Agentes Públicos: Definições, Espécies e Classificações

Agente Público é todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função pública. Tal definição tem origem na Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), em seu art. 2º. De forma sucinta, percebemos que agente público é toda pessoa física que presta serviços ao Estado, remuneradamente ou gratuitamente, permanentemente ou transitoriamente, politicamente ou administrativamente.

Percebemos que a expressão agente público agrega vários segmentos do serviço público, sendo bem mais ampla que a definição de servidor público, normalmente, adotada pelos Estatutos, que os definem como a pessoa legalmente investida em cargo público. De fato, o servidor público integra uma das categorias dos agentes públicos.

Portanto, agente público é todo indivíduo ligado ao Estado por algum tipo de vínculo, e sua atuação nessa qualidade representa a manifestação de vontade estatal. Nesse contexto, torna-se claro que o servidor público é uma espécie do gênero agente público, pois, em sentido estrito, o servidor público é o agente ligado ao Estado pelo regime estatutário. O servidor público é aquele que ocupa cargo público, já agente público é o ocupante de cargo, emprego, função ou mandato. Sendo os servidores públicos espécies de agentes públicos, os mesmos são classificados como agentes administrativos.

Já a expressão empregado público é utilizada para representar aqueles que possuem um vínculo funcional com a Administração, estabelecido através de um regime jurídico celetista, enquanto funcionário público é um termo que atualmente só é utilizado no Direito Penal, não sendo mais relevante no estudo do Direito Administrativo. Funcionário público, para o Direito Penal, é todo aquele que, embora transitoriamente ou sem remuneração, pratica crime contra a Administração Pública, no exercício de cargo, emprego ou função. Assim, os conceitos de agente público, empregado no Direito Administrativo, e de funcionário público, empregado no Direito Penal, são bem amplos e equivalentes.

Por fim, o agente público é uma pessoa natural mediante a qual o Estado se faz presente. O agente manifesta uma vontade que, afinal, é imputada ao próprio Estado. Agentes públicos são, assim, todas as pessoas físicas que manifestam, por algum tipo de vínculo, a vontade do Estado, nas três esferas do Governo (União/Estados e Distrito Federal/Municípios) e nos três Poderes do Estado (Executivo/Legislativo/Judiciário). Trata-se, desse modo, de uma expressão utilizada em sentido amplo e genérico.

Cargos Públicos

Quais são as espécies de cargos públicos presentes no Direito Administrativo brasileiro? Observamos que há três cargos distintos no serviço público, a citar:

1. Cargo Vitalício: é uma espécie de “super estabilidade”, na qual a exoneração se faz somente com sentença com trânsito em julgado. O exemplo de cargo desta natureza é o Juiz de Direito.

2. Cargo Efetivo: é aquele constituído mediante concurso público e caracterizado pela estabilidade.

3. Cargo em Comissão: é aquele livre de nomeação e de exoneração, preenchido sem concurso e caracterizado por não possuir estabilidade.

Espécies e Classificação

Utilizaremos aqui a definição de Hely Lopes Meirelles quanto às espécies e classificações de Agentes Públicos, uma vez que esta é a mais usual e frequente em concursos públicos.

1. Agentes Políticos: são aqueles integrantes do alto escalão do Governo, possuindo competência definida diretamente pela Constituição Federal, exercendo funções governamentais, judiciais e quase judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os negócios públicos, decidindo e atuando com independência nos assuntos de sua competência. Não se submetem aos regimes jurídicos próprios dos servidores públicos em geral, pois possuem regras próprias, devido à importância de suas funções. Normalmente, seus cargos são providos mediante eleição, nomeação ou designação. Exemplos:

• Membros do Poder Executivo – o Chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governador e Prefeito) e seus auxiliares imediatos (Ministros de Estado e Secretários Estaduais e Municipais);

• Membros do Poder Legislativo – Senadores, Deputados (Federais, Estaduais e Distritais) e Vereadores;

• Membros do Poder Judiciário – Magistrados (Juízes, Desembargadores, Ministros de Tribunais Superiores);

• Membros do Ministério Público (Procuradores e Promotores) e Membros dos Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros);

• Representantes diplomáticos (diplomatas);

• Demais autoridades que atuem com independência funcional no desempenho das atribuições governamentais, judiciais ou quase judiciais, atuando ao quadro do funcionalismo estatutário.

Nesse sentido, o STF referiu-se aos magistrados como “agentes políticos, investidos para o exercício de atribuições constitucionais, sendo dotados de plena liberdade funcional no desempenho de suas funções, com prerrogativas próprias e legislação específica”. As prerrogativas dos agentes políticos, hauridas diretamente da Constituinte, os distinguem dos demais agentes públicos, sendo garantias necessárias para o regular exercício de suas relevantes funções (liberdade para tomada de decisões). Ainda, segundo a Corte Suprema, a Lei nº 8.429/1992, de atos de improbidade administrativa, não se aplica a todos os agentes políticos. No entendimento do STF, essa lei não é aplicável aos agentes políticos sujeitos ao chamado “regime de crime de responsabilidade”. 

2. Agentes Administrativos: são aqueles que possuem uma relação funcional com a Administração Pública. Exercem atividade profissional e remunerada e sujeitam-se à hierarquia administrativa e a regime jurídico próprio. São os servidores públicos, os empregados públicos, os contratados temporariamente (excepcional interesse público – art. 37, IX, CF), os ocupantes de cargo em comissão etc.

Como regime jurídico devemos entender o conjunto de regras que estabelecem a relação existente entre a Administração Pública e seus agentes públicos. De modo sucinto, podemos concluir que tal expressão abrange o conjunto de direitos e deveres existente em tal vínculo funcional (A Lei 8.112/90 – Estatuto do Servidor Público Federal – representa o regime jurídico dos servidores públicos civis no âmbito federal, mas existem também outros estatutos). Alguns autores utilizam a expressão “servidores públicos” em sentido amplo, englobando os servidores públicos em sentido estrito (estatutários) e os empregados públicos.

Distinções de Agentes Administrativos

1. Servidor Público: ocupante de cargo público, efetivo ou comissionado (Lei 8.112/1990); mantêm relação funcional com o Estado em regime estatutário, sempre sujeito a regime jurídico de direito público.

2. Empregado Público: ocupante de emprego público, não tem estabilidade, mas possui direito ao fundo de garantia (regime contratual trabalhista – celetista); sujeitos a regime jurídico de direito privado. Ex: Banco do Brasil.

Observação:

Enquanto vigeu a redação do art. 39, caput, dada pela EC nº 19/98 (a qual extinguiu a exigência de adoção do denominado regime jurídico único) foi possível a contratação, concomitante, de servidores públicos e de empregados públicos pela Administração Direta, autarquias e fundações públicas de qualquer ente federado. Contudo, a modificação do referido caput teve sua eficácia suspensa, pelo Supremo Tribunal Federal, em agosto de 2007, porque a Câmara dos Deputados não observou a exigência de aprovação em dois turnos (CF, art. 60, § 2º). Na ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade) 2.135/DF (2/8/2007), a Corte Suprema deferiu medida cautelar para suspender a eficácia do art. 39, caput, da CF, com a redação da EC nº 19/98, esclarecendo que a decisão terá efeitos prospectivos (ex nunc), isto, é, toda a legislação editada durante a vigência do artigo continua válida, assim como as respectivas contratações de pessoal.

Em suma, até que seja decidido o mérito da causa, voltou a vigorar a redação original, que exige a adoção, por parte de cada ente da Federação, de um só regime jurídico aplicável a todos os servidores integrantes da Administração Direta, autarquias e fundações públicas. Logo, atualmente, não é mais possível a contratação, concomitante, de servidores públicos e de empregados públicos para os órgãos e entidades retromencionados

1. Função Pública: todo cargo tem função, mas nem toda função tem cargo. Ex: mesário eleitoral, júri de tribunal.

2. Funcionário público: termo não mais utilizado no Direito Administrativo, somente no Direito Penal (substituído por Agente Público). Na seara do direito penal ela é empregada abarcando todos os agentes que, embora transitoriamente ou sem remuneração, pratiquem crime contra a administração pública, no exercício de cargo, emprego ou função públicos (CP, art. 327). Portanto, para fins penais, a abrangência do conceito de funcionário público é a mais ampla possível, correspondendo à expressão “agente público”, consagrada no âmbito administrativo.

3. Agentes Honoríficos: não possuem qualquer vínculo funcional com o Estado. Possuem, geralmente, uma função gratuita e temporária, mas respondem penalmente pelo exercício arbitrário delas. Segundo a doutrina, colaboram com o Estado prestando serviços específicos em decorrência de sua condição cívica, de sua honorabilidade ou de sua notória capacidade profissional. Nessas condições, temos: mesários do TRE, jurados do Tribunal de Júri, membros de Conselhos Tutelares, dentre outros. São apenas considerados “funcionários públicos” para fins penais e usualmente atuam sem remuneração.

4. Agentes Delegados: são os particulares contratados pela Administração, que agem em nome próprio, executando as atribuições para as quais foram contratados, sob a permanente fiscalização do poder delegante. Não são servidores públicos e não atuam em nome do Estado, mas apenas colaboram com o Poder Público (descentralização por colaboração). Sujeitam-se, todavia, no exercício da atividade delegada, à responsabilidade civil objetiva (CF, art. 37, § 6º) e ao mandado de segurança (CF, art. 5º. LXIX). Enquadram-se como “funcionários públicos” para fins penais (CP, art. 327). Dividem-se, basicamente, em: concessionários, permissionários e autorizatários de serviços públicos, bem como leiloeiros, tradutores públicos, entre outros. 

5. Agentes Credenciados: são os que recebem da Administração a incumbência de representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade específica, mediante remuneração do Poder Público credenciante. Como exemplo, podemos citar as clínicas especializadas credenciadas pelo SUS (Sistema Único de Saúde), as clínicas especializadas credenciadas pelo DETRAN e a atribuição a alguma pessoa da tarefa de representar o Brasil em determinado evento internacional (ex., artistas). Também são considerandos “funcionários públicos” para fins penais.

Referências Bibliográficas

ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. São Paulo: Método, 2008.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora Atlas, 2009.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 2008.

MELLO, Celso Antônio Bandeira De. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros Editores, 2010.