Art. 27 DPR 380/2001: demolizione immediata e dubbi applicativi

Tale disposizione, il cui coordinamento con gli articoli 31 e seguenti, è ancora tutto da chiarire, ha una evidente portata generale, che supera l’antica divisione tra abusi maggiori, soggetti a demolizione, e abusi minori (un tempo riferiti alle opere soggette ad autorizzazione edilizia), soggetti al pagamento di una sanzione pecuniaria.
Il comma 2 dell’articolo 27 del D.P.R. 380 del 2001 stabilisce che: “Il dirigente o il responsabile, quando accerti l’inizio o l’esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate, da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti o adottate, a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, e successive modificazioni ed integrazioni, nonché’ in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi“.
La differenza tra gli articoli 27 e 31 D.P.R. 380/2001  è costituita dunque dall’evenienza se il Comune si determini all’immediata demolizione o se fissi il termine di 90 giorni per la spontanea esecuzione da parte del responsabile dell’abuso”. (TAR CAMPANIA, Napoli  N. 00874/2023)
Quando il comune ‘scopre’ un abuso edilizio, secondo le regole del Testo Unico Edilizia, può decidere di procedere con una demolizione d’ufficio oppure ordinare la demolizione (cd. ingiunzione) a cura dell’autore dell’abuso stesso, da perfezionarsi entro 90 giorni trascorsi i quali, se non si è adempiuto, può acquisire il bene al patrimonio pubblico, o ancora irrogare una semplice sanzione pecuniaria. Per approfondire il tema, consigliamo il volume Come sanare gli abusi edilizi – Aggiornato alle novità del Decreto Salva Casa, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon

1. Potere di vigilanza e controllo su tutte le attività urbanistico-edilizie del territorio, ivi comprese quelle riguardanti immobili sottoposti a vincolo storico-artistico

Per esempio, il TAR, nella sentenza n. 22 del 2013, ha ritenuto tale articolo applicabile al caso di un caminetto che viola le prescrizioni del regolamento comunale.
Scrive il TAR Vene: “Sul punto deve ritenersi applicabile quanto sancito dall’art. 27 d.P.R. n. 380 del 2001 laddove riconosce all’Amministrazione Comunale un generale potere di vigilanza e controllo su tutte le attività urbanistico-edilizie del territorio, ivi comprese quelle riguardanti immobili sottoposti a vincolo storico–artistico e impone l’obbligo, per il dirigente competente, di adottare immediatamente provvedimenti definitivi, al fine di ripristinare la legalità violata dall’intervento edilizio realizzato, mediante l’esercizio di un potere-dovere del tutto vincolato dell’organo comunale, senza margini di discrezionalità, diretto a reprimere gli abusi edilizi accertati (T.A.R. Campania Napoli Sez. III, 05-04-2012, n. 1647)
 Se, infatti, la presentazione di un’istanza, attiva un interesse pretensivo in relazione al quale sussiste discrezionalità dell’Amministrazione nel concludere o meno il procedimento, una volta che nel corso degli accertamenti posti in essere, emergano difformità o abusi, il disposto di cui all’ artt. 27 e seguenti del D.P.R. n. 380/2001 (T.U. Edilizia), impegna l’amministrazione competente ad avviare il procedimento di verifica della regolarità dei titoli abilitativi e/o della conformità dei manufatti realizzati ai progetti assentiti, e di conseguenza, ad adottare gli atti inibitori conseguenti all’esercizio di un’attività vincolata.
Solo nell’ipotesi in cui non emergano anomalie l’Amministrazione, non è tenuta ad adottare uno specifico atto o, al contrario, ad emanare un provvedimento di archiviazione (T.A.R. Marche Ancona Sez. I, 13 settembre 2012, n. 577 e T.A.R. Lazio Roma Sez. I quater, 24 gennaio 2011, n. 693). Per approfondire il tema, consigliamo il volume Come sanare gli abusi edilizi – Aggiornato alle novità del Decreto Salva Casa, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon

2. Abuso edilizio in zona vincolata: senza titolo edilizio si demolisce sempre (TAR Campania, Napoli – 2 gennaio 2018)

Sul punto va chiarito che le previsioni sanzionatorie del D.Lgs. n. 42/2004 per gli abusi edilizi in aree vincolate non si pongono in termini sostitutivi ma aggiuntivi rispetto alle sanzioni previste nel D.P.R. n. 380/2001. Tra l’altro mentre le prime si incentrano sull’assenza dell’autorizzazione paesaggistica, le seconde si collegano all’assenza del permesso di costruire o, comunque, di un idoneo titolo edilizio, in aree paesaggisticamente vincolate. Inoltre, la giurisprudenza ha sempre rilevato come l’art. 27 del D.P.R. 380/2001, riconosca al Comune un potere di vigilanza sull’attività edilizia, anche con riguardo agli immobili vincolati, in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, conferendogli la competenza e imponendogli l’obbligo di provvedere alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi.
Ciò indipendentemente dall’applicazione di altre sanzioni previste dall’ordinamento e dalla riconosciuta concorrente competenza sanzionatoria della Soprintendenza, quale autorità preposta alla vigilanza sul vincolo storico e artistico, in base alle specifiche norme di settore (T.A.R. Campania Napoli, Sez. IV, 05-08-2009, n. 4733; T.A.R. Campania Napoli, Sez. IV, 05-08-2009, n. 4735; T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, n. 2625 del 13 maggio 2009; T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, n. 7561/2006; T.A.R. Campania Napoli, sez. IV n. 18670/2005).
 Né vale sostenere che la demolizione ex art. 27 D.P.R. n. 380/2001 possa essere disposta solo per le opere eseguite su aree inedificate e per opere in corso e non ancora terminate, in quanto l’applicazione di questo articolo presupporrebbe, oltre al vincolo paesaggistico gravate sull’area, anche che i lavori si trovino allo stato iniziale.
L’art. 27 D.P.R. n. 380/2001 sanziona con la demolizione gli abusi edilizi su aree vincolate indipendentemente dal grado complessivo di edificazione delle aree su cui tali abusi insistono.
Inoltre, il testo del comma 2 dell’art. 27 del D.P.R. n. 380/2001 prevede che il dirigente o il responsabile ordini la demolizione, “quando accerti l’inizio o l’esecuzione di opere eseguite” senza titolo in area vincolata.
Dal testo della norma in questione si evince chiaramente che la misura della demolizione per la realizzazione senza titolo di nuove opere in zone vincolate è applicabile sia che venga accertato l’inizio, sia nel caso di avvenuta completa esecuzione di interventi abusivi
In particolare, la corretta interpretazione dell’art. 27 del D.P.R. n. 380/2001 – la cui formulazione differisce, tra l’altro, dal precedente art. 4 della L. n. 47/1985 anche nel riferimento espresso all’accertamento dell’esecuzione (e non più soltanto dell’”inizio”) delle opere – conduce a ritenere innanzi tutto che l’inizio dell’esecuzione dell’opera abusiva costituisca la condizione minima per l’adozione del provvedimento di demolizione, ma né la lettera né lo scopo della norma legittimano a ritenere che l’adozione di tale provvedimento sia preclusa nel caso in cui l’opera sia ultimata (T.A.R. Lazio Roma Sez. I quater Sent., 16-04-2008, n. 3259; in termini Cons. Stato, Sez. IV Sent., 10-08-2007, n. 4396, T.A.R. Campania Napoli Sez. VI, 30-01-2007, n. 766).
Nel caso di specie era stata proprio la Polizia Municipale di Padova che, nel corso del sopralluogo del, aveva accertato la presenza “sul tetto di un comignolo in muratura a servizio di un caminetto a legna installato all’interno dell’appartamento della Sig.ra xxxx. La distanza del comignolo dalla parete finestrata del sottotetto dell’esponente, oggetto di condono n. xxxxx, risulta inferiore ai 10 metri previsti dal regolamento edilizio”.

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3. Principio di indifferenza del titolo necessario all’esecuzione di interventi in zone vincolate

Il Tar CAMPANIA, Napoli  nella sentenza  N. 00874/2023 affronta il primo motivo di ricorso, che verte sul fatto che quanto realizzato sarebbe privo di rilievo urbanistico o al massimo necessitante di semplice SCIA, non comportando aumenti volumetrici; cosicché, in assenza di titolo, la sanzione applicabile sarebbe quella pecuniaria ex art. 37 D.P.R: 380/2001 – Testo Unico Edilizia
Il TAR stoppa subito la questione ricordando che “per le opere abusive eseguite in assenza di titolo edilizio e di autorizzazione paesaggistica in aree vincolate, vige un principio di indifferenza del titolo necessario all’esecuzione di interventi in dette zone, essendo legittimo l’esercizio del potere repressivo in ogni caso, a prescindere, appunto, dal titolo edilizio ritenuto più idoneo e corretto per realizzare l’intervento edilizio nella zona vincolata (DIA o permesso di costruire); ciò che rileva, ai fini dell’irrogazione della sanzione ripristinatoria, è il fatto che lo stesso è stato posto in essere in zona vincolata e in assoluta carenza di titolo abilitativo, sia sotto il profilo paesaggistico che urbanistico”.
Insomma: la differenza tra gli artt.27 e 31 è costituita dalla scelta del comune: immediata demolizione (a cura dell’amministrazione) o ingiunzione a demolire (a cura dell’autore dell’abuso, entro 90 giorni).
Nel caso di specie (TAR CAMPANIA, Napoli  N. 00874/2023), il dirigente dell’ufficio edilizia privata, nell’esercizio dei poteri di vigilanza a lui spettanti, ha impartito l’ordine di demolizione ai proprietari dei manufatti abusivi.
Lo può fare, è tutto legittimo (così come lo sarebbe stato, peraltro, scegliere di demolire immediatamente l’abuso).

4. Procedura: ordinanza ai sensi dell’art. 27 d.p.r. 380/2001

Il comma 2 dell’articolo 27 del D.P.R. 380 del 2001 stabilisce che: “Il dirigente o il responsabile, quando accerti l’inizio o l’esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate, da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti o adottate, a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica di cui alla legge 18 aprile 1962, n. 167, e successive modificazioni ed integrazioni, nonché’ in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi“.

Il comma 3 dell’articolo 27 del D.P.R. 380 del 2001 stabilisce che: ” Ferma rimanendo l’ipotesi prevista dal precedente comma 2, qualora sia constatata, dai competenti uffici comunali d’ufficio o su denuncia dei cittadini, l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità di cui al comma 1, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, ordina l’immediata sospensione dei lavori, che ha effetto fino all’adozione dei provvedimenti definitivi di cui ai successivi articoli, da adottare e notificare entro quarantacinque giorni dall’ordine di sospensione dei lavori. Entro i successivi quindici giorni dalla notifica il dirigente o il responsabile dell’ufficio, su ordinanza del sindaco, può procedere al sequestro del cantiere“.
Pertanto, nel rispetto di quanto previsto dal comma 3 art. 27 del D.P.R. 380/2001, l’Ente ordina la sospensione delle opere abusivamente realizzate ed entro quarantacinque giorni dal presente ordine di sospensione  viene altresì dato avvio all’accertamento di abusi edilizi e per violazione, previe ulteriori verifiche ed approfondimenti, delle norme di cui agli artt. 27, 29, 31, 33 del D.P.R. 380/2001, nonché dell’art. 146 del D.Lgs. 42/2004 per l’assenza dell’Autorizzazione Paesaggistica; ordina altresì all’autore dell’abuso di provvedere  ai sensi dell’art. 27 comma 3 del D.P.R. 06/06/01, n. 380 e succ. mod. ed int., alla demolizione e ripristino, a propria cura e spesa e nel rispetto delle leggi vigenti , delle opere abusive  e di qualsiasi altra opera abusivamente realizzate entro il termine di 90 giorni dalla notifica della ordinanza; Avvisa, che in caso di accertata inottemperanza,ai sensi dell’art. 4-bis del D.P.R. 380/01 e succ. mod. ed int., sarà irrogata una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima. Inoltre, ai sensi dell’art. 31 co. 3 dello stesso decreto, il bene, l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, saranno acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio indisponibile dell’Amministrazione Comunale, la quale provvederà immediatamente all’immissione in possesso ed alla trascrizione nei registri immobiliari.
Ai fini dell’acquisizione al patrimonio indisponibile dell’opera abusiva l’Amministrazione Comunale si riserva, ai sensi dell’art. 41 del D.P.R. n. 380/01 e succ. mod. ed int., di procedere alla demolizione/rimozione delle opere in danno al responsabile dell’abuso, salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari l’esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l’opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici o ambientali. La demolizione sarà eseguita previa approvazione da parte della Giunta Comunale della valutazione tecnico economica redatta dal Servizio Antiabusivismo Edilizio e affidando i lavori all’impresa aggiudicataria dell’appalto per la demolizione delle opere abusive.
Il Comando di Polizia Municipale, al termine dei giorni stabiliti provveda ad accertare l’ottemperanza di quanto disposto ed in caso di accertata inottemperanza, il Direttore U.O.C. Antiabusivismo Edilizio, predisponga gli atti connessi e consequenziali finalizzati alla demolizione disposta con il presente atto e riferirà su quanto preordinato.

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