Insindacabilità parlamentare: la Consulta definisce i limiti per le dichiarazioni

La Consulta chiarisce quando i membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse fuori dalle sedi delle Camere: vediamo in che modo. Per supporto ai professionisti, abbiamo pubblicato il Codice Penale e norme complementari 2026 – Aggiornato a Legge AI e Conversione dei decreti giustizia e terra dei fuochi, acquistabile sullo Shop Maggioli e su Amazon, e il Codice di Procedura Penale e norme complementari, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

1. Il fatto

Il Tribunale di Potenza doveva decidere, in un processo penale, nei confronti di un senatore per il delitto di diffamazione aggravata ai sensi dell’art. 595, terzo comma, del codice penale.
Orbene, a fronte di ciò, codesto Tribunale prendeva però atto come il Senato della Repubblica avesse espresso voto favorevole all’applicabilità dell’art. 68, primo comma, Cost. nell’ambito del giudizio penale in trattazione. Per supporto ai professionisti, abbiamo pubblicato il Codice Penale e norme complementari 2026 – Aggiornato a Legge AI e Conversione dei decreti giustizia e terra dei fuochi, acquistabile sullo Shop Maggioli e su Amazon, e il Codice di Procedura Penale e norme complementari, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

2. La questione prospettate alla Corte costituzionale: conflitto di attribuzione tra Tribunale penale di Potenza e Senato della Repubblica sull’insindacabilità ex art. 68 Cost. delle dichiarazioni parlamentari

Alla luce della situazione giudiziaria summenzionata, codesto organo giudicante promuoveva un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Senato della Repubblica chiedendo alla Corte costituzionale di dichiarare come non spettasse al Senato ritenere che le dichiarazioni rese da un senatore, all’epoca dei fatti, nei confronti di una persona nel corso di una trasmissione televisiva, costituissero opinioni espresse da un parlamentare nell’esercizio delle sue funzioni e, come tali, insindacabili ai sensi dell’art. 68, primo comma, della Costituzione, con conseguente domanda di annullamento in parte qua della citata deliberazione.
In particolare, per siffatto giudice, non sarebbe sussistito alcun «nesso funzionale» tra le dichiarazioni extra moenia controverse e l’attività parlamentare dell’imputato, poiché tale nesso sarebbe ravvisabile soltanto quando sussista una «sostanziale identità di contenuto» tra l’atto parlamentare e la manifestazione esterna del pensiero, mentre tali dichiarazioni non sarebbero funzionalmente collegate a quelle espresse in Senato, di cui il ricorso riportava il contenuto testuale, poiché le dichiarazioni in discussione potrebbero ritenersi attinenti a un contesto politico, ma la cognizione circa la loro illiceità penale, compresa l’eventuale sussistenza del diritto di cronaca o di critica, spetterebbe all’autorità giudiziaria procedente, unica competente a verificare l’effettiva idoneità delle stesse a integrare o meno il delitto di diffamazione aggravata in contestazione, anche in forza dei precetti costituzionali di cui agli artt. 27, 101 e 102 Cost..
Il Tribunale potentino, pertanto, si doleva di come la deliberazione del Senato della Repubblica di cui sopra avesse determinato una lesione della propria sfera di attribuzioni, costituzionalmente garantite, in conseguenza dell’esercizio illegittimo, per inesistenza dei relativi presupposti, del potere di dichiarare l’insindacabilità delle opinioni espresse da un suo componente.

3. La valutazione compiuta dalla Consulta

Il Giudice delle leggi, dopo avere ripercorso la situazione giudiziaria summenzionata e considerato ammissibile il ricorso in questione, lo si stimava infondato.
In particolare, i giudici di legittimità costituzionale osservavano prima di tutto che, ai fini della risoluzione di conflitti che vertono sulla riconducibilità o meno all’esercizio della funzione parlamentare di opinioni espresse extra moenia, la medesima Corte costituzionale adotta un criterio funzionale, in base al quale sono anzitutto considerati indici rivelatori dell’esistenza del nesso funzionale la sostanziale corrispondenza con opinioni espresse nell’esercizio di attività parlamentare tipica e il legame temporale fra tale attività e l’attività esterna (da ultimo, sentenze n. 194, n. 193 e n. 104 del 2024).
Orbene, al ricorrere di tali condizioni, sempre la Corte costituzionale ha ritenuto che le opinioni espresse fuori dalle sedi delle Camere siano connesse all’esercizio della funzione parlamentare, in quanto destinate a comunicare all’esterno, pur nell’ineliminabile diversità degli strumenti e del linguaggio adoperato nell’atto tipico e nella sua diffusione all’opinione pubblica, il significato dell’attività compiuta nell’esercizio del mandato, fermo restando che tale attività, d’altronde, per sua natura, è destinata «”a proiettarsi al di fuori delle aule parlamentari, nell’interesse della libera dialettica politica che è condizione di vita delle istituzioni democratico-rappresentative” (sentenze n. 321 e n. 320 del 2000)» (ancora, sentenze n. 194, n. 193 e n. 104 del 2024).
Nondimeno, si evidenziava oltre tutto come, nella giurisprudenza costituzionale più recente, si sia precisato che, ove le dichiarazioni oggetto di contestazione non trovino una adeguata copertura in un atto interno, è pur sempre necessario verificare se le stesse non possano altrimenti ritenersi espressive dell’esercizio della funzione parlamentare.
Ciò posto, una volta individuato l’atto posto in essere dal Parlamentare da doversi valutare ai fini dell’esistenza del nesso funzionale suesposto, i giudici di legittimità costituzionale notavano che, ai fini dell’applicazione dell’art. 68, primo comma, Cost., la presentazione di mozioni e le connesse espressioni di voto sono annoverate tra le attività tipiche connesse alla funzione parlamentare dall’art. 3, comma 1, della legge n. 140 del 2003, dato che, a loro avviso, non vi è dubbio che la votazione della mozione di sfiducia individuale e le prodromiche dichiarazioni di voto costituiscano uno strumento particolarmente pregnante dell’esercizio della funzione di controllo del Parlamento nei confronti del singolo ministro, il quale è chiamato a rispondere, quale organo politico e insieme vertice del rispettivo dicastero, delle scelte politiche assunte e dei tempi e modi della loro attuazione da parte dell’amministrazione (sentenza n. 7 del 1996).
Orbene, rispetto a tale atto interno, per la Consulta, a questo punto della disamina, occorreva procedere all’applicazione dei richiamati indici, con l’avvertenza, già formulata sempre in sede di giustizia costituzionale, che si tratta pur sempre e soltanto di indici, per quanto particolarmente consistenti e qualificati, e non già di elementi costitutivi di una fattispecie puntualmente delineata dalla Costituzione o dalla legge, atteso che l’insindacabilità rinviene la sua ragion d’essere nella protezione del “cuore” del mandato parlamentare, il cui svolgimento deve essere libero da condizionamenti per consentire, come delineata dall’art. 67 Cost., una libera rappresentanza, non di interessi di parte o di partito, ma della Nazione (sentenza n. 104 del 2024).
Ebbene, alla stregua di tale quadro ermeneutico, per ciò che attiene alla sussistenza del requisito temporale, come rilevato dalla difesa del Senato, ad avviso del Giudice delle leggi, essa non è contestata dal ricorso, restando incontroversa tra le parti.
Invece, quanto al requisito della corrispondenza contenutistica, una volta fattosi presente come sia costante indirizzo della Corte costituzionale che non è sufficiente il richiamo a un contesto genericamente politico in cui la dichiarazione si inserisce, ma neppure è necessaria una puntuale coincidenza testuale, dovendo, invece, accertarsi una sostanziale corrispondenza di contenuti (sentenza n. 10 del 2000), e ripercorso quanto emerso dalle dichiarazioni contestate nella fattispecie in esame, si giungeva alla conclusione secondo la quale sussisteva nel caso di specie il nesso con l’esercizio della funzione parlamentare, essendo tutte le dichiarazioni controverse riconducibili alla medesima funzione di indirizzo e controllo del Governo, e in particolare del singolo ministro, che appartiene al Parlamento e a ogni suo componente, di cui l’atto interno tipico, nella presente fattispecie, ha costituito una manifestazione particolarmente qualificata, tanto più se si considera che le dichiarazioni esterne partecipano di quella stessa funzione, osservandosi al contempo che, nel dare conto delle attività svolte nel corso del mandato, d’altra parte, nella fattispecie in esame, attraverso l’intermediazione sollecitatoria del giornalista, esse svolgono una funzione di informazione nei confronti dell’elettorato e di assunzione di responsabilità politica per le scelte compiute anch’essa propria del mandato parlamentare, atteso che, come si è già ricordato, l’esercizio della rappresentanza della Nazione ai sensi dell’art. 67 Cost. «costituisce invero il fondamento primo e, al tempo stesso, il limite, dell’insindacabilità delle opinioni prevista dall’art. 68, primo comma, Cost.» (sentenza n. 104 del 2024).
In conclusione, per i giudici di legittimità costituzionale, spettava al Senato della Repubblica dichiarare insindacabili le opinioni espresse dal senatore implicato nella vicenda giudiziaria qui in esame, e segnatamente quello in cui era pendente procedimento penale avanti al Tribunale di Potenza, facendosene conseguire da ciò l’infondatezza del ricorso summenzionato.

4. Conclusioni: insindacabilità parlamentare: non responsabilità per opinioni espresse fuori dalle sedi delle Camere solo se strettamente connesse all’attività svolta nell’esercizio del mandato

Con la sentenza qui in commento, la Consulta chiarisce quando, come recita il primo comma dell’art. 68 della Costituzione, i membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni, con particolar riguardo al caso in cui però tali opinioni siano state rese fuori dalle sedi delle Camere,
Si afferma infatti in tale pronuncia, dopo essere stato asserito che, ai fini della risoluzione di conflitti che vertono sulla riconducibilità o meno all’esercizio della funzione parlamentare di opinioni espresse extra moenia, è necessario adottare un criterio funzionale, in base al quale sono anzitutto considerati indici rivelatori dell’esistenza del nesso funzionale la sostanziale corrispondenza con opinioni espresse nell’esercizio di attività parlamentare tipica e il legame temporale fra tale attività e l’attività esterna, che le opinioni espresse fuori dalle sedi delle Camere sono connesse all’esercizio della funzione parlamentare, in quanto destinate a comunicare all’esterno, pur nell’ineliminabile diversità degli strumenti e del linguaggio adoperato nell’atto tipico e nella sua diffusione all’opinione pubblica, il significato dell’attività compiuta nell’esercizio del mandato.
Con siffatta decisione, pertanto, si chiarisce, o meglio, si ribadisce, in che modo le opinioni espresse fuori dalle sedi delle Camere possano reputarsi connesse all’esercizio della funzione parlamentare.
Questa è dunque in sostanza la principale novità che, ad avviso di chi scrive, connota il provvedimento qui in commento.

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