Contratti pubblici: il rito specialissimo

Redazione 02/10/20
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Contratti pubblici: l’omogeneizzazione dei riti

Questo contributo è tratto da 

Il contenzioso su appalti e contratti pubblici

Il testo intende fornire un quadro completo di tutti i rimedi, giurisdizionali e non, alle controversie nascenti in materia di appalti pubblici, sia nel corso di svolgimento della procedura di gara e fino all’aggiudicazione, sia nella successiva fase di esecuzione del contratto di appalto. In primis, dopo un excursus sull’evoluzione degli ultimi anni, utile a comprenderne pienamente la ratio, viene affrontato approfonditamente il rito processuale speciale, disciplinato dal Libro IV, Titolo V del Codice del processo amministrativo, con particolare attenzione alla fase cautelare. Vi è poi un focus sul rito “super accelerato”, da ultimo dichiarato conforme alle direttive europee da una pronuncia della Corte di Giustizia Europea del 14 febbraio 2019.Alle controversie sorte in fase di esecuzione dei contratti di appalto è dedicato uno specifico capitolo, che rassegna le principali pronunce del Giudice Ordinario con riferimento alle patologie più frequenti (ritardi nell’esecuzione, varianti, riserve).Infine, quanto alla tutela stragiudiziale, il testo tratta i rimedi previsti dal Codice dei Contratti Pubblici, quali l’accordo bonario, la transazione e l’arbitrato e infine approfondisce il ruolo dell’ANAC, declinato attraverso i pareri di precontenzioso, i poteri di impugnazione diretta, e l’attività di vigilanza.Più schematicamente, i principali argomenti affrontati sono:• il rito speciale dinanzi a TAR e Consiglio di Stato, delineato dagli artt. 119 e 120 del Codice del processo amministrativo;• il processo cautelare;• il rito super accelerato ex art. 120 comma 2 bis;• il contenzioso nascente dalla fase di esecuzione del contratto di appalto;• i sistemi di risoluzione alternativa delle controversie: accordo bonario, transazione, arbitrato;• poteri e strumenti di risoluzione stragiudiziale dell’Autorità Nazionale Anticorruzione.Elio Guarnaccia, Avvocato amministrativista del Foro di Catania, Cassazionista. Si occupa tra l’altro di consulenza, contenzioso e procedure arbitrali nel settore degli appalti e dei contratti pubblici. È commissario di gara nelle procedure di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, in qualità di esperto giuridico selezionato da UREGA Sicilia e dall’ANAC.È autore di numerosi saggi e articoli nei campi del diritto amministrativo e del diritto dell’informatica, nonché di diverse monografie in materia di appalti pubblici, processo amministrativo, amministrazione digitale. Nelle materie di propria competenza ha sviluppato un’intensa attività didattica e di formazione per pubbliche amministrazioni e imprese. In ambito universitario, ha all’attivo vari incarichi di docenza nella specifica materia degli appalti pubblici.

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L’obiettivo di totale omogeneizzazione dei riti speciali non è compiutamente realizzato. Lo stesso articolo 119, infatti, “deve” rinviare alle ulteriori regole racchiuse nell’articolo 120, per quanto riguarda il rito “specialissimo”, in materia di contratti pubblici, in vigore dal 27 aprile 2010, per effetto del decreto legislativo n. 53/2010 (9). La circostanza potrebbe apparire singolare, perché proprio l’ambito in cui il rito speciale aveva assunto la maggiore rilevanza quantitativa e qualitativa sembra svuotarsi quasi completamente di contenuto. In questa parte, la scelta del codice (largamente vincolata dalla delega e dalla nuova disciplina, anche di derivazione comunitaria, portata dal decreto n. 53/2010) rappresenta, all’evidenza, una soluzione di compromesso tra due idee contrapposte: l’una volta a riportare anche il
rito dei contratti pubblici all’interno di un unico schema processuale comune “abbreviato”; l’altra diretta a segnare, accentuandola, la separazione massima fra i due processi speciali (voluta già dal decreto legislativo n. 163/2006 e portata al grado estremo con il decreto legislativo n. 53/2010).
Nella versione finale, l’articolo 120 rappresenta una ipotesi per così dire “superspeciale” (o a “doppia specialità”) del rito descritto dall’articolo 119.
Lo stesso articolo 120, poi, a sua volta, richiama l’articolo 119, rendendo evidente che, per queste controversie, si realizza una duplice deroga, dapprima al rito ordinario e, poi, anche al rito speciale “comune”.
Ma deve ritenersi pienamente operante, come è ovvio, anche la regola generale del “rinvio interno”, prevista dall’articolo 39, secondo cui tutti i processi speciali sono, comunque, pienamente assoggettati al rito ordinario, tranne che per le deroghe espressamente previste. Tale formula non è affatto (9) Decreto legislativo 20 marzo 2010, n. 53, Attuazione della direttiva 2007/66/CE che modifica le direttive 89/665/CEE e 92/13/CEE per quanto riguarda il miglioramento dell’efficacia delle procedure di ricorso in materia d’aggiudicazione degli appalti.

Le caratteristiche del rito

Nell’impianto del codice, le differenze rimaste tra i due riti speciali, previsti, rispettivamente, dall’articolo 119 e 120, sono ormai davvero circoscritte sul piano strettamente formale e, con riguardo ai contenuti sostanziali, all’esito di un esame più accurato anche degli effettivi riflessi pratici, sembrano piuttosto modeste. In particolare, nell’articolo 120 emergono questi dati distintivi:
– il termine per la notifica del ricorso è di trenta giorni, anziché sessanta;
– gli atti connessi vanno impugnati, a pena di inammissibilità, nello stesso giudizio;
– il merito va trattato “con assoluta priorità”;
– la pubblicazione del dispositivo è sempre obbligatoria in primo grado (anziché “soggetta alla richiesta di parte”);
– la sentenza è – ma solo ordinariamente – redatta in forma semplificata; quest’ultima previsione, peraltro, sembra poco significativa, a fronte della regola generale, contenuta, nell’articolo 3, comma 2, del codice, in forza della quale “il giudice e le parti redigono gli atti in maniera chiara e sintetica”;
– non è ammesso il ricorso straordinario al Capo dello Stato.
In sede di adozione dei decreti correttivi del codice, il punto richiederà senz’altro un’attenta riflessione, sia sul piano strettamente “tecnico” sia sul piano per così dire “ideologico”. Partendo da questo profilo, andrebbe chiarito, una volta per tutte, se le controversie in materia di contratti pubblici siano davvero le uniche da considerarsi in cima ad una virtuale graduatoria di “importanza” del contenzioso, meritando vari “privilegi”, a scapito di tutti gli altri giudizi. Andrebbe stabilito, poi, se sia proficuo stabilire una “gerarchia” così “dettagliata” tra settori sensibili (art. 119), supersensibili (art. 120), superipersensibili (articolo 126: infrastrutture
del quadro strategico nazionale), che dovrebbe condizionare la sola crescente “velocità” del processo. L’impressione è che la creazione di questa “classifica” prescinda da una serena ed oggettiva valutazione delle caratteristiche qualitative e quantitative del contenzioso, inserendo anche delle “rigidità” eccessive. Vero è che, in concreto, i titolari degli uffici giudiziari amministrativi potranno esercitare un saggio potere correttivo, valutando l’urgenza effettiva delle singole controversie. Ma, a stretto rigore, anche la controversia riguardante un piccolo appalto di modesto valore dovrebbe trattarsi con priorità assoluta rispetto al processo concernente importanti provvedimenti. Sembra che, talvolta, il legislatore abbia considerato la previsione di regole processuali speciali come la necessaria sottolineatura della rilevanza della disciplina sostanziale introdotta: una sorta di “sigillo di qualità”, di cui diventa difficile fare a meno.

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Il contenzioso su appalti e contratti pubblici

Il testo intende fornire un quadro completo di tutti i rimedi, giurisdizionali e non, alle controversie nascenti in materia di appalti pubblici, sia nel corso di svolgimento della procedura di gara e fino all’aggiudicazione, sia nella successiva fase di esecuzione del contratto di appalto. In primis, dopo un excursus sull’evoluzione degli ultimi anni, utile a comprenderne pienamente la ratio, viene affrontato approfonditamente il rito processuale speciale, disciplinato dal Libro IV, Titolo V del Codice del processo amministrativo, con particolare attenzione alla fase cautelare. Vi è poi un focus sul rito “super accelerato”, da ultimo dichiarato conforme alle direttive europee da una pronuncia della Corte di Giustizia Europea del 14 febbraio 2019.Alle controversie sorte in fase di esecuzione dei contratti di appalto è dedicato uno specifico capitolo, che rassegna le principali pronunce del Giudice Ordinario con riferimento alle patologie più frequenti (ritardi nell’esecuzione, varianti, riserve).Infine, quanto alla tutela stragiudiziale, il testo tratta i rimedi previsti dal Codice dei Contratti Pubblici, quali l’accordo bonario, la transazione e l’arbitrato e infine approfondisce il ruolo dell’ANAC, declinato attraverso i pareri di precontenzioso, i poteri di impugnazione diretta, e l’attività di vigilanza.Più schematicamente, i principali argomenti affrontati sono:• il rito speciale dinanzi a TAR e Consiglio di Stato, delineato dagli artt. 119 e 120 del Codice del processo amministrativo;• il processo cautelare;• il rito super accelerato ex art. 120 comma 2 bis;• il contenzioso nascente dalla fase di esecuzione del contratto di appalto;• i sistemi di risoluzione alternativa delle controversie: accordo bonario, transazione, arbitrato;• poteri e strumenti di risoluzione stragiudiziale dell’Autorità Nazionale Anticorruzione.Elio Guarnaccia, Avvocato amministrativista del Foro di Catania, Cassazionista. Si occupa tra l’altro di consulenza, contenzioso e procedure arbitrali nel settore degli appalti e dei contratti pubblici. È commissario di gara nelle procedure di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, in qualità di esperto giuridico selezionato da UREGA Sicilia e dall’ANAC.È autore di numerosi saggi e articoli nei campi del diritto amministrativo e del diritto dell’informatica, nonché di diverse monografie in materia di appalti pubblici, processo amministrativo, amministrazione digitale. Nelle materie di propria competenza ha sviluppato un’intensa attività didattica e di formazione per pubbliche amministrazioni e imprese. In ambito universitario, ha all’attivo vari incarichi di docenza nella specifica materia degli appalti pubblici.

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