La sentenza del CGA 10/2013 si staglia nel solco di quella recente giurisprudenza che dimostra come ormai i confini tradizionalmente tracciati tra diritto pubblico – e, quindi, diritto amministrativo – e diritto privato siano resi labili, evanescenti, non più riconoscibili1.
In effetti, pubblico e privato, considerati quali predicati dell’ordinamento giuridico, sono da sempre apparsi, prima facie, come qualificazioni di fatti antitetici, la cui essenza è stata spesso racchiusa in binomi collocati agli antipodi: Stato e mercato, autorità e libertà, interesse generale ed interessi particolari, potere e consenso2.
In realtà, non è difficile scorgere quanto questa distinzione sia fragile e quanto i piani siano tra loro strettamente connessi e comunicanti3.
È di qualche giorno fa una decisione del C.G.A. che per la prima volta nella giurisprudenza d’appello, per quanto consta, ha esaminato i ‘difficili’ rapporti tra espropriazione illegittima, possesso del bene da parte della pubblica amministrazione e usucapione.4
Negli ultimi tempi si rinvengono anche altre decisioni di giudici amministrativi – e la sentenza in rassegna ne è un fervido esempio – che si occupano di questioni prettamente civilistiche. Il superiore Consesso della Giustizia Amministrativa ha imposto riflessioni del genere con la recente Adunanza Plenaria n.2/2012 che, proprio sulla scia dell’avvicinamento tra diritto civile e diritto amministrativo, ha ammesso l’esperibilità del giudizio di ottemperanza con riferimento alle ordinanze emesse dal giudice (civile) dell’esecuzione.5
Nuova chiara dimostrazione dell’osmosi tra i “due diritti” è la sentenza in rassegna, con la quale il Collegio siciliano ha esaminato, per la prima volta, la problematica relativa al rapporto tra gli interessi corrispettivi e l’istituto processualistico del pignoramento presso terzi.
Per affrontare in maniera analitica la disamina di tale pronuncia, la quale, come accennato, per quello che risulta, non trova precedenti in altre decisioni del giudice amministrativo, giova premettere qualche considerazione in ordine alla summa divisio intercorrente tra i vari tipi di interessi riconosciuti dal nostro ordinamento.
Se, quanto alla loro fonte, gli interessi si distinguono in legali da una parte e convenzionali dall’altra, con riferimento alla loro funzione si è soliti proporre la tripartizione tra interessi corrispettivi, interessi compensativi ed interessi moratori6.
Questi ultimi, regolati dall’art. 1224 c.c., incombono sul debitore in mora alla luce dell’art. 1219 c.c., e vanno a vantaggio del creditore di obbligazioni pecuniarie. Gli interessi in questione, dunque, assolvono ad una funzione risarcitoria in quanto costituiscono una sorta di “risarcimento” per il ritardo con il quale il creditore percepisce il pagamento dovutogli7. L’obbligo di corrispondere tale tipo di interessi è, quindi, correlato a due presupposti: l’esistenza di un’obbligazione e la mora del debitore, ossia il ritardo colpevole nell’adempimento.
Gli interessi corrispettivi, invece, mirano a ripristinare un equilibrio tra due patrimoni in ragione dell’utilitas temporis «considerata astrattamente indipendentemente da considerazioni di caso concreto»8.
Per tale ragione, gli interessi corrispettivi sono frutti civili, vale a dire proventi conseguiti da un bene quali corrispettivo del godimento che altri ne ha (art. 820, comma 3°, c.c.). Sì che gli interessi corrispettivi costituiscono il corrispettivo, appunto, per l’uso del denaro, ossia per il vantaggio che il debitore trae dal trattenere presso di sé somme di denaro spettanti al creditore. Si tratta, in altri termini, di un compenso a fronte di una somma di denaro, messa a disposizione altrui: capitale che genera, in capo a chi ne dispone, il debito relativo.
L’art. 1282 c.c. stabilisce, infatti, che i crediti pecuniari liquidi – ossia determinati nel loro ammontare – ed esigibili – cioè non sottoposti né a termine né a condizione e, pertanto, soggetti ad immediato adempimento – producono interessi di pieno diritto. La produzione di interessi di pieno diritto sta ad indicare che essi decorrono automaticamente dal momento in cui il credito è divenuto liquido ed esigibile, senza che sia necessaria alcuna indagine sulla colpevolezza del ritardo e senza che occorra, da parte del creditore, alcun atto di messa in mora.
La funzione remuneratoria assolta da tali interessi – come chiaramente evidenziato dal CGA nella sentenza che si commenta – va valutata, “ex latere creditoris, come compenso per la temporanea privazione del godimento di una somma di denaro e la conseguente impossibilità di trarre, da quella somma, le presumibili utilità derivanti dai suoi possibili impieghi; ex latere debitoris, invece, va intesa come corrispettivo per la disponibilità di un capitale altrui e la relativa possibilità di trarne vantaggio”.
L’ultima categoria funzionale d’interessi – quelli, cioè, c.d. compensativi – nasce dal debito verso un creditore di obbligazioni di valore. Questa figura d’interessi rappresenta un’elaborazione giurisprudenziale, generata dalla necessità di non abbandonare il creditore senza un diritto ad un quid pluris, laddove l’illiquidità del credito non consente la decorrenza, di pieno diritto, di interessi corrispettivi ex art. 1282 c.c.
Tali interessi, connotati da una funzione equitativa, mirano a compensare il creditore dei frutti mancati e del mancato godimento del bene e sono a lui dovuti proprio per indennizzarlo della mancata disponibilità della somma dovutagli, di per sé idonea a determinare un incremento patrimoniale.
Il fondamento testuale è rinvenibile nell’art. 1499 c.c. la cui rubrica denomina appunto in tal modo gli interessi decorrenti sul prezzo, anche non esigibile, della cosa fruttifera venduta e consegnata al compratore9.
Da quanto detto risulta che la distinzione tra interessi corrispettivi ed interessi compensativi consiste nel diverso rilievo che nelle due ipotesi ha la liquidità ed esigibilità del credito: gli interessi compensativi sono, infatti, dovuti a prescindere da tali caratteri del credito, a condizione che di questo comunque sia provata la certezza e la definitività. La distinzione, invece, tra interessi compensativi e corrispettivi da un lato, ed interessi moratori dall’altro rileva sotto il profilo della colpa, presupponendo, come detto, gli ultimi la mora debendi e quindi la colpa.
Proprio queste distinzioni e le differenti funzioni che gli interessi descritti assolvono hanno costituito la base del logico ragionamento che ha condotto il Collegio siciliano a non ritenere giustificato il pagamento degli interessi corrispettivi quando la loro funzione remuneratoria non risulta propriamente assolta.
In particolare, nel caso sottoposto all’attenzione del Collegio, un privato creditore di una somma a titolo di risarcimento del danno da occupazione illegittima nei confronti del Comune impugnava la sentenza del TAR con la quale era stata dichiarata cessata la materia del contendere per avere il Comune versato il capitale al privato, mentre era stato accolto il ricorso con riferimento agli interessi corrispettivi – riconoscendone, però, la decorrenza solo dopo la definizione della procedura esecutiva – che il ricorrente pretendeva essersi maturati sulla somma nel periodo in cui la predetta era stata trattenuta dal Comune quale terzo pignorato.
Più precisamente il debito dell’Amministrazione era stato sottoposto a pignoramento presso terzi da parte dei creditori del privato.
Tale procedura espropriativa aveva, dunque, comportato un vincolo di indisponibilità del debito sottoposto a pignoramento, per effetto del quale l’Ente, ex art. 546 c.p.c., non poteva sottrarre la somma alla procedura espropriativa.
Una volta concluso il procedimento esecutivo e svincolato quindi per tale via il debito dell’Ente nei confronti del privato, quest’ultimo lamentava la mancata corresponsione da parte dell’Amministrazione comunale dell’interesse corrispettivo che, a suo dire, la somma avrebbe prodotto dal giorno del pignoramento alla data dell’effettivo pagamento. Il Tar, nell’accogliere il ricorso, riconosceva, invece, il maturarsi dell’interesse solo dalla data dell’effettivo svincolo della somma in forza della conclusione della procedura esecutiva intrapresa dai pignoranti.
Con la sentenza n. 10/2013, il CGA – nel condividere l’interpretazione data alla vicenda dal Tribunale amministrativo territoriale mediante un attento iter logico-interpretativo delle questioni giuridiche ad essa sottese – ha enucleato un convincente principio di diritto: gli interessi corrispettivi non sono dovuti nel caso in cui il denaro per il quale vengono richiesti sia sottoposto a procedura espropriativa poiché l’indisponibilità, per il terzo pignorato, della somma ex art. 546 c.p.c. congela, fino al momento dello svincolo di tale somma (e quindi fin quando dura il procedimento esecutivo), la funzione remuneratoria di tale tipo di interessi.
I Supremi giudici amministrativi siciliani hanno fondato il loro ragionamento sulla circostanza che, qualora il denaro si fosse trovato presso il creditore, il vincolo di indisponibilità gravante sullo stesso gli avrebbe comunque impedito di utilizzarlo legittimamente; sicché egli non avrebbe potuto ricavarne, in ogni caso, quelle utilità che fisiologicamente il suo utilizzo comporta e che il pagamento degli interessi corrispettivi mira proprio a compensare.
Il Collegio ha sottolineato, inoltre, come altrettanto arbitrario sarebbe il pagamento di interessi corrispettivi se giustificato da una funzione remunerativa a vantaggio del debitore; ciò in quanto una volta venutosi a creare il vincolo per effetto del pignoramento, l’ente – terzo pignorato – non avendo la disponibilità delle somme oggetto di espropriazione, non può da queste trarne alcun vantaggio o ricavo.
Quest’ultimo, infatti – ha ricordato il Collegio –, dal momento in cui la somma viene sottoposta a pignoramento svolge, ex art. 546 c.p.c. la funzione di custode delle somme stesse; ciò in quanto l’atto di pignoramento presso il terzo ha la funzione di imporre sul creditore del debitore esecutato un vincolo di destinazione in favore del procedente all’espropriazione.
Ne consegue che l’esecuzione a danno dell’ente, mediante la notifica dell’atto di pignoramento, fa si che esso acquisti non solo la qualifica di “custode” dei beni pignorati, ma soprattutto la qualifica di “debitor debitoris” nei confronti del creditore procedente10.
L’obbligo di custodia si concretizza nel duplice divieto di “non disporre delle somme senza ordine del Giudice” e di “non sottrarle all’azione esecutiva del creditore”11.
I Giudici amministrativi hanno sottolineano l’importanza del ruolo assunto dal terzo evidenziando, tra l’altro, che l’inosservanza dell’obbligo di astenersi dal compiere atti di adempimento nei confronti del debitore esecutato suo diretto creditore, pur non integrando la responsabilità aggravata di cui all’art. 96 c.p.c.- in quanto il terzo non è parte sostanziale del rapporto12 – comporta sul piano civilistico l’efficacia non liberatoria del pagamento e la responsabilità, sul versante penale, ex artt. 388 e 388 bis c.p.
Se ne è ricavato che la funzione remuneratoria propria degli interessi corrispettivi risulta congelata dal temporaneo vincolo di indisponibilità della somma preordinata all’espropriazione che il pignoramento comporta per il periodo intercorrente tra la data del pignoramento e la comunicazione dell’ordinanza di c.d. “svincolo” della somma (per estinzione del processo esecutivo).
Tale vincolo, che “altera la vicenda sottesa all’ordinaria relazione creditoria avente ad oggetto una somma di denaro”, reca con sé anche l’inesigibilità delle somme con la conseguenza che sarà impossibile per il creditore esigere il denaro dal debitore.
Se il terzo debitore, che ha subito il pignoramento presso di sé, non può più corrispondere tali somme, le quali sono così divenute inesigibili ed indisponibili, non si vede come possono maturare sulle stesse quegli interessi corrispettivi il cui pagamento risulta giustificato solo in presenza di una funzione remuneratoria.
La totale assenza, in ipotesi siffatte, di qualsivoglia funzione remuneratoria degli interessi corrispettivi, attesa l’indisponibilità da ambo le parti del denaro esecutato, rende pienamente condivisibili le argomentazioni addotte dal CGA.
I passaggi logici attraverso cui si snoda la sentenza in rassegna, pertanto, non lasciano dubbi circa la condivisibilità delle conclusioni alle quali si approda, le quali si fondano non tanto sull’interpretazione dei fatti di causa quanto piuttosto sulla ratio della funzione remuneratoria degli interessi corrispettivi, nella fattispecie non sorretta da alcuna giustificazione.
1 V. i saggi del seminario Il grande abisso fra diritto pubblico e diritto privato. La comparazione giuridica e la contrazione dello Stato, in Nomos, 2000, 65 ss.
2 U. Breccia, L’immagine che i privatisti hanno del diritto pubblico, in Riv. crit. dir. priv., 1989, 199 ss.; L.V. Moscarini, Diritto privato e interessi pubblici. Saggi di diritto civile (2001-2008), Milano, 2008.
3 Ci si potrebbe allora chiedere perché, a fronte d’una distanza che parrebbe davvero incolmabile e radicata profondamente nella cultura degli interpreti, l’interrogativo sulla distinzione tra pubblico e privato sia divenuta oggi così attuale e stringente. La risposta più convincente si trova anell’incipit della pagina di S. Pugliatti dettata per la voce Diritto pubblico e privato, ove si legge che «[o]gni crisi nel campo del diritto riconduce lo studioso alla distinzione tra diritto pubblico e diritto privato» (voce dell’Enc. Dir., vol. XIII, Milano, 1964, 696 ss.).
4 C.G.A. sent. 14 gennaio 2013 n. 9 pubblicata in www.lexitalia.it con nota di Morelli nonché in www.giustamm.it con nota di Commandatore.
5 Con la citata sentenza l’Adunanza Plenaria ha, infatti, composto il contrasto che in giurisprudenza si era formato tra l’orientamento del Consiglio di Stato, favorevole alla proponibilità del ricorso per l’ottemperanza per ordinanze di tale tipo, e quello opposto del CGA. L’Adunanza Plenaria, rimarcando la natura di titolo esecutivo dell’ordinanza di assegnazione del credito pignorato – che oltre a presupporre l’accertamento della esistenza dell’ammontare del credito, trasferisce il credito dal debitore pignorato al creditore esecutante – e la sua attitudine ad acquisire, se non tempestivamente impugnata, una efficacia analoga al giudicato (anche nei confronti del debitore del debitore, pur quando si tratti di una pubblica amministrazione), ha ammesso l’esecuzione della stessa mediante giudizio di ottemperanza, dichiarando, così, che trattandosi di un titolo esecutivo avente carattere di giudicato con portata decisoria, i possibili rimedi possono essere sia un nuovo giudizio esecutivo civile ma anche il giudizio di ottemperanza. Tale giudizio, infatti, va ammesso – ha statuito la Plenaria – in relazione a qualunque giudicato del giudice ordinario in cui sia parte una pubblica amministrazione, anche per crediti privatistici.
6 La tripartizione che si propone è quella ormai entrata nella prassi, ma non è unanimemente condivisa: Bianca ad esempio (Diritto civile, IV, Milano, 1993, 177 e ss.) ritiene che anche gli interessi compensativi rientrino nel genus di quelli corrispettivi e propone la diversa distinzione tra interessi con funzione remunerativa (corrispettivi e compensativi) ed interessi con funzione risarcitoria (moratori).
7 Peraltro, al creditore che dimostri di avere subìto un maggior danno – rispetto agli interessi moratori –, spetta anche il risarcimento di tale danno ulteriore (art. 1224, comma 1°, c.c.).
8 T. Ascarelli, Obbligazioni pecuniarie, in Comm. c.c. Scialoja-Branca, artt. 1277-1284, Bologna-Roma, 1968, p. 588.
9 Sia in dottrina che in giurisprudenza si discute in ordine alla possibilità di applicare analogicamente la norma di cui all’art. 1499 c.c. ad ipotesi diverse da quelle espressamente previste dal Legislatore, quale espressione di un principio generale dell’ordinamento che, sebbene dettato in materia di compravendita, riguarda in realtà tutte le ipotesi di dilazione di pagamento. Così a fronte di chi, attribuendo rilievo determinante alla ratio equitativa della norma, è favorevole all’applicazione estensiva dell’art. 1499 c.c. a tutte le ipotesi in cui all’adempimento posto a carico di una parte non corrisponda il contestuale adempimento della prestazione pecuniaria dell’altra parte, l’orientamento prevalente attribuisce all’art. 1499 c.c. una portata eccezionale, ritenendo che il regime generale degli interessi sia dettato dal solo art. 1282 c.c.
10 Con riferimento al terzo, quale ausiliario del giudice, si veda Cass., SS. UU., 18 dicembre 1987, n. 9407.
11 Il contenuto degli obblighi di custodia può, infatti, essere ricavato dal combinato disposto delle norme che regolano gli effetti sostanziali del pignoramento.
12 Il terzo pignorato, essendo chiamato alla sola dichiarazione ex art. 547 c.p.c., non è parte né del processo esecutivo, né dell’eventuale opposizione all’esecuzione, processi che non si svolgono nei suoi confronti, ne incidono su suoi diritti. Potrà, invece, essere parte nell’opposizione agli atti esecutivi, in quanto direttamente interessato alla pronuncia di invalidità o illegittimità del pignoramento, che lo libererebbe dal vincolo di indisponibilità sorto in seguito alla notificazione dell’atto di cui all’art 543 c.p.c.
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