Appalti: principio della fiducia reciproca e risvolti operativi

Nel settore dei contratti pubblici, l’attribuzione e l’esercizio del potere si fondano sul canone della fiducia, che, perciò solo, non è unilaterale o incondizionata, bensì reciproca, atteso che investe anche gli operatori economici coinvolti nell’azione amministrativa. Il principio de quo assurge a criterio orientativo nell’interpretazione degli atti di gara, anche per le procedure anteriori al decreto legislativo n. 36 del 2023 e rappresenta una versione evoluta del principio di presunzione di legittimità dell’azione amministrativa. Per approfondire, puoi consultare la nostra Guida normativa per l’Amministrazione Locale, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon

1. La sentenza

Con la sentenza n. 427 del 15 gennaio 2025, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania si è pronunciato sul ricorso presentato dalla società Siram S.p.A. contro l’aggiudicazione della gara disposta dall’Azienda Ospedaliera dei Colli in favore di GETEC Italia S.p.A., il cui appalto riguardava il servizio di conduzione e manutenzione degli impianti tecnologici aziendali. Siram S.p.A. ha contestato vari atti di gara, deducendo la violazione del d.lgs. n. 50/2016 e profili di eccesso di potere.
Nel corso del giudizio, il TAR ha esaminato l’ammissibilità del ricorso, ritenendo fondata la legittimazione della ricorrente a impugnare la procedura. Il contenzioso si inserisce nel più ampio quadro normativo delineato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 4701/2024, che aveva annullato una precedente gara per l’assenza di una chiara declinazione dei Criteri Ambientali Minimi (CAM).
Nel merito, il TAR ha valutato se gli atti della nuova procedura rispettassero le prescrizioni normative in materia di CAM, tenendo conto anche del principio della fiducia ex art. 2 del d.lgs. n. 36/2023. Il Tribunale ha infine analizzato la coerenza dell’offerta della ricorrente con gli obiettivi della stazione appaltante, escludendo l’esistenza di vizi sostanziali nella disciplina di gara e confermando l’aggiudicazione a GETEC Italia S.p.A. Per approfondire, puoi consultare la nostra Guida normativa per l’Amministrazione Locale, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon

2. Contenzioso sugli appalti pubblici e principio della fiducia

Con sentenza del 15 gennaio 2025, n. 427, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania si è pronunciato sul ricorso n. 3935/2024, proposto dalla società Siram S.p.A. volto all’annullamento della deliberazione del Direttore Generale dell’Azienda Ospedaliera dei Colli n. 487 del 10 luglio 2024, con cui era stata disposta l’aggiudicazione in favore della GETEC Italia S.p.A. della procedura di gara avente ad oggetto l’affidamento del servizio di conduzione e manutenzione ordinaria e straordinaria degli impianti tecnologici a servizio delle strutture aziendali. La ricorrente ha contestato, oltre al suddetto provvedimento, tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, ivi inclusi i verbali di gara, la lettera di invito, il Disciplinare, il Capitolato Speciale d’Appalto e la determina di nomina della Commissione Giudicatrice, deducendo la violazione degli articoli 34, 68, 71, 95 e 100 del d.lgs. n. 50/2016, nonché dell’art. 1, commi 1126 e 1127, della legge n. 296/2006, e ulteriori profili di eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità manifesta, sviamento e perplessità. In via subordinata, ha altresì eccepito la violazione dell’art. 77 del medesimo d.lgs. n. 50/2016 (ratione temporis), unitamente ai medesimi vizi di eccesso di potere. Si sono costituite in giudizio l’Azienda Ospedaliera dei Colli e la controinteressata GETEC Italia S.p.A., entrambe rappresentate e difese dai rispettivi legali, opponendosi all’accoglimento del ricorso e deducendo l’infondatezza delle censure sollevate dalla ricorrente. In sede cautelare, l’istanza di sospensione dell’efficacia dei provvedimenti impugnati è stata rigettata con ordinanza n. 1595 del 5 settembre 2024. Successivamente, le parti hanno depositato memorie difensive e documentazione a supporto delle rispettive posizioni. All’udienza pubblica del 4 dicembre 2024, il ricorso è stato trattenuto in decisione e, con la sentenza n. 427 del 15 gennaio 2025, il Tar Campania si è pronunciato sulla controversia, definendo la questione tra la società ricorrente e l’amministrazione resistente.
Come detto, la controversia in esame trae origine dalla pronuncia del Consiglio di Stato n. 4701 del 27 maggio 2024, che ha riformato la sentenza n. 377/2024 della Sezione, annullando gli atti della gara indetta da So.Re.Sa. S.p.A. per l’affidamento del multiservizio tecnologico nelle strutture sanitarie della Regione Campania. Il Consiglio di Stato ha stabilito la necessità di una declinazione specifica dei criteri ambientali minimi (CAM) negli atti di gara, escludendo sia la loro eterointegrazione mediante rinvio normativo, sia l’applicazione del principio del risultato del nuovo Codice dei contratti pubblici.
A seguito di tale annullamento, la società precedentemente aggiudicataria del lotto n. 3 ha impugnato la nuova procedura indetta dall’Azienda Ospedaliera dei Colli, volta ad acquisire servizi di manutenzione degli immobili e impianti. Tale gara è stata bandita per garantire la continuità del servizio dopo la paralisi determinata dalla pronuncia del Consiglio di Stato.
Il Tribunale ha preliminarmente esaminato le eccezioni di irricevibilità e inammissibilità del ricorso, sollevate dalla controparte. L’irricevibilità è stata esclusa, poiché la non conformità della lex specialis ai CAM non impone un’immediata impugnazione, salvo clausole escludenti. L’inammissibilità è stata respinta ritenendo che la ricorrente, pur non avendo diritto alla proroga del servizio, fosse legittimata a contestare la nuova gara, data la sua partecipazione alla stessa e il suo interesse alla riedizione della procedura. Inoltre, la diversità della tesi sostenuta rispetto al precedente giudizio non precludeva l’ammissibilità del ricorso, trattandosi di un legittimo mutamento di strategia processuale.
Nel merito, la ricorrente ha contestato la genericità delle disposizioni del Capitolato Speciale d’Appalto, che si limitavano a richiamare il D.M. 11/01/2017 senza specificare i CAM pertinenti per i servizi oggetto dell’affidamento. Ha altresì evidenziato la scarsa incidenza dei criteri ambientali nella valutazione delle offerte tecniche. Il Tribunale, nel riesaminare la questione alla luce della pronuncia del Consiglio di Stato, ha riconosciuto che la normativa di gara presentava le stesse carenze già censurate, concludendo per la necessità di una riedizione della procedura che garantisse un’adeguata declinazione dei CAM negli atti di gara.
A seguito di tale annullamento, la società originariamente aggiudicataria del lotto n. 3 ha impugnato la procedura successivamente avviata dall’Azienda Ospedaliera dei Colli per l’affidamento dei servizi di manutenzione, contestandone gli atti e l’esito. Tale procedura era stata autonomamente indetta per garantire la continuità del servizio, considerata la paralisi derivante dall’annullamento disposto dal Consiglio di Stato.
Tenendo conto degli elementi concreti del caso specifico, resta però l’esigenza di una coniugazione del principio medesimo con il principio della fiducia, ex art. 2 del nuovo codice dei contratti pubblici, che sono “avvinti inestricabilmente”[1].
L’art. 2, co. 2, del d.lgs. n. 36/2023 richiama il principio del risultato; al pari di esso, il principio della fiducia è valevole come criterio orientativo nell’interpretazione degli atti di gara, anche per le procedure anteriori al d.lgs. n. 36/2023.
La norma, al primo comma, stabilisce che: “L’attribuzione e l’esercizio del potere nel settore dei contratti pubblici si fonda sul principio della reciproca fiducia nell’azione legittima, trasparente e corretta dell’amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici”.
È stato affermato nella giurisprudenza di questo Tribunale che: “Non si tratta, peraltro, di una fiducia unilaterale o incondizionata. La disposizione precisa, infatti, che la fiducia è reciproca e, dunque, investe anche gli operatori economici che partecipano alle gare. È legata a doppio filo a legalità, trasparenza e correttezza, rappresentando, sotto questo profilo, una versione evoluta del principio di presunzione di legittimità dell’azione amministrativa”[2].
Venendo al caso di specie, va detto che la tematica della sostenibilità ambientale degli appalti è oramai entrata a far parte di una specifica professionalità dell’operatore economico interessato, il quale appronta risorse umane e strumentali per corrispondere ai dettami di legge volti alla preservazione dell’ambiente naturale nell’affidamento di contratti pubblici.
Il principio della fiducia – che permea anche la fase di partecipazione alla gara – rende l’azione amministrativa più “fluida”, superando gli steccati tra parte pubblica e privata e facendo sì che si instauri un’interrelazione tra i soggetti della procedura che, reciprocamente, ripongono per l’appunto la propria “fiducia nell’azione legittima, trasparente e corretta dell’amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici” (art. 2, cit.).
Declinato in termini propositivi, il principio della fiducia opera in favore di un positivo coordinamento tra i soggetti, rendendo il concorrente “corresponsabile” del perseguimento del fine a cui è preordinata l’azione amministrativa, “compenetrato” nel ruolo di soggetto fattivamente operante verso l’obiettivo da raggiungere.
Avuto riguardo all’offerta tecnica della ricorrente a cui si è fatto cenno innanzi, emerge che la SIRAM si sia lodevolmente resa parte attiva e diligente nel corrispondere agli obiettivi della stazione appaltante, corredando la propria proposta di una serie di elementi tali da rendere la stessa congrua e coerente con gli obiettivi programmati dalla stazione appaltante.
Preso atto di ciò, non è apprezzabile la doglianza in ordine alla pretesa migliore specificazione dei criteri minimi ambientali, risolventesi nella denuncia di un vizio della procedura da ritenersi invero non sussistente, siccome non ritenuto tale dal partecipante alla gara e rinvenuto solo al termine della procedura espletata.
Viceversa, appare cha la formulazione “aperta” ed elastica dell’art. 24 del disciplinare[3] sia stata ben intesa e applicata dalla ricorrente, che con la propria offerta ha “riempito” i supposti vuoti della prescrizione medesima.
Al riguardo, posto che per pacifica giurisprudenza[4] l’interpretazione degli atti amministrativi, tra cui i bandi di gara, soggiace alle stesse regole dettate dagli artt. 1362 ss. per l’interpretazione dei contratti, vengono in rilievo l’esigenza di prendere in considerazione la ragione pratica dell’atto o contratto (c.d. criterio funzionale) e il principio della buona fede, per effetto del quale ognuna delle parti valuta non solo il proprio interesse ma orienta il proprio comportamento al soddisfacimento, assieme ad esso, anche di quello della controparte[5].
Come detto, la ricorrente non ha trascurato la rilevanza degli interessi in gioco, assumendo l’interesse sostanziale della stazione appaltante e facendolo proprio, nel formulare l’offerta[6].
Nell’ottica della buona fede e della sua declinazione costituita dal principio della fiducia, l’applicazione di quest’ultimo soccorre nell’interpretazione della legge di gara, militando nella prospettiva di escludere a posteriori i supposti vizi della procedura e della formulazione degli atti, qualora emerga con ampio grado di attendibilità che il concorrente abbia formulato un’offerta consapevole in pieno – per quanto qui interesse – dei criteri ambientali minimi applicabili, esaustivamente esplicitandoli, lamentandone solo ora la mancata declinazione.
Pertanto, alla stregua del principio della fiducia possono essere valutati e risolti i dubbi sulla legittimità della disciplina, in tutte le ipotesi di insorgenza di aspetti critici che, a ben vedere, non si sostanziano in vizi che abbiano avuto incidenza sostanziale e lesiva della posizione soggettiva della parte, cosicché la legge di gara, congiunta all’applicazione che ne hanno dato le parti, reca in sé l’autodisciplina del caso concreto e consente di risolvere in tal modo i dubbi interpretativi[7].

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3. Conclusione

La sentenza n. 427 del 15 gennaio 2025 del TAR Campania ha confermato l’aggiudicazione dell’appalto a GETEC Italia S.p.A., respingendo il ricorso di Siram S.p.A. Il Tribunale ha escluso l’irricevibilità e l’inammissibilità del ricorso, riconoscendo alla ricorrente legittimazione ad agire, ma ha ritenuto infondate le censure sollevate nel merito.
In particolare, il TAR ha chiarito che la normativa di gara, seppur formulata in termini generali, non presentava vizi tali da invalidare la procedura, evidenziando che il principio della fiducia ex art. 2 del d.lgs. n. 36/2023 impone una lettura orientata alla buona fede e alla collaborazione tra operatori economici e amministrazione.
La decisione conferma l’importanza della sostenibilità ambientale negli appalti pubblici, ma sottolinea che l’adeguamento ai CAM deve avvenire senza compromettere il principio di affidamento nei confronti delle stazioni appaltanti. Ne consegue che, in assenza di un’incidenza sostanziale e lesiva, eventuali lacune della lex specialis non possono giustificare l’annullamento dell’intera procedura.
In conclusione, nel settore dei contratti pubblici, l’attribuzione e l’esercizio del potere si fondano sul canone della fiducia, che, perciò solo, non è unilaterale o incondizionata, bensì reciproca, atteso che investe anche gli operatori economici coinvolti nell’azione amministrativa. Il principio de quo assurge a criterio orientativo nell’interpretazione degli atti di gara, anche per le procedure anteriori al decreto legislativo n. 36 del 2023 e rappresenta una versione evoluta del principio di presunzione di legittimità dell’azione amministrativa. 

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Note

[1] Cons. Stato – sez. V, 19/11/2024 n. 9254.
[2] Sentenza della sez. V del 6/5/2024 n. 2959.
[3] Dettante la prescrizione di “adottare i Criteri Ambientali Minimi (CAM) per le attività di manutenzione dettati dal Ministero dell’Ambiente, con particolare riferimento, oltre agli aspetti energetici oggetto di affidamento, anche all’approvvigionamento e all’uso di materiali e tecniche a ridotto impatto ambientale durante l’intero ciclo di vita dell’opera, alla gestione del ciclo dei rifiuti, ecc., in linea con le normative europee, nazionali e locali, adeguando di conseguenza il Servizio da assumere”.
[4] Per tutte, Cons. St. n. 1031/2022.
[5] cfr. TAR Lombardia – sez. I, 5/6/2023 n. 1400: “Il dovere di comportarsi secondo buona fede oggettiva – che è espressione del canone di solidarietà sociale enunciato dall’art. 2 Cost. – esprime un principio generale dell’ordinamento, che impone di compiere quanto necessaria o utile a tutelare gli interessi della controparte, nei limiti di un proprio apprezzabile sacrificio”.
[6] cfr. TAR Lombardia, cit.: “Assume dunque fondamentale rilievo che il contratto [atto amministrativo] venga interpretato avuto riguardo alla sua ratio, alla sua ragione pratica, in coerenza con gli interessi che le parti hanno specificamente inteso tutelare mediante la stipulazione contrattuale”.
[7] cfr. Cons. Stato – sez. VII, 30/4/2024 n. 3946: “non appare ultroneo sottolineare la rilevanza che il principio di buona fede riveste anche nella contrattualistica pubblica e che il principio della fiducia quale criterio prioritario per l’esercizio del potere discrezionale, ora positivizzato dal d.lgs. n. 36 del 2023, costituisce il portato di un approccio non certo ignoto al sistema anche in precedenza, secondo condizioni di reciprocità, quale fiducia, cioè, sia nelle amministrazioni sia negli operatori privati e, più in generale, nella capacità del complessivo assetto di disciplina ad assicurare la risoluzione dei profili di criticità e complessità che spesso connotano l’individuazione della regola del caso concreto”.