Autonoma impugnabilità dell’estratto di ruolo e interesse ad agire

di Giorgio Seminara

Sommario: 1. Premessa; 2. Autonoma impugnabilità dell’estratto di ruolo; 3. Interesse ad agire; 4. Osservazioni conclusive

  1. Premessa

La questione dell’ammissibilità di una azione tendente a far accertare l’insussistenza di un credito della cui iscrizione a ruolo il contribuente afferma di essere venuto a conoscenza solo a seguito del rilascio, su propria richiesta, di un estratto del medesimo ruolo, a prescindere dalla effettiva sussistenza di ulteriori atti di esecuzione esattoriale, è stata esaminata dalla Corte di Cassazione in varie sedi, peraltro in corrispondenza della diversa natura che possono assumere i crediti vantati dallo Stato nei confronti dei propri debitori.

Perlopiù, la Suprema Corte di legittimità si era espressa in merito all’autonoma impugnabilità dell’estratto di ruolo e aveva stabilito il principio ormai consolidato secondo cui, in materia di riscossione di tributi, “il contribuente può impugnare la cartella di pagamento della quale – a causa dell’invalidità della relativa notifica – sia venuto a conoscenza solo attraverso un estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario della riscossione” [1].

Vedremo da qui a po’ il significato di questo richiamo ed il suo limite; è il caso di sottolineare da subito che secondo una concezione risalente, si avrebbe un interesse ad impugnare il contenuto del documento “estratto ruolo” solo nel caso di omessa o invalida notifica delle cartelle di pagamento in esso richiamate proprio per far valere l’invalidità della notifica (o omessa notifica) di un atto del quale il contribuente sia comunque venuto legittimamente a conoscenza.

  1. Autonoma impugnabilità dell’estratto di ruolo

Innanzitutto, è necessario una analitica distinzione tra il “ruolo” e l’“estratto di ruolo”.

Il “ruolo” (atto impositivo espressamente previsto e regolato dalla legge, anche quanto alla sua impugnabilità ed ai termini perentori di impugnazione) è un provvedimento proprio dell’ente impositore (quindi un atto potestativo contenente una pretesa economica dell’ente suddetto).

Mentre l’“estratto di ruolo” viene classificato sempre e solo come un documento (un elaborato informatico contenente gli elementi della cartella, quindi unicamente gli elementi di un atto impositivo) formato dal concessionario della riscossione, che non contiene (né, per sua natura, può contenere) nessuna pretesa impositiva, diretta o indiretta.

L’estratto di ruolo è quindi la riproduzione della parte del ruolo relativa alla o alle pretese creditorie azionate con la cartella esattoriale e contiene gli elementi essenziali per identificare la persona del debitore, la causa e l’ammontare della pretesa creditoria. Esso è di norma atto interno all’amministrazione, privo di effetti nella sfera del destinatario, il quale può impugnare la cartella cui esso di riferisce, con le forme e nei termini di legge.

La correttezza del procedimento di formazione della pretesa impositiva è assicurata mediante il rispetto di una sequenza procedimentale di determinati atti, con le relative notificazioni, allo scopo di rendere possibile un efficace esercizio del diritto di difesa del destinatario.

In effetti, l’estratto di ruolo è un elaborato informatico creato dal concessionario della riscossione a richiesta dell’interessato, contenente unicamente gli “elementi” di un atto impositivo e non una pretesa impositiva, diretta o indiretta (essendo l’esattore carente del relativo potere) ed è, pertanto, in quanto tale, non impugnabile sia perché atto non rientrante nel novero degli atti impugnabili ai sensi del D.L.gs. n. 546 del 1992, art. 19 sia perché atto per il cui annullamento il debitore manca di interesse (ex art. 100 cod. proc. civ.), non avendo alcun senso l’eliminazione di esso dal mondo giuridico, senza incidere su quanto in esso rappresentato [2].

Si è ritenuto, in dottrina, che la Corte di legittimità abbia dato risposta, quantomeno, all’incertezza sulla esaustività o meno dell’elenco degli atti impugnabili contenuto nell’art. 19 del D.L.gs. n. 546/1992, a fronte della constatazione della frequenza del fenomeno della scoperta da parte dei contribuenti dell’esistenza di carichi tributari nel momento in cui veniva richiesto all’agente per la riscossione un estratto di ruolo per conoscere la propria posizione debitoria verso l’erario.

Da qui l’avvertita necessità di garantire tutela giudiziaria, preventiva e facoltativa, a fronte di iscrizioni a ruolo non seguite nei tempi previsti dalla cartella di pagamento, non essendo gli estratti di ruolo ricompresi nell’elenco previsto dall’art. 19 del D.L.gs. n. 546/1992.

Così superati i tradizionali argomenti ostativi all’impugnabilità del ruolo, le Sezioni Unite hanno affermato la possibilità per il privato di far valere immediatamente le sue ragioni avverso la cartella esattoriale non notificata o invalidamente notificata, della cui esistenza fosse venuto a conoscenza solo attraverso un estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta, trattandosi di una tutela anticipatoria, rispetto alla possibilità da sempre riconosciuta di recuperare la possibilità di impugnare l’atto precedente allorché sia notificato l’atto successivo, che si giustifica quindi (solo) allorché, prendendo conoscenza del ruolo, il contribuente apprenda per la prima volta dell’esistenza di una cartella esattoriale a suo carico e quindi dell’avvenuta formazione di un titolo esecutivo nei suoi confronti, e gli consente di recuperare gli strumenti di impugnazione avverso la cartella esattoriale che non ha potuto in precedenza utilizzare a causa della invalidità della notifica di essa[3].

Laddove l’impugnazione investa l’estratto di ruolo per il suo contenuto, sussiste evidentemente l’interesse ad agire e sussiste anche la possibilità di farlo. Infatti, in materia di riscossione di tributi, mai notificati, è ammissibile l’impugnazione della cartella (e/o del ruolo) che non sia stata (validamente) notificata e della quale il contribuente sia venuto a conoscenza attraverso l’estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario.

La riferita ricostruzione esclude l’interesse del richiedente ad impugnare il documento “estratto di ruolo”, ma afferma che può ovviamente sussistere un interesse del medesimo ad impugnare il “contenuto” del documento stesso, ossia gli atti che nell’estratto di ruolo sono indicati e riportati.

Ne deriva che, sempre in virtù di tale tesi, i suddetti atti (iscrizione del richiedente in uno specifico “ruolo” di un determinato ente impositore per un preciso “credito” di quest’ultimo; relativa cartella di pagamento fondata su detta iscrizione; notificazione della medesima – e del ruolo –  al richiedente nella data indicata nell’estratto di ruolo ricevuto), risultano univocamente impugnabili per espressa previsione del combinato disposto dei già richiamati articoli 19, lett. d), e 21, primo comma d.lgs. n. 546 citato. E ovviamente nessun problema in ordine alla impugnabilità dei medesimi si pone quando essi sono stati (validamente) notificati, sussistendo il diritto e l’onere dell’impugnazione con decorrenza dal momento della relativa notificazione (momento che per il ruolo e la cartella, come rilevato, è il medesimo ai sensi dell’art. 21 d.lgs. 546 citato).

In altri termini, l’impugnazione dell’estratto del ruolo non è stata ritenuta ammissibile in sé ma è stata ammessa l’opposizione al ruolo oppure alla cartella della cui esistenza si è avuta conoscenza a seguito del rilascio dell’estratto stesso; ciò esclusivamente in funzione di rafforzamento della tutela del contribuente in ipotesi di inerzia dell’amministrazione che abbia omesso di comunicare l’atto impositivo necessariamente recettizio; per cui, in tanto sussiste l’interesse ad agire in quanto in effetti non vi sia stata notifica o comunicazione alcuna dell’atto impositivo.

Pertanto, nel caso di rituale notificata della cartella, mediante l’opposizione all’estratto di ruolo non è possibile contestare la fondatezza della pretesa creditoria, né la prescrizione del credito oggetto della cartella, che avrebbero dovuto essere fatti valere mediante tempestiva impugnazione della stessa.

Di contrario avviso, invece, altra parte della giurisprudenza di legittimità e di merito, che ha confermato l’ammissibilità dell’impugnazione dell’estratto del ruolo ove il contribuente deduca la mancata o invalida notifica della cartella, in funzione recuperatoria della tutela prevista dall’art. 24 del d.lgs. n. 46/1999, ovvero intenda far valere eventi estintivi del credito maturati successivamente alla notifica della cartella, in tal caso prospettando – sul piano dell’interesse ad agire – uno stato oggettivo di incertezza sull’esistenza del diritto (anche non preesistente al processo), non superabile se non con l’intervento del giudice[4].

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  1. Interesse ad agire

Ciò posto, si intende ora affrontare il tema della corretta interpretazione dell’art. 100 c.p.c. nelle opposizioni ex artt. 615 e 618 bis c.p.c. avverso le cartelle esattoriali contenute nell’estratto di ruolo.

In genere, l’interesse ad agire è configurabile ogni qualvolta il processo è il solo strumento per ottenere un interesse giuridicamente apprezzabile, non conseguibile senza l’intervento del giudice, e presuppone uno stato di incertezza oggettiva sull’esistenza di un rapporto giuridico o sull’esatta portata dei diritti e degli obblighi dallo stesso scaturenti.

L’accertamento di tale interesse, inteso quale esigenza di provocare l’intervento degli organi giurisdizionali per conseguire la tutela di un diritto o di una situazione giuridica, deve compiersi con riguardo all’utilità del provvedimento giudiziale richiesto rispetto alla lesione denunziata, prescindendo da ogni indagine sul merito della controversia e dal suo prevedibile esito.

Come è noto, il sistema normativo delle riscossioni delineato dal d.lgs. n. 46 del 1999, agli articoli 17, comma 1, 24, 25, 29, dall’art. 30, comma 1, D.L. n. 78/2010 convertito in L. n. 122/2010, dal d.P.R. n. 602 del 1973 e dal d.lgs. n. 112 del 1999, consente al debitore dei premi o contributi dovuti agli enti pubblici previdenziali e non versati nei termini previsti da disposizioni di legge o dovuti in forza di accertamenti effettuati dagli uffici, di proporre tre diversi tipi di opposizione: a) opposizione al ruolo esattoriale per motivi attinenti ai merito della pretesa contributiva ai sensi del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, art. 24, commi quinto e sesto, nel termine di giorni quaranta dalla notifica della cartella di pagamento, davanti al giudice del lavoro; b) opposizione ai sensi dell’art. 615 c.p.c. ove si contesti la legittimità dell’iscrizione a ruolo per la mancanza di un titolo legittimante oppure si adducano fatti estintivi del credito sopravvenuti alla formazione del titolo (quali, ad esempio, la prescrizione del credito, la morte del contribuente, l’intervenuto pagamento della somma precettata) o si pongano questioni attinenti alla pignorabilità dei beni, sempre davanti al giudice del lavoro nel caso in cui l’esecuzione non sia ancora iniziata (art. 615 c.p.c., primo comma) ovvero davanti al giudice dell’esecuzione se la stessa sia già iniziata (art. 615 c.p.c. secondo comma e art. 618 bis c.p.c.); c) opposizione agli atti esecutivi ai sensi dell’art. 617 c.p.c. nel termine perentorio di venti giorni dalla notifica del titolo esecutivo o del precetto per i vizi formali del procedimento di esecuzione, compresi i vizi strettamente attinenti al titolo ovvero alla cartella di pagamento nonché alla notifica della stessa o quelli riguardanti i successivi avvisi di mora, da incardinare anche in questo caso davanti al giudice dell’esecuzione o a quello del lavoro a seconda che l’esecuzione sia già iniziata (art. 617 c.p.c. secondo comma) o meno (art. 617 c.p.c. primo comma) [5].

In buona sostanza, qualora il debitore, affermando che non gli sia stata notificata la cartella, intenda ottenere l’accertamento negativo della sussistenza del debito, possono darsi due possibilità: a) laddove si facciano valere ragioni estintive della pretesa precedenti alla data in cui risulta essere stata notificata la cartella e che avrebbero dovuto essere proposte ai sensi dell’art. 24 d.lgs. n.46 del 1999 nel termine di 40 giorni dalla notifica della cartella (come avviene, ad es., quando si vuol far valere la prescrizione dei contributi verificatasi prima della notifica della cartella), è necessario recuperare l’azione dimostrando innanzi tutto che il termine non è mai iniziato a decorrere proprio perché non vi è stata notifica idonea a determinare la conoscenza dell’iscrizione al ruolo[6]. In questo caso l’interesse ad agire è evidente, come per l’ipotesi oggetto della pronuncia delle SS.UU. n. 19724 del 2015, e l’eventuale smentita in sede probatoria del presupposto della mancanza di notifica della cartella si traduce in rigetto della domanda; b ) se, invece, attraverso l’esercizio della medesima azione si intenda impugnare proprio l’estratto del ruolo in sé considerato ed a prescindere dalla verifica dell’avvenuta notifica della cartella, è evidente che tale azione non sarà ammissibile se rivolta esclusivamente ad ottenere l’accertamento negativo della sussistenza del credito per ragioni antecedenti alla notifica della cartella, perché l’estratto del ruolo non è atto idoneo a determinare alcuna lesione del patrimonio del contribuente, sicché qualsiasi eventuale ragione estintiva del debito, compresa la prescrizione dell’obbligo contributivo, non potrà essere più accertata essendo irretrattabile l’accertamento amministrativo per il decorso del termine previsto dall’art. 24 d.lgs. n. 46 del 1999.

Lo strumento dell’opposizione all’esecuzione di cui all’art. 615 c.p.c. può essere quindi utilizzato anche in funzione recuperatoria dell’opposizione di cui all’art. 24, d.lgs. n. 46 del 1999, ove si alleghi la omessa notifica della cartella di pagamento, in funzione della deduzione di fatti estintivi del credito relativi alla formazione del titolo e salvo il rispetto della disciplina applicabile all’azione recuperata, in particolare quanto al rispetto del termine di decadenza di 40 giorni[7].

Tuttavia, con successive sentenze in materia di previdenza, la Corte di Cassazione ha sollevato dubbi sulla sussistenza dell’interesse ad agire nel caso di opposizione al ruolo esattoriale, una volta trascorsi i termini per l’impugnazione della cartella [8].

In particolare, la Suprema Corte ha sollecitato l’intervento nomofilattico della Sezione ordinaria, in ragione del principio espresso secondo cui «In materia di riscossione di crediti previdenziali, qualora la cartella di pagamento sia stata regolarmente notificata, è inammissibile per carenza d’interesse ad agire l’opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c., proposta avverso l’estratto di ruolo contributivo e diretta a far valere fatti estintivi sopravvenuti (nella specie, la prescrizione del credito), difettando una minaccia attuale di atti esecutivi ed essendo ben possibile che intervenga l’eliminazione del credito in via di autotutela mediante sgravio della pretesa contributiva» [9].

Resta, dunque, consolidata la convinzione che l’impugnazione della cartella esattoriale, la cui esistenza risulti da un estratto di ruolo rilasciato dal concessionario per la riscossione su richiesta del debitore, è ammissibile a prescindere dalla notificazione di essa congiuntamente all’estratto di ruolo soltanto se il contribuente alleghi di non aver mai avuto conoscenza, in precedenza, della cartella per un vizio di notifica e, quindi, solo in funzione recuperatoria; ed anzi diversamente opinando e cioè ammettendo l’azione di mero accertamento negativo del credito risultante dalla cartella o dal ruolo tutte le volte in cui il contribuente si procuri un estratto di ruolo in cui essa sia riportata, si produrrebbe l’effetto distorto di rimettere in termini il debitore rispetto alla possibilità di impugnare la cartella anche in tutti i casi in cui egli fosse già stato ben a conoscenza, in precedenza, della sua esistenza[10].

In applicazione del suddetto criterio, si è ritenuto che nel caso in cui il debitore intenda far valere fatti estintivi del credito successivi alla formazione del titolo (in particolare, la prescrizione), lo strumento a sua disposizione sarebbe stato, a fronte dell’iniziativa esecutiva dell’amministrazione in forza di un credito prescritto, l’opposizione all’esecuzione. Laddove, però, nessuna iniziativa esecutiva sia stata intrapresa dall’amministrazione, l’impugnazione diretta del ruolo esattoriale da parte del debitore che chieda procedersi ad un accertamento negativo del credito dell’amministrazione ivi risultante deve ritenersi inammissibile per difetto di interesse, non prospettandosi tale accertamento come l’unico strumento volto ad eliminare la pretesa impositiva dell’amministrazione: il debitore ben avrebbe potuto rivolgersi direttamente all’amministrazione, in via amministrativa, chiedendo l’eliminazione del credito in via di autotutela (il c.d. sgravio).

Si è osservato, altresì, che l’inammissibilità dell’opposizione deriverebbe pure in via generale dall’impossibilità di far valere, in via di azione, l’intervenuta estinzione per prescrizione di un diritto altrui, posto che seppure è vero che l’ordinamento, con la disciplina della prescrizione, attribuisce al soggetto passivo del rapporto la disponibilità dell’effetto estintivo, escludendone la rilevabilità d’ufficio, l’attribuzione al debitore della scelta se far valere o meno l’estinzione della pretesa nei suoi confronti in dipendenza dell’inerzia del creditore prolungata nel tempo è strutturata, nella previsione normativa (artt. 2938 e 2939 c.c.) nella forma dell’eccezione, mentre deve escludersi, perché estranea all’operatività giudiziale e oppositiva della prescrizione come fatto estintivo del credito altrui, che essa possa essere fatta valere in via di azione, a mezzo, come in questo caso, di un’azione di mero accertamento[11].

Si è, pure, precisato che il principio secondo il quale l’estratto di ruolo non è autonomamente impugnabile, in quanto atto interno all’amministrazione ed improduttivo di effetti nella sfera del destinatario, il quale ha l’onere di impugnare la cartella cui esso si riferisce, con le forme e nei termini di legge, non si pone in contrasto con quello secondo cui il contribuente può far valere immediatamente le sue ragioni avverso la cartella esattoriale non notificata o invalidamente notificata, della cui esistenza sia venuto a conoscenza solo attraverso un estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta, trattandosi – in quest’ultimo caso – di tutela anticipatoria giustificata dall’esigenza di recuperare gli strumenti di impugnazione avverso la cartella esattoriale non utilmente attivabili in precedenza a causa della assenza o invalidità della notifica.

Diverso discorso deve, però, farsi laddove il contribuente – sempre affermando di essere venuto a conoscenza dell’iscrizione a ruolo solo a seguito del rilascio dell’estratto – chieda l’accertamento negativo del debito contributivo in seguito al decorso del termine di prescrizione maturato successivamente alla notifica della cartella.

In siffatta ipotesi, seppur trascorsi i termini per l’impugnazione della cartella, è possibile chiedere l’accertamento giudiziale della prescrizione di crediti previdenziali risultanti da un estratto di ruolo.

Ed invero, trattandosi di prescrizione di contributi previdenziali, il regime della prescrizione già maturata è sottratto alla disponibilità delle parti a differenza della materia civile e ciò impedisce l’operatività della regola generale dell’inammissibilità di un’azione di accertamento negativo il cui unico oggetto si sostanzi nell’affermazione della prescrizione.

A tal riguardo, la Suprema Corte di Cassazione ha ribadito che la definitività dell’accertamento relativo alla sussistenza dei crediti contributivi portati dalla cartella, per effetto della mancata opposizione alle medesime, non è preclusiva dell’accertamento della prescrizione o di fatti comunque estintivi del credito, maturati successivamente alla notifica delle cartelle in oggetto, attraverso l’azione generale prevista dall’art. 615 c.p.c., la cui proposizione non è soggetta a termine di decadenza[12].

Sulla differenza tra opposizione agli atti esecutivi e opposizione all’esecuzione si è chiarito come la prima tende a paralizzare temporaneamente l’azione esecutiva o determinati atti esecutivi, mentre la seconda è volta a negarla in radice. La differenza è di notevole spessore: nel primo caso l’opponente riconosce l’altrui azione esecutiva, ma sostiene che non vi sia stato un regolare svolgimento del processo esecutivo per meri vizi formali degli atti di esecuzione e/o di quelli ad essa prodromici; ha un interesse (giuridicamente apprezzabile) a dolersene perché vuole non già sottrarsi al pagamento del debito (che non nega), ma ai danni e alle spese ulteriori conseguenti all’altrui azione esecutiva e/o ai singoli atti in cui essa si estrinseca; nella seconda, invece, l’opponente nega a monte l’azione esecutiva o per inesistenza (originaria o sopravvenuta) del titolo esecutivo o perché sostiene che esso abbia un contenuto diverso da quello preteso dal creditore o, ancora, perché i beni staggiti (nell’esecuzione per espropriazione, oggi non rilevante) sono impignorabili.

E poiché la qualificazione giuridica d’una domanda necessariamente postula l’individuazione dell’interesse ad agire che ne è a monte, nel caso in cui sia dedotta l’omessa notifica della cartella al fine di far valere fatti estintivi del credito, l’interesse del ricorrente è solo quello, in pratica, di negare di essere debitore (es., per sopravvenuta prescrizione del credito).

A fronte della notifica di una intimazione di pagamento il contribuente può quindi proporre opposizione ai sensi dell’art. 615 c.p.c. con diverse finalità: in funzione recuperatoria dell’opposizione ex art. 24 cit. ove alleghi l’omessa notifica della cartella e faccia valere il decorso del termine (quinquennale) di prescrizione tra la data di maturazione del credito contributivo e l’intimazione, per l’assenza in tale intervallo di atti interruttivi (tale azione va proposta nel termine perentorio di 40 giorni dalla notifica dell’intimazione); oppure per far valere l’inesistenza del titolo esecutivo a monte (ad es. per mancata iscrizione a ruolo) e quindi per contestare il diritto della parte istante di procedere a esecuzione forzata (tale opposizione non è soggetta a termine di decadenza); ancora, per far valere fatti estintivi del credito successivi alla formazione del titolo e quindi alla notifica della cartella di pagamento, al fine di far risultare l’insussistenza del diritto del creditore di procedere a esecuzione forzata (anche in tal caso senza essere soggetto a termini di decadenza).

La Suprema Corte di legittimità ha precisato che “Nelle ipotesi in cui…il debitore affermi che la cartella esattoriale non gli è stata notificata, può agire sulla base delle risultanze dell’estratto di ruolo ai sensi dell’art. 24 del d.lgs. n.46 del 1999, recuperando l’azione preclusa a causa della mancata o irrituale notifica (così come ammesso da Cass. S.U. n. 7931 del 29/03/2013 e successive sentenze conformi); può anche proporre ex art. 615 c.p.c. la più generale azione di accertamento negativo del debito contributivo. Solo nel secondo caso, venendo in questione tutto il merito contributivo e non solo le questioni anteriori alla notifica della cartella, potrà procedersi all’accertamento del decorso del termine di prescrizione eventualmente maturato anche successivamente alla notifica della cartella che dovesse risultare ritualmente effettuata”[13].

Le pronunce richiamate hanno ben delineato la diversa natura delle due azioni, opposizione ex art. 24 cit. e opposizione all’esecuzione ex art 615 c.p.c., ciascuna retta da un distinto interesse ad agire, nonché la possibilità di cumulo delle stesse, cioè di proposizione nel medesimo giudizio.

Quanto agli oneri di allegazione, si è puntualizzato che “In materia contributiva, la prescrizione maturata successivamente alla notifica della cartella esattoriale può essere rilevata d’ufficio in ogni stato e grado del processo, a condizione che tale questione sia stata correttamente introdotta nel processo, in coerenza con il principio della domanda, e sia, quindi, pertinente al tema dell’indagine processuale così come ritualmente introdotto in giudizio; ne consegue che il ricorrente per cassazione, che si dolga della sua mancata valutazione ad opera del giudice di merito, ha l’onere di precisare in quali termini sia stata formulata la domanda inizialmente proposta, e se ed in che modo sia stato sollecitato il dibattito processuale su tale specifica questione”[14].

Deve infatti ritenersi che ove il ricorrente in opposizione a intimazione di pagamento eccepisca fatti estintivi del credito contributivo allegando i dati relativi al decorso del termine prescrizionale dalla data di maturazione del credito e fino alla notifica dell’atto di intimazione nonché quelli relativi al decorso del termine prescrizionale in epoca successiva alla, sia pure contestata, notifica della cartella di pagamento, debbano ritenersi proposte due distinte domande ai sensi dell’art. 615 c.p.c., la prima in funzione recuperatoria della opposizione ex art. 24, d.lgs. n. 46 del 1999 e la seconda come volta, in via subordinata, a far valere fatti estintivi del credito successivi alla notifica (ove accertata) della cartella, con conseguente obbligo di pronuncia su ciascuna di esse.

  1. Osservazioni conclusive

Riepilogando, in estrema sintesi, in corso di causa il Giudice dovrà vagliare: 1) la validità (o esistenza) delle singole notificazioni delle cartelle impugnate ed in caso di invalidità o inesistenza delle stesse l’opponente/ricorrente avrà interesse ad agire nell’impugnare le cartelle di cui è venuto a conoscenza solamente mediante la richiesta del proprio estratto di ruolo recuperando le azioni previste dall’ordinamento; 2) il contegno processuale delle controparti (invero qualora le parti resistenti intendano preservare in giudizio la propria pretesa creditoria/impositiva, l’opponente/resistente avrà interesse ad agire nell’impugnare le cartelle esattoriali di cui all’estratto di ruolo anche in costanza di notificazioni regolari mediante un’azione di accertamento negativo fondato esclusivamente sulla maturata prescrizione a far data dalle notificazioni stesse; 3) la sussistenza di eventuali azioni cautelari e/o esecutive dell’agente riscossore, che integreranno senza dubbio l’interesse ad agire del ricorrente/opponente; 4) l’eventuale formulazione dell’istanza di autotutela, e si aggiunge eventuali pregiudizi sofferti dal cittadino collegati al carico esattoriale, come il mancato accesso al sistema creditizio e/o bancario; 5) la sussistenza della maturazione del termine di prescrizione della pretesa di cui alle cartelle esattoriali impugnate indipendentemente da qualsivoglia considerazione in fatto o diritto, da calcolarsi a fare data dalla pretesa notificazione delle stesse cartelle[15].

Un primo indirizzo giurisprudenziale ha affermato che l’impugnazione diretta del ruolo esattoriale da parte del debitore che chieda procedersi ad un accertamento negativo del credito dell’amministrazione ivi risultante deve ritenersi inammissibile per difetto di interesse, non prospettandosi tale accertamento come l’unico strumento volto ad eliminare la pretesa impositiva dell’amministrazione[16].

Invece, altro orientamento della Suprema Corte di legittimità ha evidenziato che “in tema di interesse ad agire con un’azione di mero accertamento, non è necessaria l’attualità della lesione di un diritto, essendo sufficiente uno stato di incertezza oggettiva, anche non preesistente rispetto al processo, sull’esistenza di un rapporto giuridico o sull’esatta portata dei diritti e degli obblighi da esso scaturenti, non superabile se con l’intervento del giudice” [17].

Ad avviso di chi scrive, quest’ultima appare la tesi più persuasiva per i motivi che si ci accinge ad illustrare.

Circa l’interesse ad agire del contribuente, nei giudizi di opposizione in esame, le parti resistenti, nel costituirsi in giudizio, rivendicano spesso la tenutezza al pagamento da parte del soggetto interessato. Tale circostanza induce a discostarsi dal principio di diritto talvolta enunciato dalla Suprema Corte di Cassazione, basato a ben vedere su di un presupposto (l’assenza di un permanente interesse dell’ente creditore e di quello deputato alla riscossione al recupero del carico contributivo prescritto) smentito dalla stessa condotta processuale di tali soggetti[18].

In tale prospettiva, deve quindi considerarsi sussistente l’interesse ex art.100 c.p.c. alla proposizione della domanda.

Ulteriore argomento fortemente dibattuto in giurisprudenza riguarda l’interesse ad agire del ricorrente volto ad ottenere una pronuncia sull’intervenuta prescrizione della pretesa creditoria/impositiva anche in costanza di regolari notificazioni delle cartelle esattoriali impugnate, qualora una delle controparti in corso di causa contesti la circostanza dell’avvenuta prescrizione.

Secondo l’orientamento giurisprudenziale maggioritario[19], ancorché non pacifico, nel caso in cui il concessionario provi in giudizio la regolare notifica della cartella impugnata tramite l’estratto di ruolo, i giudici di merito devono comunque valutare l’eccezione di prescrizione, cioè verificare se dopo la notifica della cartella (regolarmente effettuata) sia nuovamente decorso il termine di prescrizione.

Ed ancora, va sottolineato che, in relazione a crediti prescritti, molto spesso la condotta dell’ente creditore e dell’Agente della Riscossione che, nel corso degli anni successivi alla formazione del ruolo, hanno deliberatamente scelto di non procedere al recupero del credito, lasciando che gli interessi moratori lievitassero notevolmente, appare pregiudicare gravemente la posizione del contribuente. Già solo per questo motivo, appare palese l’immediato e concreto interesse a definire con provvedimento giudiziale la sussistenza -o meno- del diritto di credito, in modo da poter decidere di pagare -o meno-, con consapevolezza, nel solo caso in cui le somme risultassero effettivamente dovute, evitando l’ulteriore aggravio degli interessi maturati successivamente.

Non può quindi ritenersi ammissibile la sottoposizione sine die dell’interessato al rischio che l’Agenzia delle Entrate Riscossione intraprenda azioni esecutive su crediti contributivi prescritti, magari azionando anche le (pressanti) forme di stimolo coattivo all’adempimento previste dall’ordinamento.

Né è condivisibile la laconica esclusione del diritto ad agire con l’opposizione all’esecuzione. Sul punto, va evidenziato che il D. Lgs. n. 49 del 1999 sul “Riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo”, al comma II dell’art. 29 (rubricato “Garanzie giurisdizionali per entrate non devolute alle commissioni tributarie”) stabilisce che “…le opposizioni all’esecuzione ed agli atti esecutivi si propongono nelle forme ordinarie”.

Del resto, avverso i crediti iscritti a ruolo è ammessa l’opposizione all’esecuzione, ex art. 615, comma 1, c.p.c., innanzi al Giudice competente per materia e valore[20] e tale azione è l’ordinario rimedio per far valere fatti estintivi o impeditivi sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo “…poichè la contestazione investe esclusivamente il diritto di procedere all’esecuzione. Consegue che per tale opposizione non è previsto alcun termine di decadenza [21] .

Quindi, dopo la notifica della cartella di pagamento (che, per legge, concentra in sé il titolo esecutivo -ovvero il ruolo- e l’atto di precetto) e prima dell’inizio del procedimento esecutivo, il rimedio per contestare il diritto della parte istante a procedere ad esecuzione forzata è l’opposizione ex art. 615, I comma, c.p.c.. L’opposizione così proposta non ha la finalità di aggirare l’applicazione dei termini di impugnazione (per far valere fatti estintivi o modificativi precedenti alla notifica della cartella), ma il chiaro scopo di far accertare fatti estintivi del credito verificatisi in epoca successiva alla notifica della cartella stessa.

Non meno ambigue per gli interpreti giudiziari, talora, le pronunce della Suprema Corte di legittimità in tema di procedibilità della domanda.

In primo luogo, le considerazioni relative alla necessità di una preventiva istanza di sgravio non sembrano condivisibili, poiché l’istanza in autotutela non è prevista quale condizione di procedibilità della domanda[22].

A ben vedere, ipotizzare la sussistenza a carico del contribuente dell’onere di richiedere preventivamente lo sgravio costituirebbe una limitazione del diritto alla tutela giurisdizionale sancito dall’art. 24 della Costituzione. Peraltro, non essendo stato prescritto in relazione alla fase in cui è ancora proponibile il ricorso di merito (ex D.L.gs. n. 49/1999), tale onere non può sussistere nella successiva fase della riscossione[23].

In altri casi, l’obbligo di presentazione del ricorso amministrativo è previsto in un momento procedimentale precedente a quello in cui il credito è divenuto definitivo (come avviene, ad esempio, nel caso dei ricorsi amministrativi online per l’accertamento negativo dell’indebito previdenziale).

In seconda analisi, l’affermazione che “nessuna iniziativa esecutiva è stata intrapresa dall’amministrazione” è inconferente, perché l’opposizione ex art. 615, comma I, si propone proprio in tal caso, mentre, se l’esecuzione è già iniziata, occorre proporre ricorso al Giudice dell’esecuzione ai sensi del comma II.

La “minaccia attuale di atti esecutivi” cui la Suprema Corte ricollega l’esistenza dell’interesse ad agire in presenza di crediti contributivi prescritti ma ancora iscritti a ruolo e non riscossi è pienamente integrata dalla stessa permanenza degli stessi sul ruolo: dato di fatto cui gli enti a ciò titolati potrebbero porre rimedio semplicemente attraverso un controllo incrociato tra dati del carico contributivo e presenza di validi atti interruttivi, provvedendo quindi in autotutela ad eliminare le poste non più esigibili .

 Dunque, possiamo tranquillamente affermare che la definitività dell’accertamento relativo alla sussistenza dei crediti contributivi portati dalla cartella, per effetto della mancata opposizione alle medesime, non è preclusiva dell’accertamento della prescrizione o di altri fatti comunque estintivi del credito maturati successivamente alla notifica delle cartelle in oggetto, laddove venga contestata l’effettiva prescrizione o estinzione dell’obbligo contributivo da parte dell’ente creditore. In tali ipotesi è necessario verificare in concreto, nella singola vicenda processuale, la sussistenza dell’interesse ad agire.

Il richiamato approdo giurisprudenziale è stato preceduto da sforzi interpretativi che, quotidianamente, soprattutto i difensori dei contribuenti, hanno posto in essere per non vedersi sopraffatti da una parte pubblica che gode dell’utilizzo di molti più strumenti e possibilità rispetto al comune cittadino.

Si è aggiunto, finalmente, un ulteriore tassello nella direzione dell’ammissibilità dell’opposizione proposta dai contribuenti, ai quali veniva persino negata la possibilità di agire in giudizio, al fine di ottenere l’annullamento dei crediti previdenziali (ma anche tributari), palesemente illegittimi, in quanto prescritti.

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Note

[1] Cfr. Cassazione civ., sez. un., sentenza 02/10/2015, n. 19704: “E’ ammissibile l’impugnazione della cartella (e/o del ruolo) che non sia stata (validamente) notificata e della quale il contribuente sia venuto a conoscenza attraverso l’estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario, senza che a ciò sia di ostacolo il disposto dell’ultima parte del terzo comma dell’art. 19 d.lgs. n. 546 del 1992, posto che una lettura costituzionalmente orientata di tale norma impone di ritenere che la ivi prevista impugnabilità dell’atto precedente non notificato unitamente all’atto successivo notificato non costituisca l’unica possibilità di far valere l’invalidità della notifica di un atto del quale il contribuente sia comunque legittimamente venuto a conoscenza e pertanto non escluda la possibilità di far valere tale invalidità anche prima, nel doveroso rispetto del diritto del contribuente a non vedere senza motivo compresso, ritardato, reso più difficile ovvero più gravoso il proprio accesso alla tutela giurisdizionale quando ciò non sia imposto dalla stringente necessità di garantire diritti o interessi di pari rilievo rispetto ai quali si ponga un concreto problema di reciproca limitazione”.

[2] Sul tema v. Cassazione civ., sez. t., sentenza 17/09/2019, n. 23076:La inidoneità dell’estratto di ruolo a contenere qualsivoglia (autonoma e/o nuova) pretesa impositiva, diretta o indiretta (essendo, peraltro, l’esattore carente del relativo potere) comporta indiscutibilmente la non impugnabilità dello stesso in quanto tale, innanzitutto per la assoluta mancanza di interesse (ex art. 100 c.p.c.) del debitore a richiedere ed ottenere il suo annullamento giurisdizionale, non avendo infatti alcun senso l’eliminazione dal mondo giuridico del solo documento, senza incidere su quanto in esso rappresentato….Il “documento” denominato “estratto di ruolo”, tale indicato dallo stesso concessionario che lo rilascia, non è invece specificamente previsto da nessuna disposizione di legge vigente. Esso -che viene formato (quindi consegnato) soltanto su richiesta del debitore- costituisce (v. Consiglio di Stato, IV, n. 4209 del 2014) semplicemente un “elaborato informatico formato dell’esattore … sostanzialmente contenente gli … elementi della cartella …”, quindi anche gli “elementi” del ruolo afferente quella cartella”; conforme Cassazione civ., sez. VI, ordinanza 09/09/2019, n. 22507.

[3] Va segnalata sempre Cassazione civ., sez. un., sentenza 02/10/2015, n. 19704, con la quale è stata ritenuta ammissibile l’impugnazione del ruolo esattoriale nel caso di nullità della notifica della cartella; detta sentenza, tra l’altro, ha stabilito: ”posticipare il momento in cui il contribuente può far valere l’illegittimità della pretesa non serve a “sveltire” l’azione di prelievo ma solo ad aumentare il danno derivante da azioni esecutive in ipotesi portate avanti sulla base di pretese illegittime”. Le SS.UU., al di là dei principi espressi in relazione al caso deciso, hanno affermato che non si può negare il diritto alla tutela giurisdizionale “subordinandolo alla notifica di un ulteriore atto da parte dell’amministrazione, senza considerare che: in alcuni casi potrebbe anche non esservi un ulteriore atto prima di procedere ad esecuzione forzata sulla base del ruolo; la possibilità di accesso alla tutela giurisdizionale da parte del contribuente sarebbe ancora una volta rimessa alle determinazioni dell’amministrazione circa i modi e i tempi della notifica dell’eventuale atto successivo; nel frattempo aumenterebbe per il contribuente il pregiudizio connesso alla iscrizione in un registro di pubblici debitori nei confronti dei quali è stato avviato un procedimento di esecuzione coatta; tale pregiudizio, nonché quello derivante da un eventuale completamento della esecuzione senza possibilità per il contribuente di far valere le proprie ragioni dinanzi ad un giudice, potrebbero essere eventualmente fatti valere poi solo coi tempi e i modi di un’azione risarcitoria nei confronti dell’amministrazione”.

[4]  Così, Cassazione civ., sez. VI, sentenza 06/12/2017, n. 29179; nella giurisprudenza di merito Tribunale Messina, sez. lav., sentenza 14/02/2020, n. 284.

[5] Cfr. Cassazione civ., sez. lav., sentenza 19/06/2019, n. 16425; in materia di riscossione di sanzioni amministrative pecuniarie v. Cassazione civ., sez. II, sentenza 02/10/2020, n. 21793.

[6] V. Cassazione civ., sez. VI, ordinanza 30/11/2016, n. 24506: “Nell’ipotesi di opposizione a cartella esattoriale per omissioni contributive, ove ne sia accertata la nullità della notifica, il momento di garanzia può essere recuperato utilizzando il primo atto idoneo a porre il soggetto interessato in grado di esercitare validamente il proprio diritto di difesa, rispetto al quale andrà verificata la tempestività dell’opposizione, con la conformazione della disciplina applicabile a quella dettata per l’azione recuperata. Così statuendo, la S.C., in presenza di una notifica insanabilmente nulla perché recante una ”relata in bianco”, ha individuato il primo atto utile nella successiva intimazione di pagamento; la Corte ha ulteriormente chiarito che “In materia di riscossione di contributi previdenziali, l’opposizione avverso l’avviso di mora (ora intimazione di pagamento) con cui si faccia valere l’omessa notifica della cartella esattoriale, deducendo fatti estintivi relativi alla formazione del titolo (nella specie la prescrizione quinquennale del credito ex art. 3, commi 9 e 10, della I. n. 335 del 1995), ha la funzione di recuperare l’impugnazione non potuta esercitare avverso la cartella, che costituisce presupposto indefettibile dell’avviso, e deve essere pertanto qualificata come opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c. e non come opposizione agli atti esecutivi”.

[7] Cfr. Cassazione civ., sez. lav., sentenza 19/06/2019, n. 16425, secondo la quale se in tema di riscossione di contributi previdenziali l’opposizione contro l’avviso di mora (ora intimazione ad adempiere), con cui si faccia valere l’omessa notifica della cartella esattoriale e si deducano fatti estintivi del credito, ha la funzione di recuperare l’impugnazione non potuta esercitare contro la cartella non notificata, che costituisce presupposto indefettibile dell’avviso, – sicché l’opposizione va qualificata come opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ. e non agli atti esecutivi ex art. 617 cod. proc. civ. – a fortiori ha natura dì opposizione all’esecuzione l’azione proposta contro l’iscrizione a ruolo e prima d’una intimazione ad adempiere. In quest’ottica, v. Cassazione civ., sez. lav., sentenza 08/11/2018, n. 28583, secondo cui l’opposizione all’esecuzione altro non è che un tipo di azione di accertamento negativo del credito e non deve trarre in inganno il fatto che il ricorrente lamenti anche la mancata notifica delle cartelle di pagamento, perché ciò è funzionale esclusivamente al recupero della tempestività dell’opposizione, altrimenti tardiva perché esercitata a distanza di anni dalle date di asserita notifica delle cartelle medesime; ed è altresì funzionale all’eccezione di prescrizione (per negarne preventivamente l’interruzione), cioè pur sempre ad una questione inerente al merito della pretesa creditoria.

[8] Tra le tante, cfr. Cassazione civ., sez. lav., sentenza 14/06/2019, n. 1246; nella giurisprudenza di merito, v. Tribunale di Salerno, sez. lav., sentenza n. 1246/2019.

[9] V. Cassazione civ., sez. VI, ordinanza interlocutoria n. 23603/2019.

[10] Cfr. Cassazione civ., sez. III, sentenza 10/11/2016, n. 22946; conforme, Cassazione civ., sez. III, sentenza 09/03/2017, n. 6034.

[11] Sul tema, in fattispecie in cui l’impugnativa dell’estratto di ruolo era avvenuta nella consapevolezza che la cartella era stata regolarmente notificata e non opposta tempestivamente e che poi era stata annullata in autotutela ed in assenza di atti di esecuzione, v. Cassazione civ., sez. lav., ordinanza 07/03/2019, n. 6723; Cassazione civ., sez. VI, ordinanza 25/02/2019, n. 5443.

[12] Sul punto si veda Cassazione civ., sez. VI, ordinanza 14/01/2020, n. 454.

[13] Cfr. Cassazione civ., sez. lav., sentenza 29/11/2019, n. 31282.

[14] Così Cassazione civ., sez. VI, ordinanza 23/05/2019, n. 14135.

[15] Così, Cassazione civ., sez. VI, ordinanza 14/01/2020, n. 454; Cassazione civ., sez. VI, ordinanza 18/02/2020, n. 3990.

[16] Cfr. Cassazione civ., sez. III, sentenza 10/11/2016, n. 22946: “ben avrebbe potuto infatti il debitore, rivolgersi direttamente all’amministrazione, in via amministrativa, chiedendo l’eliminazione del credito in via di autotutela (il c.d. sgravio). Avendo egli uno strumento per eliminare la pretesa dell’amministrazione a cui far ricorso, ciò rende non percorribile, per difetto di interesse, la proposizione di un’azione di mero accertamento. A ciò si aggiunga una considerazione di carattere generale, sulla possibilità di far valere, in via di azione, l’intervenuta estinzione per prescrizione di un diritto altrui”; inoltre, “Nel caso sottoposto al nostro esame, il debitore intendeva poi far valere fatti estintivi del credito successivi alla formazione del titolo (in particolare, la prescrizione). Lo strumento a sua disposizione sarebbe stato, a fonte dell’iniziativa esecutiva dell’amministrazione in forza di un credito prescritto, l’opposizione all’esecuzione. Nel caso di specie, però, nessuna iniziativa esecutiva è stata intrapresa dall’amministrazione”; v. anche Cassazione civ., sez. lav., sentenza 04/05/2012, n. 6749.

[17] Tra le tante, Cassazione civ., sez. lav., sentenza 12/11/2019, n. 29294; in particolare, Cassazione civ., sez. VI, ordinanza 13/09/2019, n. 22925, proprio affermando che si verifichi in concreto la necessità dell’intervento giudiziale, ha stabilito che qualora la cartella di pagamento sia stata regolarmente notificata, ai fini della valutazione dell’interesse ad agire mediante l’opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., proposta avverso l’estratto di ruolo contributivo ed avente ad oggetto l’accertamento negativo del credito, assume rilevanza l’eventuale iscrizione ipotecaria intervenuta nelle more del giudizio;  si tratta, all’evidenza, di un giudizio di merito poiché, come chiarito dalla Suprema Corte di legittimità, l’interesse ad agire deve essere valutato alla stregua della prospettazione operata dalla parte e la sua sussistenza non può essere negata sul presupposto che quanto sostenuto dall’attore non corrisponda al vero, attenendo tale valutazione di fondatezza al merito della domanda.

[18] Cfr. Cassazione civ., sez. VI, ordinanza 01/03/2019, n. 6166.

[19] Cfr. Cassazione civ., sez. VI, ordinanza 18/02/2020, n. 3990; nella giurisprudenza di merito, v. Corte d’Appello Milano, sez. lav., sentenza 06/04/2021, n. 913, che ha ritenuto sussistente l’interesse ad agire ex art. 100 c.p.c., in capo alla ricorrente, al fine di richiedere l’annullamento del credito previdenziale prescritto.

[20] Cfr. Cassazione civ., sez. I, sentenza 20/04/2006, n. 9180.

[21] Cfr. Cass. civ., sez. lav., sentenza 27/02/2007, n. 4506, Cass. civ., sez. III, sentenza 16/11/1999, n. 12685.

[22] In tal senso, Tribunale Reggio Calabria, sez. lav., sentenza 09/06/2020, n. 419.

[23] Fermo quanto innanzi, in tema di autotutela (istanza di sgravio), si consiglia che la stessa venga presentata contestualmente all’atto introduttivo in considerazione della necessità di tutela del ricorrente/opponente, del suo diritto di difesa costituzionalmente garantito e con riguardo alla notevole lungaggine dei tempi della giustizia italiana, considerando verosimilmente che il termine massimo per ottenere un riscontro dagli enti destinatari in merito alla ridetta istanza di autotutela è inferiore al tempo necessario per discutere l’opposizione dinanzi all’Autorità Giudiziaria. Inoltre si consideri che l’istanza di autotutela, come è noto, non sospende i termini per adire l’A.G.O. pertanto il ricorrente/opponente è sempre costretto a dispiegare tanto l’istanza di autotutela quanto l’opposizione.

 

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