A proposito del commissariamento dell’A.S.I. di Enna

A proposito del commissariamento dell’A.S.I. di Enna

Greco Massimo

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Il recente commissariamento dell’Area di Sviluppo industriale di Enna ad opera dell’Assessore Regionale all’Industria ci ha indotto a riflettere sull’attualità del potere sostitutivo della Regione Siciliana nei confronti degli enti sottoposti a vigilanza e controllo. L’occasione è utile per approfondire anche la natura giuridica dei Consorzi per le Aree di Sviluppo Industriale così come concepiti dal legislatore regionale.
 
Gli enti sottoposti a controllo e vigilanza
 
Anche in tempi di federalismo spinto, alcuni enti pubblici istituiti con leggi ordinarie (statali o regionali), pur non essendo gerarchicamente sotto ordinati rispetto allo Stato o alla Regione, rimangono sottoposti a controllo e vigilanza di quest’ultimi.
Come è noto, la funzione di controllo consiste nel potere di un organo di sindacare, a fine di riparazione o di prevenzione, e in vista della salvaguardia degli interessi sui quali è chiamato a vigilare, l’operato di altri organi.[1] L’ordinamento, infatti, si avvale dei controlli come appositi mezzi, onde l’azione da essa svolta o i risultati raggiunti siano sottoposti, secondo criteri variabili ma predeterminati, a riscontri e riesami, da parte di organi a ciò espressamente deputati.[2] Inoltre, “Nell’esercizio del potere di vigilanza deve essere vagliata la legittimità dei provvedimenti dell’ente vigilato non solo sotto i profili di violazione di legge e di norme sotto ordinate, ma anche di eccesso di potere con riferimento alle figure al riguardo enucleate dalla giurisprudenza”.[3] All’amministrazione vigilante incombe, quindi, il dovere di provvedere a garantire, nelle forme volute dalla legge, la regolarità gestionale dell’ente vigilato, per cui può essere censurata la carenza di sue tempestive iniziative.[4] Il controllo sull’attività, e sugli organi in genere, si svolge attraverso ispezioni, inchieste, verifiche ex post, ecc.., e può eventualmente dare luogo a misure di carattere sanzionatorio nei confronti dei preposti all’organo in quanto tali (ad es., revoca o sospensione degli amministratori ordinari; scioglimento dell’organo, in quest’ultimo caso la nomina di un commissario straordinario). I controlli sugli organi, infatti, sono diretti a verificare il loro corretto funzionamento sotto il profilo della legittimità della loro azione amministrativa e del comportamento delle persone fisiche preposte, al fine di garantire il buon andamento dell’azione pubblica, in ossequio al principio stabilito dall’art. 97 della Costituzione.[5]
 
La natura giuridica dell’Area di Sviluppo Industriale
            Il Consorzio Area di Sviluppo Industriale è un ente di diritto pubblico non economico sottoposto alla vigilanza e tutela dell’Assessore Regionale per l’Industria, che la esercita ai sensi della L.r. 1/84. Al Consorzio partecipano oltre alla Regione Siciliana, la Provincia Regionale, tutti i Comuni della provincia, enti pubblici, enti economici o finanziari sia pubblici che privati, nonchè le associazioni di rappresentanza degli industriali e delle forze sociali. La presenza di tutti gli enti locali del territorio, tuttavia, non presuppone l’inquadramento del Consorzio ASI nel sistema degli enti locali di cui alla legge 267/2000 né, tanto meno, l’assimilazione dello stsso alla tipologia di consorzio tra enti locali di cui all’art. 30 del citato Testo Unico. E’ infatti la presenza dominante della Regione a determinare la natura giuridica del Consorzio ASI e, di conseguenza, ad escluderlo dal novero dei consorzi tra enti locali. “In proposito, deve, perciò rimarcarsi il ruolo centrale riservato alla Regione, che, come si è già in precedenza rilevato, non integra un ente locale. Essa provvede al loro funzionamento con contributi integrativi nonché con contributi annui per le spese di funzionamento e di organizzazione e con contributi per spese di gestione, diretta ed indiretta, di infrastrutture e di servizi comuni, addirittura nella misura massima del 50 per cento della spesa sostenuta. Inoltre, si prevede che la Regione versi fondi per la realizzazione delle opere previste dalla legge regionale de qua ed altresì per l’espletamento di particolari compiti d’interesse regionale, rispetto ai quali, pertanto, i consorzi come quello in evidenza appaiono essere enti ausiliari, a cui essa demanda lo svolgimento di attività complementari ed integrative, facenti capo alla medesima”.[6]
La presenza degli enti locali non rileva neanche ai fini dell’esercizio del potere di controllo e vigilanza che rimane ben saldo nella competenza della Regione in forza dell’art. 29 della citata L.r. n. 1/84.. A compendio va evidenziato anche un recente profilo della giurisprudenza secondo il quale “…proprio in materia di consorzi obbligatori tra enti locali è stato più recentemente osservato che la partecipazione all’assemblea ed al consiglio d’amministrazione del consorzio da parte dei rappresentanti degli enti consorziati è in via generale fisiologica e non esprime un potere di vigilanza, integrando piuttosto un apporto normativamente disciplinato in un quadro di coincidenza di obiettivi, con la conseguenza che detto apporto non può essere apprezzato in termini di ingerenza e vigilanza di fatto, rilevante ai sensi dell’art. 63, comma primo, n. 1, D.Lgs n. 267/2000 (analogo all’art. 10, comma primo, n. 1, L.r. n. 31/86), ravvisandosi invece un rapporto di vigilanza di fatto, solo nel caso in cui le norme convenzionali o statutarie attribuiscano al rappresentante di uno degli enti consorziati una posizione di assoluto predominio rispetto agli altri enti nell’ambito degli organi del consorzio, tale da consentirgli – cioè di determinare – indipendentemente da questi ultimi, la volontà e lo svolgimento dell’attività dell’ente consortile”.[7]
            Con riferimento ai soggetti partecipanti, ad escludere ulteriormente la possibilità di far rientrare i consorzi ASI nell’ambito applicativo del a capo IV del T.U. n. 267/2000 interviene la previsione, sopra citata, secondo cui persino enti privati, peraltro anche economici o finanziari, ed associazioni di rappresentanza degli industriali partecipano alla loro compagine. Peraltro, è in via generale esclusa in toto l’applicazione del T.U. n. 267/2000 nei confronti di consorzi che gestiscono attività aventi rilevanza economica ed imprenditoriale.
 
Per tali evidenti motivazioni possiamo ragionevolmente affermare che il Consorzio A.S.I., essendo un ente di diritto pubblico non economico sottoposto a vigilanza dell’Assessorato regionale all’Industria in forza di una specifica previsione di legge (art. 2 L.r. 1/84), non può farsi rientrare nel sistema degli enti locali, perché privo di quella autonomia costituzionalmente protetta. Per un caso simile si registra un pronunciamento della giustizia amministrativa, secondo cui “Il Consorzio d’ambito (quantunque composto dai Comuni rientranti nell’A.T.O.) non può essere annoverato tra gli enti dotati di <<autonomia>> costituzionalmente protetta”.[8] Per l’esatto contrario si registra anche un altro precedente giurisprudenziale secondo cui “gli enti locali non possono farsi rientrare nel concetto di enti pubblici regionali o vigilati dalla Regione, trattandosi di enti autonomi che nella legislazione regionale vengono generalmente indicati come <<enti locali territoriali>>[9]
 
I poteri sostitutivi della Regione
Se il Consorzio ASI non è un ente locale ma un ente sottoposto a controllo e vigilanza della Regione, solo quest’ultima può esercitare il potere sostitutivo. Ed infatti la procedura è espressamente prevista dall’art. 17 della L.r. n. 1/84, rubricato “interventi sostitutivi” che così recita: “L’ Assessore regionale per l’ industria, quando accerti persistenti violazioni di legge o riscontri gravi irregolarità amministrative nel funzionamento del consorzio, può sciogliere, previa contestazione, sentita la Giunta regionale, gli organi consortili e procedere alla nomina di un commissario, scelto fra i dirigenti in servizio dell’ Amministrazione regionale, per la gestione dell’ente fino al rinnovo del consiglio generale. Il commissario è nominato per un periodo non superiore a 6 mesi; trascorso tale termine, tutti gli atti compiuti sono nulli. L’ Assessore regionale per l’ industria, in caso di inadempimento da parte degli organi consortili di atti obbligatori per legge o per statuto, può procedere alla nomina di un commissario ad acta allo scopo di provvedere all’ immediata adozione dei provvedimenti in relazione ai quali l’ ente si è reso inadempiente”.
L’Assessore Regionale all’Industria può quindi esercitare il potere sostitutivo nei confronti del Consorzio ASI attraverso la nomina di un commissario ad acta o, nei casi di grave irregolarità amministrativa nel funzionamento dell’ente, attraverso la nomina di un commissario straordinario che si sostituisce agli organi. “E’ proprio la titolarità del potere sostitutivo in capo all’Assessorato competente a ricondurre allo stesso valutazioni e scelte di merito sia in ordine all’attivazione del controllo che ai suoi limiti, nonché alle funzioni da assegnare al soggetto incaricato”.[10]
Ciò significa che a differenza degli enti locali, per i quali (salvo che per determinati casi espressamente previsti dalla legge) è prevista la sola ipotesi del potere sostitutivo di tipo procedimentale ai sensi dell’art. 24 della L.r. n. 44/91, gli organi dei consorzi ASI sono sottoposti ad un controllo e ad una vigilanza talmente incisiva da parte dell’Assessorato Reg.le di riferimento fino al punto di ritrovarsi, come nel caso in specie che anima la presente riflessione, sciolti per decreto e sostituiti da un commissario straordinario.  
Tuttavia, anche a voler concludere che i consorzi di cui trattasi non sono enti dotati di autonomia costituzionalmente garantita al pari di comuni e province, non significa che il potere sostitutivo previsto dal legislatore regionale possa essere esercitato senza alcuna garanzia per gli enti stessi. Infatti, “L’esercizio di un siffatto potere – inserendosi in un procedimento amministrativo in funzione di controllo sostitutivo – soggiace alle regole procedimentali eventualmente predeterminate di volta in volta dal legislatore, nonché al principio generale del giusto procedimento, che impone di per sé la garanzia del contraddittorio a tutela degli enti nei cui confronti il potere è esercitato”.[11]
 
Non starà a noi, ma alla giustizia amministrativa, accertare se nel caso del commissariamento del consorzio ASI di Enna sono state seguite tutte le procedure e garantiti i principi del giusto procedimento da parte dell’Assessorato Regionale all’Industria.
 
 
 
Massimo Greco


[1] A. Sandulli, Manuale di Diritto Amministrativo, Napoli, 1989, 243; E. Casetta, Manuale di Diritto Amministrativo, Milano, 2000, 128.
[2] F.G. Scoca, I modelli organizzativi, in Mazzarolli, Pericu, A. Romano, Roversi Monaco, Scoca (a cura di), Diritto Amministrativo, III ed. Bologna, 2001, 626.
[3] Cons. Stato, sez. VI, 21/04/1999 n. 489.
[4] Corte Conti, sez. contr. Enti, 13/11/1995 n. 58.
[5] F. Caringella, Corso di Diritto Amministrativo, Milano 2001, 1447.
[6] Tar Lazio, Roma, sez. I quater, sent. 6/08/2009 n. 7933.
[7] Cass. Sez. I°, 1/08/2007 n. 16990.
[8] Tar Palermo, sez. I, 4/07/2008, n. 881.
[9] Tar Palermo, sez. I, 29/01/1996, n. 28.
[10] Ufficio Legislativo e Legale della Regione Siciliana, parere prot. n. 16663 del 04/10/2007.
[11] Corte Cost. sent. n. 397 del 2006.

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