Il principio autonomistico nell’amministrazione universitaria

di Armando Pellegrino
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L’università è un centro istituzionale di formazione culturale e di attività di ricerca scientifica. L’articolo 9 della Costituzione recita che “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica” e, pertanto, si evince come spetta alla Repubblica la funzione di promuovere tale sviluppo e di creare i presupposti affinché la proclamata libertà di cultura diventi diritto esercitabile dal popolo.

Il perno centrale del principio autonomistico delle università può essere individuato all’articolo 33 della Costituzione che al primo comma recita “L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento”, nonché al sesto comma che proclama che le università hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi, nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato.

Dati questi brevi cenni, il principio autonomistico nell’università è un percorso molto lungo che viene proclamato con la Costituzione ma per il quale bisogna attendere la legge 9 maggio 1989, n. 168[1]. Difatti, l’articolo 6 della di tale legge, rubricato “autonomia delle università”, dispone che “Le università sono dotate di personalità giuridica e, in attuazione dell’articolo 33 della Costituzione, hanno autonomia didattica, scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile; esse si danno ordinamenti autonomi con propri statuti e regolamenti.”.

Pertanto, da tale dettato si individuano le seguenti autonomie: didattica, scientifica, organizzativa, normativa, finanziaria e contabile.

Infine, la legge del 30 dicembre 2010, n. 240[2], che ha avuto lo scopo di incrementare l’autonomia universitaria, anche dal punto di vista dei propri organi di governo e delle strutture, al fine di incentivare il merito, la valorizzazione, le responsabilità, l’efficienza e la qualità del sistema universitario. È indubbio come alla legge 9 maggio 1989, n. 168, venga attribuito il merito del riconoscimento dell’autonomia universitaria sancita dal dettato costituzionale.

Autonomia didattica

L’autonomia didattica consiste nel riconoscere a ciascuna università la potestà di emanare un proprio Regolamento didattico di Ateneo che disciplina le attività formative, gli obiettivi formativi, le classi di appartenenza dei corsi di studio, nonché detta la disciplina per il rilascio dei vari titoli di studio. La legge del 1989 ha introdotto l’autonomia didattica, ma il percorso viene concluso con l’emanazione del decreto ministeriale n. 509 del 1999 che definisce la nuova tipologia dei titoli di studio che gli Atenei possono rilasciare e, allo stesso tempo, conferisce agli stessi l’autonomia di determinare la propria offerta formativa, potendo scegliere sulle denominazioni e i curricula dei corsi di studio.

 

Autonomia scientifica

La previsione del riconoscimento dell’autonomia scientifica avviene con i principi costituzionali indicati nell’articolo 9 che dispone “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica” e, inoltre, dall’articolo 33 della Costituzione che recita “L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento”.

Il riconoscimento dell’autonomia scientifica all’università avviene con il Decreto del Presidente della Repubblica dell’11 luglio 1980, n. 382 che, appunto, dispone l’università come sede primaria di libera ricerca, istituisce il dipartimento universitario, il dottorato di ricerca e il ruolo del ricercatore, nonché ha previsto la possibilità di stipulare contratti e convenzione per attività di ricerca, anche per conto terzi. Successivamente, la legge 9 maggio 1989, n. 168, nell’istituire il Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica (MURST), oggi Ministero dell’Università e della Ricerca (MUR), all’articolo 6 sottolinea il ruolo fondamentale affidato alla ricerca, riconoscendole a tutti gli effetti l’autonomia scientifica.

Autonomia organizzativa

Per autonomia organizzativa si intende la potestà di ogni ateneo di creare e gestire le strutture organizzative interne necessarie al suo funzionamento e al perseguimento dei fini istituzionali. Tale autonomia può essere ricollegata all’articolo 2, comma 1, del d.lgs. 165 del 2001 che recita:

Le amministrazioni pubbliche definiscono, secondo principi generali fissati da disposizioni di legge e, sulla base dei medesimi, mediante atti organizzativi secondo i rispettivi ordinamenti, le linee fondamentali di organizzazione degli uffici; individuano gli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi; determinano le dotazioni organiche complessive. Esse ispirano la loro organizzazione ai seguenti criteri:

a) funzionalità rispetto ai compiti e ai programmi di attività, nel perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia ed economicità. A tal fine, periodicamente e comunque all’atto della definizione dei programmi operativi e dell’assegnazione delle risorse, si procede a specifica verifica e ad eventuale revisione;

b) ampia flessibilità (dei dirigenti che assumono le determinazioni per l’organizzazione degli uffici come previsto dall’articolo 5, comma 2 del d.lgs. 165 2001) garantendo adeguati margini alle determinazioni operative e gestionali da assumersi ai sensi dell’articolo 5, comma 2;

c) collegamento delle attività degli uffici, adeguandosi al dovere di comunicazione interna ed esterna, ed interconnessione mediante sistemi informatici e statistici pubblici;

d) garanzia dell’imparzialità e della trasparenza dell’azione amministrativa, anche attraverso l’istituzione di apposite strutture per l’informazione ai cittadini e attribuzione ad un unico ufficio, per ciascun procedimento, della responsabilità complessiva dello stesso;

e) armonizzazione degli orari di servizio e di apertura degli uffici con le esigenze dell’utenza e con gli orari delle amministrazioni pubbliche dei Paesi dell’Unione europea.”

Autonomia normativa

L’autonomia normativa si concretizza nel potere di emanare atti normativi aventi valore vincolante come gli statuti e i regolamenti. Gli statuti e i regolamenti sono fonti secondarie e pertanto rappresentato il potere normativo da parte della pubblica amministrazione di darsi ordinamenti autonomi. Lo Statuto rappresenta le linee fondamentali dell’amministrazione, l’individuazione degli organi e delle strutture, nonché le loro principali attribuzioni. I regolamenti sono atti formalmente amministrativi ma sostanzialmente normativi, non possono derogare a norme di legge o alla Costituzione e non possono prevedere sanzioni penali. I regolamenti sono, pertanto, atti integrativi e/o attuativi dello Statuto e la loro funzione consiste nel regolamentare nel dettaglio una particolare materia o le funzioni attribuite ad un organo.

Autonomia finanziaria e contabile

L’autonomia finanziaria è stabilita dall’articolo 6, comma 1, della legge 168 del 1989, che recita “Le università sono  dotate  di  personalità giuridica  e,  in attuazione  dell’articolo  33  della  Costituzione,  hanno  autonomia didattica, scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile;  esse si danno ordinamenti autonomi con propri statuti e regolamenti.”. Il successivo articolo 7 è rubricato proprio “autonomia finanziaria”.

Tale articolo, al comma 1, indica le tre tipologie di entrate dell’università, individuabili in primo luogo nei trasferimenti dello Stato, in secondo luogo nei contributi obbligatori nei limiti della normativa vigente e, infine, in tutte quelle forme autonome di finanziamento, quali contributi  volontari, proventi di attività, rendite, frutti e alienazioni del  patrimonio, atti di liberalità e corrispettivi di contratti e convenzioni.

L’autonomia finanziaria degli Atenei comporta anche che le  somme  non  impegnate  da  ciascuna  università nel  corso dell’esercizio finanziario vanno ad  incrementare  le  disponibilità dell’esercizio successivo[3].

Inoltre, incrementa la responsabilità degli Atenei in riferimento alla gestione delle risorse, prevedendo in capo agli Atenei una programmazione finanziaria annuale e triennale. In aggiunta, gli Atenei regolamentano in autonomia, entro i limiti di legge, il regime delle tasse e dei contributi degli studenti.

Infine, le università adottano un regolamento di ateneo per l’amministrazione, la finanza e la contabilità, emanato con decreto rettorale[4]. Tale regolamento disciplina i criteri, le  relative procedure amministrative e finanziarie e le connesse  responsabilità, in modo da assicurare la  rapidità  e  l’efficienza  nell’erogazione della spesa e il rispetto dell’equilibrio finanziario  del  bilancio, consentendo anche la tenuta di conti di sola  cassa.  Il  regolamento disciplina altresì le procedure contrattuali, le forme di  controllo interno sull’efficienza  e  sui  risultati  di  gestione  complessiva dell’università,  nonché dei singoli centri di spesa, e l’amministrazione del patrimonio. Pertanto, la previsione di tale regolamento rappresenta la piena espressione anche dell’autonomia finanziaria della gestione[5].

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Note

[1] Avente ad oggetto “Istituzione del Ministero dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica”.

[2] Recante “Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario“.

[3] Articolo 7, comma 3, legge del 9 maggio 1989, n. 168.

[4] Articolo 7, comma 7, legge del 9 maggio 1989, n. 168.

[5] Articolo 7, comma 8, legge del 9 maggio 1989, n. 168.

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