Accordo di Parigi e preoccupa certamente di più se questo Patto sul clima non viene difeso da tutti i Paesi coinvolti. Il tema della protezione dell’ambiente da parte delle grandi potenze mondiali e da parte delle imprese multinazionali dovrà essere inteso secondo quella visione di ecologia integrale di cui ha già parlato Papa Francesco. Il rapporto continuo fra l’uomo e l’ambiente in cui vive, e capire come il degrado dell’ambiente si rifletta anche sul degrado dei valori sociali, sul problema delle diseguaglianze e sul mantenimento della pace tra le nazioni.
Una prospettiva inquietante sul piano internazionale, riguarda pertanto sicuramente gli Stati Uniti d’America, che avendo ratificato l’accordo sul Clima di Parigi, dovrebbero aspettare tre anni prima di annunciare il ritiro, ma che tuttavia potrebbero lasciare direttamente il trattato ONU su cui si fonda l’Accordo, riducendo così l’attesa ad un solo anno.
L’obiettivo dell’Accordo di Parigi – mantenere il più vicino a 1,5° l’aumento della temperatura terrestre rispetto ai livelli pre-industriali – diventa irrealistico se gli Usa, come già annunciato dal presidente Donald Trump, si chiameranno fuori dagli accordi.
Siamo infatti già oltre +1° e gli scienziati del Climate Interactive hanno simulato al computer cosa avverrebbe se tutti i 147 Stati cha hanno ratificato l’accordo, tranne gli Usa, raggiungessero gli obiettivi volontari della riduzione delle emissioni di CO2: entro il 2030, finirebbero in atmosfera 3 miliardi di tonnellate di anidride carbonica extra all’anno, con un aumento non previsto finora di oltre 0,3° entro la fine del secolo.
Gli Stati Uniti con il Patto di Parigi si sono impegnati a ridurre le emissioni di gas climalteranti del 26-28% entro il 2025. Purtroppo, il presidente Trump ha già annullato molte delle norme introdotte da Obama per centrale l’obiettivo, oltre ad aver ridimensionato finanziamenti e compiti dell’Environment Protection Agency[15], l’ente che garantisce la misurazione delle emissioni.
Pertanto, se l’agenzia dovesse spostare il focus su altre attività, sarebbe impossibile misurare l’effettivo impatto delle decisioni di Trump sulle emissioni e prevedere gli andamenti futuri. Ovvero, anche qualora cambiasse l’amministrazione o la politica ambientale negli Stati Uniti, il danno che si fa adesso dando via libera alle nuove emissioni non è lineare ma provocherebbe una accelerazione imprevedibile. Senza contare che la decisione cancellerebbe anni di proiezioni scientifiche, e di studi e di programmi di azione.
Trump, infatti, punta su petrolio e carbone, considerate <<risorse nazionali>>, ma entro il 2030 il mercato dell’energia rinnovabile avrà un valore stimato in 6 trilioni di dollari. Una logica conseguenza è che senza il sostegno di Washington le grandi multinazionali Usa potrebbero perdere il treno rispetto ai concorrenti internazionali.
La Cina, come già annunciato, investirà 360 miliardi di dollari nel settore dello sviluppo sostenibile, creando oltre 13 milioni di nuovi posti di lavoro, a ciò si aggiunga che gli altri firmatari dell’Accordo di Parigi potrebbero poi penalizzare le imprese Usa, abbassando le tariffe doganali per altri esportatori di clean technology e danneggiando in modo enorme il business Usa sul nuovo mercato globale.
Washington rischia di alienarsi molti alleati su un tema ormai considerato di fondamentale importanza.
Possiamo affermare che ci sono due “club climatici” sul pianeta, da una parte, infatti, troviamo gli Stati Uniti, che con Siria e Nicaragua rifiutano di unirsi alla comunità internazionale, e dall’altra parte il resto dei Paesi che vanno avanti con Ue e Cina in testa.
L’America di Trump dunque si ritrova sempre più sola, il cambiamento climatico con i conseguenti disastri ambientali è innegabile, e l’azione sul clima è ormai inarrestabile.
Donald Trump e il siriano Bashar Assad hanno almeno una cosa in comune: sono gli unici due leader mondiali che rifiutano l’Accordo di Parigi sui cambiamenti climatici. In realtà, come abbiamo detto, ci sarebbe anche il Nicaragua, che però non ha aderito perché considerava insufficienti le regole del Protocollo sottoscritto il 12 dicembre del 2015 da 195 Stati.
Tuttavia, i numerosi uragani e i numerosi incendi che hanno devastato la West Coast sembrano aver riaperto il dibattito sull’Accordo di Parigi sul clima. Secondo il Wall Street Journal gli Stati Uniti avrebbero addirittura deciso di non uscire più dagli accordi di Parigi negoziati nel 2015 dall’amministrazione Obama.
In tal senso, dunque, l’America che non si ritira dall’Accordo ma che vorrebbe revisionare i termini.
È quanto sarebbe stato detto dal consigliere della Casa Bianca Everett Eissenstat alla riunione dei ministri dell’Ambiente, tenutasi a Montreal, proprio per discutere su come procedere sull’Accordo di Parigi in caso di uscita degli Stati Uniti. La Casa Bianca però ha prontamente corretto che la posizione degli Stati Uniti non è cambiata, e che gli Usa si ritireranno a meno che non possano rientrare con condizioni più favorevoli al Paese.
Tale posizione, in ogni caso, rappresenta un mezzo dietrofront rispetto a quanto dichiarato dal presidente Trump, annunciando difatti, in diretta tv mondiale, l’uscita dall’intesa, ipotizzando soltanto la possibilità di rinegoziare un nuovo accordo e ricevendo un secco ‘no’ dalla comunità internazionale. Ora invece è disposto a trattare sui termini, alzando ovviamente i tetti di emissioni per gli Usa.
Il presidente Trump mira dunque a mantenere una promessa elettorale e se riuscirà nel suo intento potrà comunque cantare vittoria per essere riuscito ad ottenere migliori condizioni dell’Accordo negoziato da Obama, che non compromettano lo sviluppo economico ed occupazionale del Paese, in nome del suo America first.
Evidentemente la Casa Bianca ritiene più conveniente restare dentro l’Accordo di Parigi se può riuscire nel suo intento di abbassare i tetti delle emissioni. Ciò anche perché non va dimenticato che per uscire dall’intesa internazionale occorrono almeno tre anni, quando Trump finirà il suo primo mandato da presidente degli Stati Uniti.
Quello che rileva maggiormente, comunque, è che sia gli Stati che le Imprese abbiano ormai fatto proprio il concetto di economia circolare, concordando tanto sulla necessità di orientare gli investimenti verso una economia sostenibile da un punto di vista ambientale, quanto sui benefici anche in termini economici che da questa scelta potranno derivare. Solo in Italia sono ormai 385.000 le imprese che fanno riferimento alla Green Economy, con un fatturato annuo di circa 200 miliardi di Euro e una previsione di 190.000 posti di lavoro in più entro il 2030. [16]
Si tratta di cifre importanti, che danno la misura dell’interesse del mondo dell’Impresa in uno sviluppo economico compatibile con la tutela dell’ambiente.
È importante, in ciò, che l’investitore internazionale esprima intenzionalmente la volontà di generare un impatto sociale e ambientale positivo. Ovviamente, l’investitore si attende un rendimento finanziario, il che implica che l’impatto sociale ed ambientale possa essere misurabile e rendicontato attraverso un report. Come misurare, dunque, questo impatto? Innanzitutto, vanno distinte due categorie, quella degli impatti diretti di ogni singolo programma, e quella degli impatti indiretti, considerati a livello di portafoglio di investimenti. In questo secondo caso l’impatto sociale e ambientale sarà costituito dalla somma degli effetti dei vari titoli che lo compongono, ponderati per livello di esposizione e per il tempo di detenzione degli investimenti.
“Ormai si è capito che la transizione può essere una grande opportunità di business, e serve non solo a fare del bene, ma anche a far crescere i profitti… questa è una straordinaria opportunità per orientare risorse ingenti verso la transizione. Per velocizzare lo sviluppo di settori finanziari ed economici low carbon sono necessarie però politiche pubbliche chiare sull’obiettivo da raggiungere”[17].
In quest’ottica, i governi di tutto il mondo pongono una sempre maggiore enfasi sulla risoluzione dei problemi ambientali, mentre l’opinione pubblica dimostra crescente interesse circa i problemi legati all’inquinamento e ai danni ambientali. Le Imprese che coniugano solide credenziali ambientali con prodotti innovativi rappresentano gli investimenti del futuro per la loro sostenibilità ambientale: essa da un lato investono ingenti risorse per salvaguardare l’ambiente, proteggere le risorse naturali e sviluppare fonti alternative di energia; dall’altro stimolano l’introduzione di nuove norme per trasformare le Imprese multinazionali ed il sistema economico globale in migliori custodi dell’ambiente.
Questo significa che, indipendentemente dagli accordi internazionali, soggetti alle mutevoli situazioni politiche sia interne che estere, e nel caso in cui gli Organismi internazionali non siano in grado di dare risposte universalmente condivise sulle linee guida del contenimento dell’impatto ambientale, spetterebbe proprio alle imprese, ed in particolare a quelle multinazionali, porsi alla guida di un movimento economico prima ancora che politico, tendente ad autoregolamentare i propri programmi di sviluppo in senso “verde”.
Ciò può avvenire a condizione che le imprese facciano proprie le istanze dell’opinione pubblica volte ad ottenere un contenimento delle emissioni, e recepiscano i segnali del sistema economico globale che dimostrano come una politica economica orientata verso una maggiore attenzione ai problemi ambientali sia, nel medio e lungo periodo, tendenzialmente premiante.
Si supererebbe, in tal modo, la sostanziale impasse determinata dal mutamento delle politiche ambientali di paesi come di USA, laddove le stesse imprese multinazionali appaiono, in realtà, già oggi orientate ad ignorare tali mutamenti politici, per confermare un modello di sviluppo “verde” già delineato.
Volume consigliato
Bibliografia
BODANSKY, The Copenhagen Climate Change Conference. A Postmortem, in The American Journal of International Law, 2010.
BONI, Accordi OMC norme comunitarie e tutela giurisdizionale, 2008.
DEL VECCHIO-DAL RI JUNIOR, Il diritto internazionale dell’ambiente dopo il vertice di Johannesburg, Napoli, 2005.
DOUMA-MASSAI-MONTINI, The Kyoto Protocol and Beyond: Legal and Policy Challenges of Climate Change, 2007.
LEANZA, Le droit international: d’un droit pour les Etats à un droit pour les individus. Une vision de la théorie et de la pratique des relations internationales contemporaines, in Cours Euro-Mediterranéens Bancaja de droit international, vol. IV, Castellón, 2001. MONTINI, Revising International Environmental law through the Paradigm of Ecological Sustainability, Oxford, 2014.
SCOVAZZI, The protection of the environment in a context of regional economic integration. The case of the European Community, the Mercocur and the Nafta, 2001.
SHELTON, Looking Past Rio+20. Options for Environmental Governance, in Environmental Policy and Law, 2011.
WOOD, Environmental Impact Assessment: A Comparative Review, Harlow, 2003.
YAMIN, Climate Change and Carbon Markets. A Handbook of Emissions Reduction Mechanisms, Earthscan, Londra, 2005.
Giurisprudenza
Corte di giustizia dell’Unione europea, Aiello et al. v. Comune di Milano, ECJ, C-156/07, 10 luglio 2008.
Corte arbitrale, Glamis Gold, Ltd. v. The United States of America, ICSID, 8 giugno 2009. International Thunderbird Gaming Corporation v. The United Mexican States, ICSID, 26 gennaio 2006.
Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 22 settembre 2014, n. 4775.
Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 10 marzo 2014, n. 1144.
Consiglio di Stato, sentenza 26 marzo 2013, n. 1674
Note
[1] J.E. Vinuales, The Environmental Regulation of Foreign Investment Schemes under International Law, p. 273 ss.
[2] Ivi, pag. 278 e 285-291
[3] M. Ghering & A. Kent, The Emerging Green Economy, in F. Baetens (a cura di), Investment Law within International Law, pag. 203
[4] V. Alschner & E. Tuerk, The Role of International Investments Agreements in Fostering Sustainable Development, in F. Baetens (a cura di), Investment Law within International Law
[5] M. Montini, Investimenti internazionali, protezione dell’ambiente e sviluppo sostenibile, Giuffrè, Milano, 2015, pagg. 140 segg.
[6] Art. 28, Ccordo BIT modello USA (US Model BIT 2012), “Conduct of the Arbitration”
[7] M. Ghering & A. Kent, The Emerging Green Economy
[8] Dal discorso di Kofi annan, allora Segretario Generale delle Nazioni Unite, durante il Davos Economic Forum, 31.1.1999, che ha istituito il Global Compact, http://www.un.org/press/en/1999/19990201.sgsm6881.html
[9] H Mann, et al., IISD Model International agreement on Investment for Sustainable Development
[10] http://unfccc.int/kyoto_protocol/mechanism/emissions_trading/items/2731.php (ultimo accesso 13.5.2015)
[11] https://www.consilium.europa.eu/it/policies/climate-change/international-agreements-climate-action/, consultato il 23.11.2017
[12] https://www.consilium.europa.eu/it/policies/climate-change/international-agreements-climate-action/, consultato il 23.11.2017
[13] https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2017/06/19/climate-change/, consultato il 23.11.2017
[14] Dichiarazione del responsabile delle Nazioni Unite per il clima, Patricia Espinosa nel suo discorso conclusivo alla COP24
[15] Environmental Protection Agency (EPA) was established on December 2, 1970 to consolidate in one agency a variety of federal research, monitoring, standard-setting and enforcement activities to ensure environmental protection. Since its inception, EPA has been working for a cleaner, healthier environment for the American people.
[16]https://www.teleborsa.it/News/2017/11/07/ecomondo-2017-al-via-con-centinaia-di-eventi-e-proposte-per-il-futuro-101.html#.WhhXfvWcG71, consultato il 24.11.2017
[17] http://stream24.ilsole24ore.com/video/impresa-e-territori/ambiente-e-finanza-investire-titoli-low-carbon-rende-piu/AEpTqz2C?refresh_ce1, consultato il 24.11.2017
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