Il sistema di regolamentazione finanziaria internazionale: un’analisi in prospettiva

Il sistema di regolamentazione finanziaria internazionale: un’analisi in prospettiva

di Schenato Enrico

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La costruzione di un saldo assetto economico mondiale si fonda su un delicato equilibrio tra il potere nazionale dei Governi e la natura globale dei mercati, in quanto il conferimento di un’eccessiva autorità ai Governi rischia di realizzare situazioni di protezionismo ed autarchia, mentre il riconoscimento di troppa libertà ai mercati è potenzialmente fonte di un’economia mondiale caratterizzata da fenomeni di instabilità e di scarso consenso sociale e politico.

La scelta tra potere nazionale dei Governi e natura globale dei mercati, ovvero tra regolamentazione e libertà del mercato, non è quindi da intendersi come alternativa, ma come complementare: la stabilità dei mercati globali dipende dalla solidità della loro governance acquisibile attraverso l’intervento di organizzazioni pubbliche di governo e di vigilanza.

L’ago della bilancia nella ricerca di un idoneo equilibrio tra regolamentazione nazionale da una parte e globalizzazione dei mercati dall’altra è rappresentato da una regolamentazione dettata a livello internazionale ed implementata su scala mondiale.

Solo la presenza di un minimum di regole armonizzate a livello globale è potenzialmente in grado di conciliare il progresso della globalizzazione dei mercati con l’autonomia regolativa dei singoli Stati.

La crisi finanziaria internazionale innescata dal collasso del mercato dei mutui subprime statunitensi nel 2007 e culminata nel 2008 con lo scandalo Lehman Brothers evidenzia che la concezione anglo-americana dei mercati finanziari auto-regolati è sbagliata e fortemente dannosa.

Attualmente esiste un ampio accordo sulla necessità di una più rigorosa ed idonea regolamentazione multilaterale del sistema finanziario con lo scopo di promuoverne e conservarne la stabilità.

Le regole multilaterali avrebbero l’effetto di prevenire il c.d. arbitraggio normativo che avrebbe quale effetto negativo lo spostamento degli affari dai paesi con la regolamentazione più severa a quelli con normative meno restrittive.

Inoltre, la regolamentazione multilaterale dovrebbe ridurre l’influenza politica sui regolatori e dare a questi un certo livello di indipendenza.

Nonostante i miglioramenti derivanti dalle riforme attuate nel sistema regolativo finanziario internazionale, permangono molte debolezze legate principalmente anche ad una difficoltà di cooperazione e collaborazione tra le varie organizzazioni al vertice dell’architettura finanziaria internazionale (G20, il FONDO MONETARIO INTERNAZIONALE – FMI e IL FINANCIAL STABILITY BOARD – FSB) e all’assenza di una reale autorità di coordinamento internazionale.

Di fatto queste carenze derivano da un difetto di fondo del sistema di regolamentazione finanziaria globale: questo rappresenta un difficile e quanto mai confuso compromesso tra la necessità dei mercati finanziari di un coordinamento su scala mondiale ed il protezionismo dei governi nazionali.

Appare evidente che l’architettura regolativa internazionale in campo finanziario debba essere ulteriormente migliorata sia sotto il profilo organizzativo sia sotto l’aspetto funzionale.

Sarebbe opportuno rispondere a quattro questioni preliminari: a) se in campo di regolamentazione finanziaria internazionale è fattibile la costituzione di un’autorità mondiale unica sul modello della World Trade Organization (WTO) e perché finora non è stata attuata una soluzione di questo tipo b) se  e quali sono gli errori compiuti a livello di collaborazione internazionale e come porvi rimedio c) se i cambiamenti decisi e promossi dai paesi del G20 produrranno i risultati auspicati d) quali dovranno essere le modifiche a livello regionale e locale perché la regolamentazione finanziaria globale sia implementata e funzioni in ambito nazionale.

In merito alla mancata creazione di una unica autorità sopranazionale di regolazione con il compito di predisporre gli standards finanziari ed il potere di imporne l’implementazione da parte di tutti i paesi va detto che nessuna delle più grandi organizzazioni internazionali quali il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale è un regolatore finanziario per ciò che concerne la fissazione dei requisiti di capitale delle banche, dei requisiti di solvibilità per le assicurazioni o degli standards contabili.

Per il momento un modello regolativo di questo tipo, in campo finanziario, non sembra fattibile perché continua a sussistere la resistenza dei governi nazionali ad accettare di cedere parte della propria autonomia di controllo sui sistemi finanziari domestici ad organizzazione in cui gli stessi molto spesso hanno solo una partecipazione minoritaria.

La seconda questione da affrontare per prospettare ulteriori modifiche migliorative della struttura di regolamentazione finanziaria globale attiene all’area della cooperazione internazionale.

Il più rilevante problema è stato causato dalla mancanza di interfaccia tra coloro che erano a conoscenza e si preoccupavano delle condizioni dell’economia globale, dell’emergenza degli squilibri finanziari, dell’evoluzione dei prezzi dei beni e dei costi del rischio e coloro che erano deputati alla fissazione del quadro regolamentare di base.

Il miglioramento auspicabile consiste quindi nella creazione di un legame tra ministri delle finanze e banche centrali nel loro ruolo di policy macroeconomica ed organizzazioni che definiscono le regole finanziarie, con l’intento di assicurare che in futuro la regolamentazione possa essere più sensibile ai cambiamenti delle condizioni macroeconomiche e del mercato.

Al fine di assicurare che la visione dei singoli Stati sia in linea con quella delle istituzioni internazionali sarà necessario una robusta rete di strutture di regolamentazione e di supervisione regionali e nazionali.

Per ora non si può fare altro che prospettare e sperare in ulteriori miglioramenti nel funzionamento dell’attuale struttura regolativo finanziaria globale.

Le riforme  proponibili riguardano il perfezionamento degli accordi multilaterali di collaborazione tra autorità finanziarie nazionali e globali, con riferimento soprattutto all’istituzione di collegi di supervisori per tutte le grandi istituzioni finanziarie operative in ambito internazionale.

Sarebbe in particolare opportuno introdurre sistemi di governance trasparenti. Sarebbe, inoltre, opportuno procedere alla semplificazione dell’assetto regolativo e di supervisione finanziaria globale, procedendo alla razionalizzazione dei sistemi di regolamentazione e di vigilanza dei singoli paesi che risultano troppo diversificati.

Da parte loro, i Governi dovrebbero incoraggiare il settore finanziario a creare strumenti innovativi che supportino la crescita e lo sviluppo in modo sostenibile, ma allo stesso tempo gli stessi dovrebbero servirsi della regolamentazione per limitare il prodursi del rischio sistemico con lo scopo di evitare crisi finanziarie future. E ciò è tanto più vero in un mercato globalmente integrato che richiede, nei limiti del possibile, regole comuni ed armonizzate a livello internazionale.

Ciò che però oggi rappresenta il principale problema è la concreta implementazione delle regole internazionali a livello nazionale, che, data la loro natura di soft law è sostanzialmente lasciata alla discrezionalità delle singole giurisdizioni.

Il cambiamento più importante è rappresentato dagli accordi internazionali in merito alla necessità che all’interno del sistema bancario si richieda una maggiore quantità ed una migliore qualità del capitale e sia introdotto un meccanismo macroprudenziale per la determinazione dei coefficienti patrimoniali.

In altre parole, la regolamentazione sul capitale (meglio conosciuta come sistema di Basilea) finora attenta esclusivamente alla rischiosità delle istituzioni singolarmente considerate, in futuro dovrà avere come punto di riferimento un contesto nell’ambito del quale fissare i requisiti patrimoniali. In modo che qualora i mercati delle attività e del credito manifestassero segni di sovraeccitazione, sarebbe appropriato imporre un supplemento dei coefficienti patrimoniali nel tentativo di smorzare  l’entusiasmo del mercato.

In conclusione, possiamo dire che le riforme recentemente attuate si sono tradotte, al momento, in un potenziamento delle istituzioni esistenti piuttosto che in una completa ristrutturazione del sistema.

Rimane irrisolto e da affrontare un certo numero di problemi connessi all’eccessiva numerosità e diversità delle organizzazioni internazionali in termini di semplificazione e razionalizzazione della struttura finanziaria globale e degli organismi che ne fanno parte.

Il sistema di governance del mercato globale dovrebbe restituire potere ai governi nazionali e dare impulso a miglioramenti nella regolamentazione domestica, assicurando una base regolativa comune costituita da standards fissati a livello internazionale.

L’implementazione dei principi internazionali dovrebbe diventare vincolante per gli Stati-nazione, garantendo una più intensa collaborazione tra governi e regolatori nazionali specialmente con riferimento ai meccanismi di prevenzione, gestione e risoluzione delle crisi delle istituzioni che operano in paesi caratterizzati da elevato rischio sistemico.

Questo modello regolativo imperniato sul rafforzamento dei potere e delle regolamentazioni nazionali accompagnato da un minimum di regole internazionali è l’unico che, nella congiuntura attuale, potrebbe contribuire a realizzare una integrazione dei mercati finanziari più efficiente e razionale in termini di ridotta esposizione a fenomeni di instabilità finanziaria.

La predisposizione di un quadro regolativo internazionale minimale  garantirebbe, infatti, il mantenimento della stabilità finanziaria globale e favorirebbe la globalizzazione del mercato.

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