Costituzione formale e Costituzione materiale: lo Stato tra federalismo proclamato e centralismo “de facto”

Costituzione formale e Costituzione materiale: lo Stato tra federalismo proclamato e centralismo “de facto”

Rossini Pierino

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1. Aumento della decretazione d’urgenza e del voto di fiducia. 2. Aumento dell’esercizio del potere di ordinanza ed ampio ricorso all’istituto del commissariamento. 3. Tendenze centralistiche. 4. Conclusioni provvisorie.

1. Aumento della decretazione d’urgenza e del voto di fiducia. Il Presidente della Repubblica, nel suo discorso del 21 Dicembre 2009 alle Alte Magistrature della Repubblica, sottolineava – fra l’altro – il sensibile aumento del ricorso alla decretazione d’urgenza ex articolo 77 della Costituzione nella legislatura in corso: ben 47 decreti-legge in meno di 20 mesi, dal mese di Maggio 2008 al mese di Dicembre 2009, sulla maggior parte dei quali il Governo ha posto la questione di fiducia. Questa tendenza si va consolidando in misura sempre maggiore e sta alterando, di fatto, gli equilibri istituzionali fra potere legislativo e potere esecutivo, a favore di quest’ultimo. Come è stato autorevolmente sottolineato, ci si trova di fronte ad “uno dei problemi più rilevanti dell’attuale sistema costituzionale, perché si sta verificando un cambiamento sostanziale delle regole della Costituzione, con lo spostamento della funzione legislativa – o di molti aspetti di essa – dal Parlamento al Governo”. [1]

Questo fenomeno insieme al largo uso delle ordinanze di urgenza (su cui ci si soffermerà più avanti) ha indotto alcuni studiosi a parlare di un “sistema parallelo” di produzione normativa che si verrebbe a configurare nel nostro Paese. Sembra evidente, al riguardo, che se tale situazione non troverà un formale ed equilibrato assetto  attraverso un regolare procedimento di revisione della Costituzione (ex art. 138), si determineranno gravi condizioni di illegalità e di arbitrio costituzionale e la Repubblica degraderà da una forma di governo parlamentare – sia pure bisognoso di riforme – ad un regime di democrazia autoritaria.

Un presidenzialismo surrettizio o un premierato forte senza efficaci contrappesi, l’esautoramento o l’aggiramento – di fatto e di diritto – degli organi di controllo ( dal Presidente della Repubblica alle magistrature delle diverse giurisdizioni ordinaria, amministrativa,  contabile e costituzionale), un sistema mediatico (informazione e comunicazione) poco pluralistico e pesantemente condizionato dai poteri forti del sistema politico ed economico, ci porterebbero – ad avviso dello scrivente – inevitabilmente ad un ordinamento socio-politico di tipo neo-feudale e neo-corporativo fondato sul privilegio, sul nepotismo, sul clientelismo, in altre parole: su status giuridici e sociali differenziati per classi e ceti.

 

2. Aumento dell’esercizio  del potere d’ordinanza ed ampi ricorso all’istituto del commissariamento. Si è parlato più sopra del sensibile aumento del ricorso – da parte del Governo –  alla decretazione ex articolo 77 Costituzione che sempre più frequentemente – attraverso la presentazione dei cosiddetti maxi-emendamenti sui quali viene posta la questione di fiducia – contraddicono i presupposti di necessità ed urgenza sui quali di fonda questo potere straordinario del Governo stesso. Gli studiosi del diritto pubblico  ricomprendono questa tipologia di provvedimenti del potere esecutivo aventi forza di legge nella categoria delle ordinanze giuridiche.

Oltre alle ordinanze giuridiche, gli organi politici esecutivi dei diversi livelli istituzionali (Presidente del Consiglio dei Ministri, Presidenti delle Regioni e delle Province, Sindaci) possono adottare anche ordinanze amministrative, provvedimenti previsti dalle leggi per far fronte a situazioni concrete di interesse pubblico , fra i quali i più importanti si fondano (anch’essi come i  Decreti Legge) su presupposti di necessità ed urgenza.

Le inchieste giudiziarie, di cui si è avuta notizia nel mese di Febbraio 2010, riguardanti la molteplice attività amministrativa del Servizio della Protezione Civile hanno messo in luce – fra gli altri gravi problemi (ipotesi di reato come la concussione e la corruzione) – l’uso anomalo, o meglio l’abuso, delle ordinanze disciplinate dall’articolo 5 della Legge n. 225 del 24 Febbraio1992, istitutiva del suddetto Servizio. Il comma 2 dell’articolo citato stabilisce che: “Per l‘attuazione degli interventi di emergenza conseguenti alla dichiarazione di cui al comma 1, si provvede, nel quadro di quanto previsto dagli articolo 12, 13, 14,15 e 16, anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico”.

L’uso anomalo, o meglio l’abuso, delle ordinanze amministrative di cui si parla trova la sua causa principale, a parere di molti, nell’ampliamento delle competenze del Servizio della Protezione Civile, che sono state estese ai cosiddetti Grandi Eventi che nulla hanno in comune con i terremoti, le inondazioni, e simili fatti tragici che sconvolgono e devastano cittadini e territori. Si tratta infatti di avvenimenti come per esempio il G8 de L’Aquila e i Campionati mondiali di nuoto di Roma – svoltisi nei mesi di Giugno e Luglio 2009 – previsti e programmabili nel rispetto delle regole ordinarie. L’attribuzione di queste funzioni alla Protezione civile è stata introdotta con il Decreto Legge 7.9.2001 n. 343 convertito nella Legge 9.11.2001 n. 401 (2° Governo Berlusconi).

L’estensione ingiustificata del regime amministrativo straordinario circoscritto  dalla Legge 225/1992 alle calamità naturali, alle catastrofi e ad altri eventi di eccezionale emergenza determina – con ogni probabilità – conseguenze negative non soltanto in relazione a fenomeni di rilevanza penale, ma anche sotto il profilo del “buon andamento” e dell’ ”imparzialità” dei pubblici uffici (articolo 97 Costituzione) e dei connessi principi (formulati dalla legislazione ordinaria sulla base dei richiamati principi costituzionali) di efficienza, efficacia, economicità e trasparenza dell’azione delle pubbliche amministrazioni. Il ricorso ingiustificato all’appalto di lavori, forniture e servizi senza gara ad evidenza pubblica ed alle assunzioni  “a chiamata”, cioè senza concorso o selezione pubblica, successivamente regolarizzate, è contrario ai principi di diritto sopra richiamati.

Inoltre,  nel caso specifico della Protezione Civile, a seguito dei provvedimenti del Governo in carica ci si trova di fronte anche alla violazione del principio di separazione tra funzioni politiche di indirizzo e controllo e funzioni gestionali di competenza dei dirigenti e dei funzionari professionali (il Capo del Dipartimento è anche Sottosegretario e quindi membro del Governo). Si sottolinea al riguardo che il principio di separazione appena citato, introdotto – in via generale – dal Decreto Legislativo n. 29 del 1993 , confermato dal Decreto Legislativo 30.3.2001 n. 165 del 2001 (articolo 4), è stato ulteriormente ribadito dalla cosiddetta “riforma Brunetta” (Legge 4.3.2009 n. 15 e Decreto Legislativo 27.10.2009 n. 150 ).[2]

Nella stessa direzione di un regime amministrativo straordinario e di “eccezione” si va con il ricorso sempre più massiccio all’istituto del commissariamento: anche in questo caso si tratta di misure che hanno sì base giuridica (dall’articolo 120, comma 2, della Costituzione alle diverse leggi ordinarie che prevedono questa forma di controllo sostitutivo), ma vengono utilizzate troppo spesso e non sempre con adeguata motivazione, riducendo la sfera d’azione di altri soggetti istituzionali di rilevanza costituzionale come per esempio le Autonomie Locali (Regioni, Province e Comuni); in tal modo contravvenendo alla norma costituzionale la quale prevede che  “i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione”.

Una politica di riforme amministrative come quella sopra delineata è, a dir  poco, contraddittoria e lascia molto spazio ai  dubbi sulle sue finalità dichiarate (efficienza; produttività; premialità; ecc.); infatti essa sembra indirizzata piuttosto a un forte ridimensionamento delle funzioni e dei servizi pubblici e della relativa spesa, in nome di un’ideologia neo-liberista tardiva (negli Stati Uniti e in Gran Bretagna il neo-liberismo  ebbe la sua più ampia espansione negli anni ottanta e novanta del novecento con il Presidente USA Donald Reagan e il Primo Ministro britannico Margaret Thatcher).

Questa conclusione, ad avviso dello scrivente, trova conferma anche nelle riforme scolastiche (scuola primaria e scuola secondaria superiore) e nell’azione di Governo in  materia di Enti Locali e di federalismo fiscale, temi sui quali si dirà in seguito.

 

3. Tendenze centralistiche. La riduzione degli ambiti di autonomia degli Enti Locali, in particolare delle Province e dei Comuni,  nonostante il gran parlare di federalismo, rappresenta una preoccupante tendenza involutiva verso nuove forme di centralismo autoritario, un centralismo di tipo nuovo e, per così dire, aggravato, in quanto Province Comuni si trovano “schiacciati” fra due livelli istituzionali sovraordinati: lo Stato centrale e le Regioni.

3.1 Riduzione dell’autonomia finanziaria. Per quanto riguarda la fiscalità locale, com’è noto, nel 2008, a seguito dell’approvazione del Decreto Legge 27.5.2008 n. 93 convertito nella Legge 24.7.2008 n. 126 (4° Governo Berlusconi) è stata esentata dal pagamento dell’Imposta Comunale sugli Immobili l’abitazione principale, le sue pertinenze e le abitazioni concesse in uso gratuito a parenti e affini, nei limiti previsti dai regolamenti comunali del tributo; con lo stesso provvedimento legislativo, inoltre, è stato sospesa per gli  Enti Locali la facoltà di aumentare le tariffe degli altri tributi di loro pertinenza, ad eccezione della Tassa rifiuti solidi urbani, fino all’attuazione del federalismo fiscale.

Senza volere – in questa sede – entrare nel merito dell’equità di un’esenzione generalizzata dell’ICI, già introdotta – di fatto – per le rendite catastali più basse dalla Legge Finanziaria 2008 (2° Governo Prodi), si ritiene però di dover sottolineare che la soluzione tecnico-amministrativa prevista dalle norme citate (esenzione diretta dei contribuenti dal pagamento dell’imposta e successivo rimborso ai Comuni da parte dello Stato) colpisce sensibilmente la capacità di azione degli enti in argomento. Infatti, in questo modo,  un’entrata importante per i Comuni viene realizzata con notevole ritardo rispetto alle precedenti scadenze dell’imposta, dovendosi attendere i rimborsi dello Stato, con evidenti riflessi negativi sui flussi di cassa e sulla liquidità degli enti interessati. Inoltre, i rimborsi sono subordinati ad una complessa certificazione che ha appesantito i carichi di lavoro degli Uffici Tributi, e non è certa la copertura integrale del minore gettito. Sarebbe stata, ad avviso di chi scrive, molto più rispettosa dell’autonomia tributaria comunale, l’introduzione di una detrazione o deduzione  dall’imposta dei redditi (IRPEF), tributo statale.

Sotto il profilo finanziario più generale, la rigidità dei vincoli di spesa – cosiddetto “patto di stabilità” interno – estesi anche alle spese di investimento (in conto capitale) rappresenta un ulteriore fattore restrittivo dei margini di manovra delle istituzioni locali, con riflessi negativi sulla qualità delle infrastrutture e del patrimonio pubblico e, in ultima istanza, sull’economia e sull’occupazione.

 

3.2 Intervento in forme improprie sull’ordinamento degli Enti Locali. La Legge 23.12.2009 n. 191 (Legge Finanziaria 2010) prevede – fra l’altro –  quanto segue in materia di ordinamento degli Enti Locali:

Articolo 2, comma 184: ”In relazione alle riduzioni del contributo ordinario di cui al comma 183, il numero dei consiglieri comunali è ridotto del 20 per cento. L’entità della riduzione è determinata con arrotondamento all’unità superiore.”

Articolo 2, comma 185: “Il numero massimo degli assessori comunali è determinato, per ciascun comune, in misura pari ad un quarto del numero dei consiglieri del comune,con arrotondamento all’unità superiore. Il numero massimo degli assessori provinciali è determinato, per ciascuna provincia, in misura pari ad un quinto del numero dei consiglieri della provincia, con arrotondamento all’unità superiore.”

Articolo 2, comma 186: “In relazione alle riduzioni del contributo ordinario di cui al comma 183, i comuni devono altresì adottare le seguenti misure:a) soppressione della figura del difensore civico di cui all’articolo 11de l testo unico sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267; b) soppressione delle circoscrizioni di decentramento comunale di cui all’articolo 17 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, e successive modificazioni; (…);d) soppressione della figura del direttore generale; e) soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti locali (…).” 

L’applicazione di queste norme è stata rinviata, con successivo Decreto Legge, al 2011; ciònondimeno, esse restano di difficile applicazione perché si tratta di disposizioni frammentarie e lacunose. Tuttavia, l’aspetto  principale da sottolineare non è tanto quello delle carenze tecniche, già di per sé grave, quanto il contenuto delle norme stesse, che sono fortemente lesive dell’autonomia degli Enti Locali e, quindi, di assai dubbia legittimità perché in contrasto con regole e principi della legislazione ordinaria e costituzionale. La disorganicità dei commi 184, 185 e 186 dell’articolo 2 della Legge Finanziaria 2010 non rispetta, infatti, quanto stabilito dall’articolo 1, comma 4, del TUEL (Testo unico sull’ordinamento degli Enti Locali)  che vieta le deroghe allo stesso Testo unico se  esse non sono introdotte mediante espressa modificazione delle sue disposizioni. Ciò significa, come ha rilevato il giuspubblicista Vittorio Italia,  “che ogni modificazione deve essere formulata in modo palese, e deve essere indicato esplicitamente il testo che viene modificato, e il testo che contiene la modifica”.[3] Inoltre, l’imposizione a Comuni e Province di modifiche statutarie e regolamentati viola  i principi di autonomia previsti dagli articoli 114 e 117 della Costituzione in relazione agli Statuti ed alla organizzazione di questi Enti.

Al di là e oltre la dubbia legittimità formale e sostanziale delle norme in esame, su un piano più generale, politico e culturale, queste misure rivelano, dietro il paravento di proclami altisonanti che annunciano il federalismo, una concreta, fattuale volontà centralistica.

 

4. Conclusioni provvisorie. La seconda parte della Costituzione del 1948 – ”Ordinamento della Repubblica “- è stata oggetto di diverse riforme parziali. Nel primo decennio del 2000 sono state varate due riforme di più ampia portata: la prima – Legge costituzionale 18.10.2001 n. 3 approvata dalla maggioranza parlamentare di centro-sinistra –  ha riformato l’intero Titolo V della seconda parte ampliando notevolmente gli ambiti di autonomia di Regioni, Province e Regioni. Pur non essendo nelle finalità del presente scritto un esame approfondito delle norme citate, va però rilevato che si è trattato di una riforma adottata  alla fine della XIII Legislatura con una certa fretta non senza conseguenze problematiche, in particolare per quanto attiene al riparto delle competenze legislativa fra Stato e Regioni. Infatti, si è registrato un aumento del contenzioso Stato-Regioni che ha impegnato e impegna in misura significativa la Corte Costituzionale.[4] Inoltre, a sommesso avviso dello scrivente, questa situazione ha avuto riflessi negativi sull’autonomia degli Enti Locali, per così dire, minori: Province e Comuni.

La seconda riforma – approvata dalla maggioranza parlamentare di centro-destra della XIV legislatura – prefigurava  in modo quasi schizofrenico, da un lato, un federalismo competitivo che faceva venire meno la solidarietà fra le Regioni con un diverso grado di sviluppo economico e sociale; dall’altro, a livello di istituzioni statali centrali, disegnava un premierato autoritario che svuotava, di fatto, i poteri del Parlamento. Il 25 e il 26 Giugno 2006 i cittadini italiani, chiamati a pronunciarsi per confermare o meno questa riforma, hanno detto no a larga maggioranza.

Da quanto precede, si può forse tentare una conclusione, almeno provvisoria: senza un’ampia maggioranza che coinvolga la gran parte delle forze politiche, sociali e culturali (come avvenne nell’Assemblea Costituente eletta il 2.6.1946) è difficile, se non impossibile, procedere ad una revisione costituzionale organica e di grande respiro.

Purtroppo, i tentativi  di modifica con modalità improprie – di fatto – della forma di Stato e della forma di Governo del nostro Paese non vanno in questa direzione. 

 


Rossini Pierino

 


[1] Cfr. V. Italia, “La semplificazione in ufficio comincia dalle leggi” su “Guida agli Enti Locali”,  n. 28 del 11.7.2009,  pag. 5 e ss.

[2] Il principio in questione – in realtà – è stato introdotto nel sistema amministrativo italiano dall’articolo 51 della Legge 8.6.1990 n. 142 di riforma dell’ordinamento delle Autonomie Locali (cfr. ora articolo 107 TUEL).

[3] Cfr. V. Italia, “Il dietrofront dopo l’azzardo regolamentare” su “Guida agli Enti Locali”,  n. 4 del 23.1.2010,  pag. 23 e ss.

[4] Cfr. Gian Valerio Lombardi, “La proposta – Consulta e conflitti di attribuzione”, su “Guida agli Enti Locali”, n. 8 del 20.2.2010, pagg. 42-43.

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