Brevi cenni introduttivi. La sentenza in esame – che, per quanto consta, non ha precedenti specifici nella giurisprudenza del giudice di appello amministrativo – ha ad oggetto la vicenda concernente il ruolo del soggetto beneficiario dell’espropriazione di un’area nell’ambito della relativa procedura. In particolare, la decisione si occupa della partecipazione e delle possibilità di intervento del soggetto beneficiario nella fase di determinazione provvisoria dell’indennità di espropriazione (art. 20 T.U. espropriazioni). Nel caso di specie, infatti, viene in rilievo un rapporto di carattere trilaterale tra un ente locale (comune di Buseto Palizzolo), titolare del potere espropriativo, la cooperativa edilizia assegnataria delle aree da espropriare (WALTER GROPIUS Soc. Coop.), a carico della quale grava l’obbligo di corresponsione dell’indennizzo, ed il soggetto proprietario del terreno sul quale deve essere effettuata l’attività edificatoria e che ha diritto alla corresponsione dell’indennità (SICILIANA EDILE s.r.l.).
La società cooperativa, assegnataria dell’area per la realizzazione di edilizia convenzionata, ha impugnato innanzi al TAR il provvedimento con il quale il Comune non le aveva riconosciuto la possibilità di non accettare l’indennità provvisoria determinata dall’autorità espropriante in modo asseritamente incongruo. In particolare, per la ricorrente al beneficiario dell’espropriazione deve riconoscersi la facoltà di attivare i rimedi previsti dagli articoli 21 e 41 del T.U. espropriazioni e, dunque, di addivenire alla determinazione definitiva dell’indennità attraverso la giusta stima del bene in sede amministrativa.
Respinto il ricorso in primo grado, con la sentenza in commento il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ha confermato la decisione del giudice di prime cure, ritenendo infondato il motivo di ricorso, poiché dalla lettura delle disposizioni contenute nel d.P.R. n. 327/2001 emerge con chiarezza la differente posizione riservata al proprietario del bene espropriato rispetto a quella assegnata al beneficiario dell’espropriazione nell’ambito della fase di determinazione in via provvisoria dell’indennità.
Per il S.C. il legislatore assegna al proprietario del bene un ruolo privilegiato nella fase di determinazione dell’indennità sia provvisoria sia definitiva, attribuendogli il diritto potestativo di accettare l’indennità provvisoria (art. 20, comma 5) o quella risultante dalla relazione dei tecnici nominati ex art. 21 (art. 21, comma 12). Inoltre, la decisione in ordine all’accettazione o al rifiuto dell’indennità d’esproprio è rimessa, per espressa disposizione di legge, esclusivamente al proprietario del bene espropriato: il proprietario può rifiutare l’offerta e chiedere di attivare la procedura per la determinazione peritale dell’indennità definitiva (art. 21, comma 2), oppure può accettarla e, successivamente, stipulare l’atto di cessione volontaria del bene.
Diversamente, il beneficiario dell’espropriazione può certamente partecipare alla procedura di determinazione in via provvisoria dell’indennità (art. 20, comma 1), ma la legge non gli attribuisce il potere di attivare la procedura di determinazione della stima in sede amministrativa ad opera della commissione di cui all’art. 41 T.U. espropriazioni.
Tuttavia, per la decisione in commento, tale conclusione non lascia privo di tutela giurisdizionale il soggetto beneficiario, obbligato a corrispondere l’indennità, che ritenga di contestare il relativo ammontare. A tal fine, il beneficiario ha la possibilità di rimettere in discussione la determinazione dell’indennità mediante il giudizio di opposizione alla stima ex art. 54 T.U. Ad avviso del CGA, infatti, il giudizio di opposizione può essere intrapreso, oltre che dal proprietario espropriato e dal promotore dell’espropriazione, anche dai “terzi interessati”, in ragione della disposizione di cui all’art. 26, comma 8, in base alla quale “il provvedimento dell’autorità espropriante diventa esecutivo con il decorso di trenta giorni dal compimento delle relative formalità, se non è proposta dai terzi l’opposizione per l’ammontare dell’indennità o per la garanzia”.
I soggetti della procedura espropriativa. Nel vigore della legge fondamentale n. 2359/1865, l’unico soggetto titolare del potere era il Prefetto, sicché la distinzione fra le posizioni dei vari soggetti coinvolti nel procedimento espropriativo assumeva contorni ben delineati e non intercambiabili tra loro1. Nell’impianto previsto dalle nuove norme del d.P.R. n. 327/2001, invece, il potere di emanare gli atti del procedimento espropriativo compete all’autorità che deve realizzare l’opera pubblica o di pubblica utilità (art. 6 T.U.). Da tale scelta legislativa deriva certamente una distinzione meno netta dei ruoli attribuiti ai protagonisti della vicenda espropriativa. Nonostante ciò, l’art. 3 T.U. individua con chiarezza i soggetti del procedimento espropriativo e le successive norme del T.U., nel disciplinare le varie fasi di cui si compone la procedura, fanno riferimento a distinte figure, prevedendo diverse possibilità di intervento e di modulazione dell’iter procedimentale, a seconda del soggetto che viene in considerazione.
Ai sensi dell’art. 3 d.P.R. n. 327/2001
a) per “espropriato”, si intende il soggetto, pubblico o privato, titolare del diritto espropriato;
b) per “autorità espropriante”, si intende l’autorità amministrativa titolare del potere d’esproprio e curatrice del relativo procedimento, ovvero il soggetto privato, al quale sia attribuito tale potere in base ad una norma (es. concessionario di un’opera pubblica);
c) per “promotore dell’espropriazione”, si intende il soggetto, pubblico o privato, che chiede l’espropriazione;
d) per “beneficiario dell’espropriazione”, si intende il soggetto, pubblico o privato, in favore del quale è emesso il decreto d’esproprio. Quest’ultimo è il soggetto che acquisisce i beni espropriati e che, a causa di questo incremento patrimoniale nella sua sfera giuridica, è solitamente tenuto a corrispondere l’indennità d’esproprio. Pertanto, il beneficiario dell’espropriazione è un soggetto che può non coincidere con l’autorità espropriante.
Il ruolo dei soggetti dell’espropriazione nella determinazione dell’indennità d’esproprio. Il Capo IV, sezione I, d.P.R. n. 327/2001, disciplina dettagliatamente la procedura per la determinazione in via provvisoria e in via definitiva dell’indennità.
Per quanto concerne la determinazione in via provvisoria dell’indennità, l’art. 20 prevede che, divenuto efficace l’atto che dichiara la pubblica utilità dell’opera, entro i successivi trenta giorni2, il promotore dell’espropriazione deve formulare nei confronti dei proprietari dei beni da espropriare un’offerta d’indennità.
In questa fase, appare evidente la valorizzazione da parte del legislatore del principio del contraddittorio e del principio partecipativo. In particolare, l’art. 20, comma 1, stabilisce che il promotore deve compilare, con una descrizione sommaria, l’elenco dei beni da espropriare e dei relativi proprietari. L’elenco va notificato individualmente a ciascun proprietario, nella parte che lo riguarda, secondo le forme degli atti processuali civili. Nei successivi trenta giorni, gli interessati (e, quindi, non soltanto i proprietari) possono presentare osservazioni scritte e depositare documenti. In questo modo, si rende effettivo il principio partecipativo che deve improntare qualsiasi tipo di procedimento amministrativo. Ove lo ritenga opportuno in ragione dei dati acquisiti e compatibile con le esigenze di celerità del procedimento, l’autorità espropriante può invitare il proprietario e, se del caso, il beneficiario dell’espropriazione, affinché tali soggetti forniscano utili indicazioni circa il valore del bene da espropriare ai fini della determinazione dell’indennità d’esproprio. Valutate le osservazioni degli interessati, l’amministrazione procedente, anche avvalendosi degli uffici tecnicamente competenti elencati nel comma 3, prima di emanare il decreto di esproprio, accerta il valore dell’area e determina in via provvisoria la misura dell’indennità d’espropriazione. L’atto che determina l’indennità provvisoria è poi notificato, secondo le forme degli atti processuali civili, ai soggetti interessati, espressamente identificati nel proprietario e nel beneficiario dell’esproprio, se diverso dall’autorità espropriante.
A fronte della somma offerta dall’autorità espropriante a titolo d’indennità, nei trenta giorni successivi alla notificazione, il proprietario ha due alternative: rifiutare la somma offerta ovvero accettarla e stipulare l’accordo di cessione volontaria. La mancata accettazione dell’offerta può derivare da un rifiuto esplicito oppure desumersi, per espressa disposizione normativa, dal silenzio dell’espropriando serbato per trenta giorni dalla notifica dell’offerta. In questo caso, il proprietario può decidere di attivare la procedura per la quantificare in via definitiva l’indennità d’esproprio ai sensi dell’art. 21.
Nel caso in cui il proprietario decida di condividere la determinazione dell’indennità di espropriazione, tale dichiarazione assume il carattere dell’irrevocabilità (art. 21, comma 5). Una volta accettata l’indennità, il beneficiario dell’esproprio ed il proprietario stipulano l’atto di cessione del bene (art. 21, comma 9). In alternativa alla cessione volontaria, l’autorità espropriante, dopo aver corrisposto l’importo concordato, può procedere all’emanazione e all’esecuzione del decreto d’esproprio (art. 21, comma 11)3.
Il procedimento di determinazione dell’indennità di esproprio, per come sommariamente descritto, risulta caratterizzato da diversi momenti di dialogo e di partecipazione tra i protagonisti della vicenda espropriativa.
Per quanto concerne il ruolo partecipativo del proprietario del bene, dalle norme del T.U. si evince con chiarezza la finalità di sollecitare nel modo più ampio possibile l’apporto collaborativo da parte dell’espropriato. La ratio sottesa alle norme in esame, infatti, è quella di giungere ad una celere conclusione della procedura espropriativa, cercando di favorirne in ogni momento una conclusione concordata, prova ne sia che il proprietario ha il diritto di stipulare con il soggetto beneficiario dell’espropriazione l’atto di cessione del bene fin da quando è dichiarata la pubblica utilità dell’opera e fino alla data in cui è eseguito il decreto d’esproprio (art. 45, comma 1)4.
In quest’ottica, il ruolo del proprietario all’interno della procedura espropriativa non può essere relegato a quello di mero antagonista dell’autorità espropriante, ma assume certamente una fisionomia più articolata5. Infatti, l’espropriando è invitato in più occasioni ad integrare la fase istruttoria del procedimento di determinazione dell’indennità, mediante la presentazione di osservazioni scritte ed il deposito di documenti e, sulla scorta di queste integrazioni, l’autorità espropriante è tenuta a riformulare il quantum dell’indennità. Tale possibilità è conferita, altresì, agli altri soggetti interessati e, in particolare, al beneficiario dell’esproprio. Il procedimento relativo alla determinazione dell’indennità d’esproprio, dunque, deve necessariamente svolgersi con il coinvolgimento dei soggetti interessati. La fase di determinazione dell’indennità d’esproprio, quindi, presenta una serie di garanzie di partecipazione, di difesa e di contraddittorio, che consentono di qualificare la suddetta procedura come un “giusto procedimento”. E’ interessante evidenziare che l’apporto dei soggetti interessati può essere sollecitato dalla stessa amministrazione espropriante, ove essa ritenga, in base ad una valutazione discrezionale, di dovere approfondire ai fini istruttori l’esame degli elementi utili per determinare il valore da assegnare all’area (art. 20, comma 2). Sotto questo profilo, la partecipazione procedimentale degli interessati deve essere letta, più che in chiave garantistica e difensiva, in un’ottica di collaborazione con l’autorità amministrativa6. In altri termini, l’apporto collaborativo dei soggetti interessati è funzionale all’attuazione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa. Pertanto, il coinvolgimento degli interessati è diretto ad una determinazione collaborativa e condivisa dell’indennità e ciò non solo e non tanto al fine di realizzare un effetto deflattivo dell’eventuale contenzioso, ma soprattutto per dare attuazione, in ambito espropriativo, ai principi sanciti nell’art. 1 della L. n. 241/1990, non solo in un’ottica garantistica, ma soprattutto per conformare l’attività amministrativa ai principi di buona amministrazione.
Le considerazioni sinora svolte si riferiscono alla partecipazione di tutti gli interessati alla determinazione dell’indennità d’esproprio. Nell’ambito di questi soggetti, tuttavia, occorre distinguere la figura del proprietario espropriando per il ruolo privilegiato attribuitogli dalle norme del T.U. La partecipazione del proprietario non è soltanto funzionale alla realizzazione dei principi di efficacia, efficienza, economicità e pubblicità dell’azione amministrativa ma è altresì diretta al perseguimento di ulteriori finalità. L’intervento dell’espropriando, infatti, è volto ad indurre o, comunque, a favorire la cessione volontaria del bene, conclusione questa sempre auspicata dal legislatore, come emerge dal chiaro tenore letterale dell’art. 45, comma 1, T.U., soprattutto per deflazionare l’eventuale contenzioso. Per tale motivo, la legge attribuisce al solo proprietario il potere di decidere se accettare o meno l’indennità provvisoria. È vero che l’accettazione dell’indennità deve essere tenuta distinta dalla cessione volontaria del bene7, ma è anche vero che essa costituisce un atto prodromico, seppure non indispensabile, alla possibile stipulazione di un accordo di cessione del bene espropriato. Nel caso in cui il proprietario decida di non accettare l’indennità, la legge gli attribuisce il potere di attivare la procedura di determinazione della stima in sede amministrativa ex artt. 21 e 41 del T.U. In questo modo si anticipa nella fase procedimentale la risoluzione del “conflitto” tra proprietario ed autorità espropriante in ordine alla quantificazione dell’indennità. Qualora all’esito di questo sub-procedimento, il proprietario non ritenga congrua la determinazione dell’indennità risultante dalla perizia di stima dei tecnici o della Commissione provinciale, lo stesso è comunque legittimato ad agire per la determinazione giudiziale dell’indennità, ai sensi dell’art. 54 T.U.
Diverso è, invece, il ruolo assegnato dal d.P.R. n. 327/2001 al beneficiario dell’esproprio. Quest’ultimo può certamente influire, con il suo apporto collaborativo, nella determinazione del valore dell’area da espropriare ma diversamente dal proprietario non può contestare la quantificazione dell’indennità chiedendo che questa venga stimata in sede amministrativa. Tale preclusione è certamente giustificata dall’esigenza di non appesantire ulteriormente il procedimento da parte di un soggetto che, pur essendo tenuto a corrispondere l’indennità in quanto beneficiario dell’acquisizione patrimoniale, non è tuttavia il diretto interlocutore dell’amministrazione espropriante. Ciò non significa tuttavia che al beneficiario dell’espropriazione sia preclusa ogni possibilità di contestare la congruità della somma da corrispondere ma semplicemente che tale possibilità gli viene riconosciuta in un momento successivo alla procedura di determinazione dell’indennità, come si evince chiaramente dal combinato disposto degli artt. 26, comma 8, e 54 T.U.
Con tale decisione, pertanto, il CGA prende atto della scelta legislativa volta a rinvenire un giusto punto di equilibrio tra due opposti interessi: da un lato, le esigenze di celerità procedimentale e di buon andamento dell’azione amministrativa, e dall’altro, l’attuazione del principio del contraddittorio e della tutela giurisdizionale, ai sensi dell’art 24 Cost.
1 Francesco Caringella, “L’oggetto ed i soggetti del procedimento d’esproprio”, in “L’espropriazione per pubblica utilità”, Cap. 7, Parte II, Manuale di diritto amministrativo, Dike, IV ed., 2011, p. 965 ss.
2 T.A.R. Sicilia Palermo, sez. III, 22/04/2010, n. 5714: “posto che il termine previsto dall’art. 20 comma 1, d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, ha natura solo endoprocedimentale e acceleratoria, la determinazione dell’indennità provvisoria di espropriazione non deve necessariamente avvenire entro termini perentori, ben potendo essere effettuata nell’ambito di validità dei termini di pubblica utilità, purché prima dell’adozione del decreto di espropriazione”, in Foro amministrativo, 2010, 4, 1484.
3 Consiglio di Stato, sez. IV, 28/01/2011, n. 676: “la determinazione provvisoria dell’indennità di espropriazione di cui all’art. 20 del d.P.R. n. 327/2001 costituisce soltanto il prodromo di una possibile cessione volontaria del bene espropriato, la quale deve, però, pur sempre perfezionarsi successivamente con l’accordo sulla misura definitiva dell’indennità d’espropriazione, sicché l’eventuale accettazione dell’indennità provvisoria da parte del proprietario espropriando ha il valore giuridico di una mera proposta irrevocabile, alla quale deve seguire il negozio di cessione volontaria di cui al comma 8 dell’art. 20 ovvero, qualora il proprietario si sottragga al proprio obbligo di contrarre o, comunque, per qualsiasi ragione non intervenga l’accordo “inter partes”, l’adozione di un formale decreto di esproprio da parte dell’amministrazione procedente; un eventuale accordo tra amministrazione e proprietario sull’ammontare dell’indennità è destinato a perdere efficacia, qualora il procedimento espropriativo non si concluda con il negozio di cessione o con il decreto di esproprio”, in Rivista giuridica dell’edilizia, 2011, 1, 203.
4 Tar Campania, Salerno, sez. II, 14/01/2011, n. 43: “la cessione volontaria disciplinata dall’art. 45 t.u. 327/2001 costituisce, per il proprietario del fondo, un vero e proprio diritto potestativo, che può essere fatto valere sino alla data in cui è eseguito il decreto di esproprio, a differenza dei modi contrattuali di acquisto della proprietà e dell’accordo ex l. n. 241/1990 che presuppongono, per la loro conclusione, sempre e comunque, l’espressione del libero consenso tra le parti”, in Rivista giuridica dell’edilizia, 2011, 1, 212.
5 Sgroi M., “La disciplina del procedimento espropriativo tra empiria e rigore: la partecipazione dell’espropriato alla determinazione dell’indennità di esproprio”, in Rivista giuridica dell’edilizia, 2011, 4, 165.
6 In un’ottica più generale, la dottrina ha evidenziato come il procedimento amministrativo in esame debba essere studiato non tanto nella prospettiva del provvedimento di espropriazione, ma sotto il profilo della complessiva azione amministrativa che si conclude con la realizzazione di un’opera pubblica, alla quale il procedimento amministrativo è finalizzato. In questa visione di «amministrazione paritaria di risultato» e non solo autoritaria si aprono nuovi spazi interpretativi. “Nella prospettiva delineata è possibile costruire una amministrazione cooperativa pubblica che gradatamente riesca a soppiantare o quanto meno a ridurre una amministrazione afflittiva, risalente alla tradizione autoritaria del diritto amministrativo…La nostra prospettiva di «amministrazione cooperativa» indica un tipo di procedura amministrativa nella quale la Pubblica Amministrazione si propone di ottenere non solo il consenso a una «vendita di necessità», ma la cooperazione del destinatario del procedimento amministrativo alla realizzazione di un risultato che, pur realizzando l’interesse pubblico, non sacrifichi necessariamente l’interesse del destinatario del procedimento, ma promuova la sua cooperazione alla realizzazione di un risultato comune”, Francesco Bocchini, “Azione amministrativa afflittiva e azione amministrativa cooperativa (Il caso della c.d. occupazione acquisitiva)”, in Foro amministrativo, 2009, 1, 287.
Secondo questa visione, pertanto, nell’ambito della procedura espropriativa si assiste all’abbandono della logica del procedimento amministrativo afflittivo e alla valorizzazione di un procedimento per l’acquisizione di risorse, in una logica di collaborazione tra amministrazione e privati.
7 Cassazione civ., sez. I, 11/03/2006, n. 5390: “la cessione volontaria costituisce un contratto ad oggetto pubblico che, inserito nell’ambito di un procedimento espropriativo, lo conclude eliminando la necessità di un provvedimento amministrativo di acquisizione coatta della proprietà privata, ma non esclude che un bene immobile possa essere trasferito all’ente pubblico a mezzo di un contratto di compravendita, del tutto assoggettato alla disciplina privatistica; sicché, tratti distintivi della cessione che valgono a distinguerla dall’altro strumento contrattuale, sono: a) l’inserimento del contratto nell’ambito di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità del quale, dunque, la cessione costituisce un momento avente la funzione di realizzarne il risultato peculiare (acquisizione della proprietà dell’immobile all’espropriante) con uno strumento alternativo di natura privatistica; b) la preesistenza, nell’ambito del procedimento, non solo della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera realizzanda, ma anche del subprocedimento di determinazione dell’indennità da parte dell’espropriante, che deve essere da quest’ultimo offerta e dall’espropriando accettata con la sequenza e le modalità previste dall’art. 12 l. n. 865 del 1971; c) il prezzo per il trasferimento volontario dell’immobile, che deve correlarsi in modo vincolante ai parametri di legge stabiliti per la determinazione dell’indennità spettante per la sua espropriazione, dai quali non è possibile in alcun modo discostarsi”, in Foro amministrativo, 2006, 11, 2331.
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