Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) n. 416/2011 in materia di giurisdizione

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso R.G. n. 546 del 2010, proposto da ***** *****, rappresentata e difesa dall’avv. *****************, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Catanzaro, via Vittorio Veneto, n. 48;

contro

-Regione Calabria, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. *****************, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Catanzaro, via Crispi, n. 18;
-Fondazione “***** *****”, rappresentata e difesa dall’avv. *********************, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Cosenza, via Fera, n. 23;

nei confronti di

*****, non costituito in giudizio;

e con l’intervento di

ad opponendum:
*****, rappresentate e difese dagli avv. **************, ****************, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. ****************, in Catanzaro, via Jannoni, n. 43;

per l’annullamento

della deliberazione della Giunta Regionale n. 258 del 25.03.2010 avente ad oggetto: «Fondazione ONLUS “***** *****” – Scioglimento dell’organo di amministrazione della Fondazione con contestuale nomina di un Commissario straordinario ex art. 25 del codice civile»;

del decreto del Dirigente generale del Dipartimento della Presidenza della Regione Calabria n. 4297 del 31.03.2010 avente ad oggetto: «Nomina Commissario Straordinario Fondazione Onlus “***** *****»;

nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Calabria Presidente e di Fondazione “***** *****”;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, alla pubblica udienza del giorno 24 febbraio 2011, il cons. ***************** e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con atto notificato in data 5.5.2010 e depositato in data 10.10.2010, la ricorrente, nelle qualità di Presidente della “Fondazione ***** *****”, riconosciuta con D.G. Regione Calabria n. 124 del 6 agosto 1999, al fine di promuovere, sviluppare ed attuare, nell’ambito della Regione Calabria, attività ed iniziative del più alto interesse sociale, ai sensi dell’art. 3 del relativo Statuto, premetteva la sig.ra *******************, sorella del defunto fondatore, in data 5 marzo 2008, depositava, presso gli uffici della Regione Calabria, un esposto-denuncia, con il quale rappresentava che, all’interno del Consiglio di Amministrazione della Fondazione (presieduto dalla suddetta ricorrente) sarebbero state commesse una serie di illegittimità e/o irregolarità, per cui chiedeva che venisse disposto il commissariamento dell’ente, ai sensi dell’art. 25 c.c.

Precisava che la Regione Calabria, con Delibera di G. R. n. 256 del 06.05.2009, nominava, quale “commissario ad acta”, un proprio dirigente, l’******************, al fine di acquisire “ulteriori elementi di valutazione” nonché di verificare la regolare composizione del consiglio di amministrazione della Fondazione.

Esponeva che il suddetto “commissario ad acta”, con nota prot. n. 15598 del 1.7.2009, a conclusione del procedimento, trasmetteva alla Regione la relazione prot. n°14/165 del 15.06.2009, avverso la quale le consigliere ***** e ***** avviavano, presso questo Tribunale, il giudizio R.G. 1176/2009, nel corso del quale interveniva la suddetta sig.ra **, che, nel contempo, depositava, presso gli uffici regionali, “controdeduzioni alla relazione commissariale” con la quale sosteneva l’asserita incompletezza della relazione e l’infondatezza delle conclusioni, chiedendo la rinnovazione del commissariamento e la nomina di un nuovo commissario ad acta.

L’odierna ricorrente, con il presente ricorso, lamentava che, all’esito della nuova istruttoria avviata in conseguenza del suddetto esposto presentato dalla sig.ra *******************, veniva emanata la Delibera di G. R. n. 259 del 25.03.2010, dispositiva dello “scioglimento dell’organo di amministrazione della Fondazione con contestuale nomina di un Commissario straordinario ex art. 25 del codice civile», con la quale, premessa brevemente la ritenuta sussistenza della giurisdizione, deduceva svariati profili di illegittimità, concludendo per l’accoglimento del ricorso, con vittoria di spese.

Con atto depositato in data 17/06/10, si costituiva la “Fondazione ***** *****” e, con memoria depositata in data 06/07/10, eccepiva il difetto di giurisdizione e svolgeva le proprie argomentazioni difensive, concludendo per il rigetto del ricorso, con vittoria di spese.

Con memoria depositata in data 06/07/10, si costituiva la Regione Calabria ed insisteva per la legittimità del proprio operato.

Con memoria depositata in data 08/07/10, intervenivano “ad opponendum” le sig.re ***** ***** e ***** , già consigliere d’amministrazione della Fondazione e destituite da tale incarico.

Con memoria depositata in data 14/02/11, la Regione Calabria ribadiva le già prese conclusioni.

Alla pubblica udienza del giorno 24 febbraio 2011, il ricorso passava in decisione.

DIRITTO

1. La ricorrente, nelle qualità di Presidente della “Fondazione ***** *****”, riconosciuta con D.G. Regione Calabria n. 124 del 6 agosto 1999, al fine di promuovere, sviluppare ed attuare, nell’ambito della Regione Calabria, attività ed iniziative del più alto interesse sociale, ai sensi dell’art. 3 del relativo Statuto, impugna la Deliberazione della Giunta Regionale n. 258 del 25.03.2010 avente ad oggetto: «Fondazione ONLUS “***** *****” – Scioglimento dell’organo di amministrazione della Fondazione con contestuale nomina di un Commissario straordinario ex art. 25 del codice civile» nonché del decreto del Dirigente generale del Dipartimento della Presidenza della Regione Calabria n. 4297 del 31.03.2010 avente ad oggetto: «Nomina Commissario Straordinario Fondazione Onlus “***** *****».

Ritiene il Collegio di dover preliminarmente esaminare la questione inerente la sussistenza o meno della giurisdizione di questo Giudice Amministrativo.

L’articolo 25 del codice civile dispone che “l’autorità governativa esercita il controllo e la vigilanza sull’amministrazione delle fondazioni; provvede alla nomina e alla sostituzione degli amministratori o dei rappresentanti, quando le disposizioni contenute nell’atto di fondazione non possono attuarsi; annulla, sentiti gli amministratori, con provvedimento definitivo, le deliberazioni contrarie a norme imperative, all’atto di fondazione, all’ordine pubblico o al buon costume; può sciogliere l’amministrazione e nominare un commissario straordinario, qualora gli amministratori non agiscano in conformità dello statuto o dello scopo della fondazione o della legge”.

Tali poteri, già ricadenti nel novero delle funzioni amministrative delegate dallo Stato alle Regioni, ai sensi dell’art. 14, D.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, sono oggi attribuite alle Regioni ai sensi dell’art. 11 7 Cost, come modificato dall’art. 3 della legge costituzionale 18.10.2001 n.3.

La vigilanza e il controllo sono funzioni pubbliche, esercitate dall’Amministrazione d’ufficio in funzione della tutela delle fondazioni stesse, con esclusione di qualsiasi forma di intervento a tutela dell’interesse dei singoli.

Invero, l’autorità vigilante non ha poteri di indi***** delle fondazioni, né può imporre ad esse modalità organizzative diverse da quelle liberamente prescelte, ma può soltanto intervenire per normalizzarne le situazioni nel caso in cui si verifichi una delle ipotesi contemplate dall’art. 25 c.c. e segg. (conf. Cons. Stato, Sez. V 19 aprile 1974 n. 291).

Gli strumenti di intervento attribuiti all’autorità tutoria ai sensi dell’art. 25 c.c., al fine di attuare i necessari interventi laddove ricorrano i presupposti obiettivamente riscontrabili previsti dalla norma, consentono: in caso di accertata inattuabilità delle disposizioni contenute nell’atto di fondazione, di provvedere alla nomina ed alla sostituzione degli amministratori o dei rappresentanti; in caso di accertate situazioni di contrarietà a norme imperative, all’atto di fondazione, all’ordine pubblico o al buon costume di annullare le delibere viziate, in caso di non conformità del comportamento degli amministratori allo statuto ed allo scopo della fondazione od alla legge, di sciogliere l’amministrazione e nominare un commissario straordinario.

L’interesse tutelato dal controllo pubblico sulle fondazioni è quello dell’ente (previamente apprezzato dall’autorità tutoria, in sede di riconoscimento della personalità giuridica) e, in senso più lato, quello finalizzato alla salvaguardia della volontà del fondatore.

Tale controllo pubblico sull’attività della fondazione può presentare caratteri e modalità diversi rispetto a quello esercitato sull’attività dell’associazione, non soltanto in relazione alle forme ed all’intensità degli interventi dei pubblici poteri, ma anche in relazione alla funzione precipua che l’intervento è destinato ad assolvere.

Infatti, a differenza che, per le associazioni, in riferimento alle quali l’intervento dei pubblici poteri è finalizzato ad evitare che l’attività degli organi dell’associazione arrechi pregiudizio ad interessi legislativamente configurati come esterni rispetto all’associazione, per quanto concerne le fondazioni, il controllo pubblico si connota come preordinato soprattutto alla protezione dell’interesse dell’ente.

Ed invero, una volta che la fondazione sia riconosciuta dall’autorità amministrativa sulla base di un negozio formalmente valido e sostanzialmente efficace, le eventuali manchevolezze, deviazioni e/o omissioni nel perseguimento degli scopi assegnati con lo Statuto, non possono trovare remora e sanzioni nell’ambito delle norme previste dagli artt. 648 e 1453 e segg. cc, a proposito dell’inadempimento delle forme testamentarie onerate o dei contratti, ma possono soltanto determinare l’intervento dell’autorità pubblica, la quale, nell’esercizio dei suoi poteri di controllo e vigilanza, potrà assumere anche in via sostitutiva tutti i provvedimenti previsti dall’ordinamento e, segnatamente, quelli di cui all’art. 25 cc, sino a giungere nell’ipotesi estrema alla dichiarazione di estinzione dell’ente ai sensi dell’art. 27 cc (conf.: Corte di Appello di Venezia 27.6.1969 n. 2271).

Siffatta esigenza discende proprio dalla diversa struttura delle fondazioni rispetto alle associazioni ed, in particolare, dal fatto che, nelle fondazioni, manca un congegno interno alla struttura, che consenta una correzione o regolarizzazione della gestione, analogo a quello che, nelle corporazioni, viene esercitato o dalla collettività dei membri o da organi di controllo che dalla stessa emanano.

Ciò emerge, in modo particolare, con riferimento a quelle situazioni di violazioni, da parte degli amministratori, dei doveri che derivano loro dalla legge o dallo statuto della fondazione, che, tuttavia, non siano tali da integrare l’ipotesi di indebita utilizzazione del patrimonio affidato per il raggiungimento di scopi diversi da quelli della fondazione o tali da poter essere sussunti in ipotesi di abuso o di eccesso di potere, legittimanti l’autorità governativa a disporre la rimozione dalla relativa carica e la loro sostituzione con un commissario straordinario.

Sotto altro aspetto, va evidenziato che il commissario straordinario può essere nominato anche nell’ipotesi in cui il Consiglio di Amministrazione si trovi nell’impossibilità di funzionare per le dimissioni di tutti i suoi membri (Cons. Stato, Sez. V 25.6.1960 n. 773).

Quanto al contenuto delle deliberazioni, si ritiene che il controllo dell’autorità investe la legittimità delle deliberazioni degli amministratori (conf. Cass. Sez. Un. n. 2622/1964) senza spingersi fino a considerare l’opportunità o la convenienza degli atti in relazione allo scopo, e consente la nomina del commissario straordinario, se emerge una divergenza dell’azione degli amministratori rispetto alle norme dello statuto, allo scopo della fondazione, alle stesse previsioni della legge.

Ritiene, perciò, il Collegio che la finalità dei poteri dell’organo tutorio fondamentalmente volta ad assicurare che il patrimonio di fondazione sia effettivamente destinato allo scopo voluto dal fondatore, si connota come “amministrazione pubblica del diritto privato”, che potrebbe, astrattamente, essere esercitata anche da un collegio di sindaci, dall’autorità giudiziaria o dagli uffici tributari.

In definitiva, per tutte le suesposte considerazioni, ritiene il Collegio che la fattispecie sottoposta al suo esame, espressiva di attività di “amministrazione pubblica del diritto privato” nonché volta alla tutela di interessi riconducibili unicamente alla sfera del diritto privato, ancorchè esplicantesi nella forma dell’atto amministrativo, si riconducibile alla sfera di giurisdizione del Giudice Ordinario, non potendosi ritenere che l’intervento dell’autorità amministrativa possa determinare il trasferimento o l’ampliamento della giurisdizione del Giudice Amministrativo, in ordine alla tutela di quelle medesime posizioni che vanno sottoposte.

Pertanto, nella specie, va riconosciuta la giurisdizione del giudice ordinario, considerato che si verte in tema di diritti soggettivi e di obblighi inerenti ad una persona giuridica privata, ai sensi i dell’art. 12 e segg. c.c.

Ne consegue l’inammissibilità dell’impugnazione, con preclusione al Collegio di procedere alla disamina di ogni altra questione in rito e nel merito della controversia, riservata al giudice ordinario.

Alla declaratoria del difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo ed all’affermazione di quella del Giudice Ordinario consegue, peraltro, la conservazione degli effettivi processuali e sostanziali della domanda ove il processo sia tempestivamente riassunto dinanzi al Giudice Ordinario territorialmente competente, nel termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell’art. 11, comma II° del D. Lgvo 2.7.2010 n. 104, che regola la fattispecie sulla scorta dell’orientamento espresso da Corte cost. n. 77/2007 e Cass. S.S.U.U. n. 4109/2007 e poi recepito dal previgente art. 59 della legge n. 69/2009.

Le spese di lite possono essere compensate, in ragione della peculiarità della fattispecie .

P.Q.M.

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione, spettando essa al Giudice Ordinario territorialmente competente, presso il quale la causa potrà essere riassunta nel termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente pronuncia.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2011 con l’intervento dei magistrati:

**************, Presidente

*****************, ***********, Estensore

*****************, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 29/03/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)