Il conflitto di interessi e l’obbligo di astensione

di Armando Pellegrino
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Con la legge del 6 novembre del 2012, n. 190[1], il legislatore ha introdotto l’articolo 6-bis alla legge del 7 agosto del 1990, n. 241, rubricato “conflitto di interessi” con l’obiettivo di prevenire il possibile contrasto che potrebbe crearsi tra la missione pubblica e gli interessi privati[2], nonché al fine di rafforzare la salvaguardia dei principi di imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione[3]. Pertanto, con tale disposizione si vuole sottolineare come il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici coinvolti nel procedimento hanno l’obbligo di segnalare ogni conflitto di interesse, anche solo potenziale. In dottrina, si è rilevato come in realtà tale obbligo si evince indirettamente dalla nostra Costituzione.

Indice:

  1. Il conflitto di interessi nella nostra Costituzione
  2. Che cosa è il conflitto di interessi?
  3. Le caratteristiche del conflitto di interessi
  4. Conclusioni

1. Il Conflitto di interessi nella nostra Costituzione

Il fondamento costituzionale del conflitto di interessi è rinvenibile negli articoli  54, 97 e 98. Nello specifico, l’articolo 54 fa riferimento allo svolgimento delle funzioni pubbliche da parte dei funzionari con disciplina e onore, mentre l’articolo 97 fa riferimento ai già citati principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa. Inoltre, l’articolo 98 detta il principio secondo il quale i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione, lasciando intendere proprio l’esclusivo interesse verso quest’ultima e pertanto l’interesse pubblico.

2. Che cosa è il conflitto di interessi?

Il conflitto di interessi è la condizione fondante della maladministration che va evitata con lo strumento della comunicazione dei conflitti di interessi. Come ha rilevato il Consiglio di Stato, il conflitto di interessi non è determinato da un comportamento pregiudizievole per l’interesse primario, costituendo ab origine una condizione giuridica o di fatto dalla quale scaturisce un rischio di danno. Difatti, come evidenziato dalla giurisprudenza, la sussistenza del conflitto di interessi ricorre indipendentemente dal concretizzarsi di un vantaggio e, pertanto, ciò significa che l’ipotesi di conflitto ricorra anche solo nel caso sia potenzialmente influenzabile l’azione amministrativa[4].

Il conflitto di interessi è uno dei principali fattori di rischio per l’imparzialità dei funzionari e deve essere individuato nell’esistenza di conflitti di interessi che possono sfociare in episodi corruttivi[5]. Il conflitto di interessi, anche potenziale, si configura nel momento in cui l’interesse personale potrebbe potenzialmente evolversi e interferire con l’interesse pubblico generale, nei cui riguardi il dipendente ha precisi doveri e responsabilità[6]. Sul conflitto di interessi la legislazione precedente alla normativa sull’anticorruzione aveva manifestato molte carenze e, pertanto, la maggiore novità introdotta in tale tema dalla legge Severino fu la previsione, come detto, di un obbligo di astensione del dipendente pubblico, fino ad allora inesistente, colmando una lacuna nel nostro ordinamento[7] e introducendo l’articolo 6-bis nella legge sul procedimento amministrativo[8] avente ad oggetto proprio il conflitto di interessi e prevedendo l’obbligo di astensione nell’azione amministrativa.

3. Le caratteristiche del conflitto di interessi

L’Anac con delibera del 29 marzo 2017, n. 358 ha affermato che il conflitto di interessi deve rispettare alcuni principi. In primo luogo, deve essere attuale, cioè deve essere presente al momento dell’azione o della decisione del funzionario. In secondo luogo, deve essere potenziale e su questo punto già si è dibattuto. In terzo luogo, deve essere apparente, cioè può essere percepito all’esterno come un conflitto. In quarto luogo, può essere diretto, ovvero deve comportare il soddisfacimento di un interesse del soggetto tenuto al rispetto del Codice di comportamento. Infine, può essere indiretto, ovvero deve attenersi a entità o individui diversi dal soggetto tenuto al rispetto del Codice di comportamento[9].

4. Conclusioni

È importante considerare che la comunicazione di assenza di conflitto di interessi non vi è solo in un procedimento amministrativo, ma diverse sono le situazioni nelle quali il dipendente è chiamato a renderla. Difatti, le disposizioni trattate non individuano un elenco tassativo di situazioni conflittuali. Ad esempio, il dipendente all’atto dell’assegnazione all’ufficio deve informare per iscritto il dirigente di tutti i rapporti di collaborazione con soggetti privati retribuiti che lo stesso abbia in essere o abbia avuto negli ultimi tre anni e, inoltre, si astiene dal prendere decisioni o dallo svolgere attività inerenti alle sue mansioni in situazione di conflitto di interessi, anche se solo potenziale[10]. Oltre a ciò, il dipendente deve astenersi dal partecipare all’adozione di decisioni o ad attività che possano coinvolgere interessi propri, ovvero di suoi parenti, affini entro il secondo grado, del coniuge o di conviventi, oppure di persone con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale[11], pertanto si individua come la disciplina riguardante il conflitto di interessi sia espressamente presente anche nel Codice di comportamento dei dipendenti pubblici.

La disciplina riguardante il conflitto di interessi rappresenta una delle misure più importanti di prevenzione della corruzione, perché risulta l’espressione di una lesione anche solo potenziale di interessi pubblici che potrebbe però comportare fenomeni corruttivi e, di conseguenza, risulta fondamentale prevenire tale situazione con l’obbligo per il dipendente di astenersi in caso di conflitti di interessi, anche solo se potenziale[12].

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[1] Nello specifico con l’articolo 1, comma 41, della legge anticorruzione

[2] Sarcone V., La disciplina e il monitoraggio del conflitto di interessi, in Manuale dell’anticorruzione e della trasparenza (a cura di) Contessa C., Ubaldi A., Piacenza, La Tribuna, 2021, 415 ss.

[3] Articolo 97, comma 2, Costituzione.

[4] Sarcone V., La disciplina e il monitoraggio del conflitto di interessi, in Manuale dell’anticorruzione e della trasparenza (a cura di) Contessa C., Ubaldi A., Piacenza, La Tribuna, 2021, 415 ss.

[5] Cantone R., Il sistema della prevenzione della corruzione, Torino, Giappichelli Editore, 2020.

[6] Lopilato V., Manuale di diritto amministrativo, Torino, Giappichelli, 2021.

[7] Mattarella B. G., Il conflitto di interessi dei pubblici funzionari, Firenze, Firenze University Press, 2011.

[8] La legge del 7 agosto 1990, n. 241, recante “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.”.

[9] Sarcone V., La disciplina e il monitoraggio del conflitto di interessi, in Manuale dell’anticorruzione e della trasparenza (a cura di) Contessa C., Ubaldi A., Piacenza, La Tribuna, 2021, 415 ss.

[10] Articolo 6 del Decreto del Presidente della Repubblica del 16 aprile 2013, n. 62.

[11] Articolo 7 del Decreto del Presidente della Repubblica del 16 aprile 2013, n. 62.

[12] Corvaglia A., Il conflitto di interessi dei funzionari pubblici: il fenomeno e la disciplina, www.camminodiritto.it, 2020.

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