Sovraindebitamento ed esdebitazione: in consultazione la bozza dell’Agenzia delle Entrate

L’Agenzia delle Entrate ha posto in consultazione pubblica la Parte II della bozza di circolare dedicata ai profili fiscali del Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza, con specifico riferimento al sovraindebitamento e all’esdebitazione. La consultazione resterà aperta fino al 24 luglio 2026 e riguarda le disposizioni generali sul sovraindebitamento, la ristrutturazione dei debiti del consumatore, il concordato minore, la liquidazione controllata e l’esdebitazione. Il documento si inserisce nel percorso già avviato dall’Amministrazione finanziaria con la precedente Parte I, dedicata ai nuovi istituti del Codice della crisi.
La bozza non ha natura normativa e non modifica il Codice della crisi. Tuttavia, assume un rilievo pratico significativo perché orienta il comportamento degli Uffici finanziari nelle procedure minori. In un settore nel quale il debito tributario rappresenta spesso una quota rilevante dell’esposizione complessiva del debitore, la posizione dell’Agenzia delle Entrate può incidere in modo determinante sull’esito della procedura.
Il perimetro dell’intervento è quello degli articoli 65 e 66 CCII, relativi alle disposizioni generali sul sovraindebitamento; degli articoli 67-73, sulla ristrutturazione dei debiti del consumatore; degli articoli 74-83, sul concordato minore; degli articoli 268-277, sulla liquidazione controllata; e degli articoli 278-283, sull’esdebitazione. Si tratta, dunque, dell’intera area delle procedure destinate ai debitori non assoggettabili alla liquidazione giudiziale, con particolare attenzione ai consumatori, ai professionisti, agli imprenditori minori, agli imprenditori agricoli e ai soggetti che accedono agli strumenti di regolazione della crisi da sovraindebitamento. Per approfondire l’argomento, consigliamo il volume Composizione negoziata della crisi – Guida pratica per l’esperto con casistica giurisprudenziale, modelli, strumenti e prassi applicativa, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon. Abbiamo anche organizzato il corso Composizione negoziata: come gestire le garanzie MCC e ottenere nuova finanza.

1. Il ruolo degli Uffici finanziari nelle procedure di sovraindebitamento

Uno degli aspetti centrali della bozza riguarda il ruolo degli Uffici dell’Agenzia delle Entrate quando il debitore accede a una procedura di sovraindebitamento. Il documento richiama la necessità che l’Amministrazione finanziaria partecipi al procedimento in modo attivo, tempestivo e motivato.
In particolare, quando il gestore della crisi formula la richiesta prevista dagli articoli 68, comma 4, 76, comma 4, e 269, comma 3, CCII, l’Ufficio è chiamato a comunicare l’ammontare del credito nel più breve tempo possibile. La bozza chiarisce che la competenza appartiene alla Direzione provinciale che procede alla liquidazione dei tributi risultanti dalle dichiarazioni, alla notifica degli avvisi di irregolarità e degli avvisi di accertamento. Restano invece escluse dalla quantificazione del credito le somme già iscritte in ruoli consegnati all’Agente della riscossione, nonché quelle relative ad avvisi di accertamento per i quali sia già stata affidata la riscossione.
Questo passaggio è molto importante sul piano operativo. La corretta quantificazione del debito tributario è infatti il presupposto per costruire un piano attendibile. Se il credito erariale non viene comunicato in modo tempestivo o se vi è disallineamento tra Agenzia delle Entrate e Agenzia delle Entrate-Riscossione, il rischio è quello di compromettere la fattibilità della proposta e di generare contestazioni successive.
La bozza, quindi, sembra valorizzare un principio di coordinamento amministrativo: gli Uffici fiscali e l’Agente della riscossione devono dialogare, evitando che il debitore e l’OCC si trovino davanti a dati incompleti, duplicati o non aggiornati. Questo profilo, se correttamente attuato, può rafforzare l’effettività delle procedure di sovraindebitamento e ridurre il contenzioso sulla determinazione del passivo. Per approfondire l’argomento, consigliamo il volume Composizione negoziata della crisi – Guida pratica per l’esperto con casistica giurisprudenziale, modelli, strumenti e prassi applicativa, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon.

2. Il monitoraggio del piano e l’interesse erariale alla corretta esecuzione

La bozza dedica attenzione anche alla fase successiva all’omologazione. Non rileva soltanto la valutazione iniziale della proposta, ma anche il monitoraggio della puntuale esecuzione del piano.
La posizione dell’Agenzia delle Entrate è comprensibile: il credito tributario non viene valutato solo nella fase genetica della procedura, ma anche nella fase esecutiva. Il punto, tuttavia, è che tale monitoraggio non deve tradursi in un aggravio ingiustificato per il debitore, né in un controllo meramente formale. Deve invece essere funzionale alla verifica dell’effettivo rispetto degli impegni assunti e alla tutela dell’equilibrio tra diritto alla riscossione e finalità di risanamento o liberazione dal debito.
Nelle procedure di sovraindebitamento, infatti, l’obiettivo non è soltanto liquidatorio. Il Codice della crisi mira anche a consentire al debitore meritevole una ripartenza economica, secondo la logica della seconda opportunità. Tale finalità trova conferma nella disciplina dell’esdebitazione, che consente al debitore, ricorrendone i presupposti, di liberarsi dai debiti residui inesigibili. Gli articoli 278-283 CCII disciplinano proprio questa funzione liberatoria, che rappresenta uno degli snodi più rilevanti dell’intero sistema.

3. Ristrutturazione dei debiti del consumatore: durata del piano e convenienza rispetto alla liquidazione

Nel merito della ristrutturazione dei debiti del consumatore, la bozza si sofferma sulla durata del piano e sulla sua attendibilità.
Il tema è particolarmente rilevante perché, nella prassi, molti piani del consumatore prevedono durate pluriennali, talvolta superiori a cinque o sette anni. La questione non può essere risolta in modo automatico. Una durata più lunga non è, di per sé, illegittima. Può essere giustificata dalla capacità reddituale del debitore, dalla necessità di preservare il minimo vitale, dalla presenza di un nucleo familiare, dalla conservazione dell’abitazione, dall’esigenza di evitare una liquidazione meno conveniente per i creditori.
Tuttavia, quanto più il piano si estende nel tempo, tanto più deve essere rigorosa la motivazione. L’Ufficio, secondo l’impostazione della bozza, è chiamato a verificare se la proposta sia effettivamente sostenibile e se assicuri una tutela del credito erariale migliore rispetto all’alternativa liquidatoria.
Questo è il punto decisivo: la valutazione non deve fermarsi alla percentuale nominale di soddisfacimento del Fisco. Occorre confrontare la proposta con lo scenario concretamente realizzabile in caso di liquidazione controllata. Se la liquidazione produce un risultato inferiore, più incerto o più diluito nel tempo, l’opposizione dell’Amministrazione finanziaria deve essere particolarmente motivata.
In altri termini, la convenienza non va valutata in astratto, ma in concreto. Devono essere considerati il valore reale dei beni, i tempi di realizzo, i costi della procedura, la presenza di finanza esterna, la capacità reddituale del debitore, la stabilità delle entrate, la composizione del nucleo familiare e la ragionevole prevedibilità dell’adempimento.

4. Concordato minore: il voto del Fisco e il superamento del dissenso

Il concordato minore è uno degli istituti più delicati, soprattutto quando il debito tributario o previdenziale assume un peso determinante. La bozza si confronta con il tema del voto dell’Amministrazione finanziaria, delle eventuali contestazioni e del possibile cram down.
L’articolo 80, comma 3, CCII consente al giudice di omologare il concordato minore anche in mancanza di adesione dell’Amministrazione finanziaria o degli enti gestori di forme di previdenza o assistenza obbligatorie, quando l’adesione è determinante ai fini del raggiungimento della maggioranza e quando, anche sulla base delle risultanze della relazione dell’OCC, la proposta è conveniente rispetto all’alternativa liquidatoria.
La bozza si colloca in linea con la più recente giurisprudenza di legittimità. La Corte di Cassazione, con sentenza n. 14555 del 16 maggio 2026, ha affermato che l’omologazione del concordato minore mediante approvazione forzosa, in mancanza di adesione dell’Amministrazione finanziaria, non è subordinata alla obbligatoria formulazione di una proposta di transazione fiscale ai sensi dell’articolo 88 CCII. La Corte ha chiarito che, nel concordato minore, opera una procedura autonoma e semplificata, fondata sul necessario intervento dell’OCC, incompatibile con l’applicazione automatica delle più rigide modalità previste per il concordato preventivo.
Il principio è di grande impatto pratico. Il concordato minore non può essere trattato come un concordato preventivo in scala ridotta. È uno strumento autonomo, destinato a soggetti diversi e caratterizzato da esigenze di semplificazione. Pretendere l’applicazione integrale dell’articolo 88 CCII significherebbe appesantire una procedura che il legislatore ha pensato per debitori di minori dimensioni, per professionisti, piccoli imprenditori e soggetti non assoggettabili alla liquidazione giudiziale.
La conseguenza è chiara: il Fisco non dispone di un potere di veto assoluto. Il dissenso dell’Amministrazione finanziaria può essere superato se la proposta è più conveniente della liquidazione controllata e se l’adesione dell’ente pubblico è determinante ai fini delle maggioranze. Resta però indispensabile che la relazione dell’OCC sia completa, analitica e convincente.

5. L’atto in frode e la reiterata violazione degli obblighi fiscali

La parte più sensibile della bozza riguarda il tema dell’atto in frode e della reiterata e consapevole violazione degli obblighi fiscali.
L’Agenzia richiama l’attenzione degli Uffici sulla necessità di verificare se il debito tributario sia il risultato di una crisi effettiva oppure di un comportamento sistematico di inadempimento. Il punto è delicato perché può incidere sull’accesso alla procedura, sulla meritevolezza del debitore e sulla valutazione complessiva della proposta.
È necessario, però, evitare automatismi. L’esistenza di un debito fiscale elevato non prova, da sola, la frode. L’omesso versamento non è sempre indice di dolo. La reiterazione dell’inadempimento deve essere letta alla luce delle circostanze concrete: perdita di fatturato, crisi di mercato, malattia, eventi familiari, difficoltà di incasso, mancato accesso al credito, blocco dell’attività, pignoramenti, revoche bancarie, esposizione verso fornitori o dipendenti.
La differenza è sostanziale. Da un lato vi è il debitore che ha utilizzato sistematicamente il mancato pagamento delle imposte come forma impropria di finanziamento dell’attività; dall’altro vi è il debitore che, travolto da una crisi progressiva o improvvisa, non è più riuscito a rispettare gli obblighi tributari.
La bozza, se letta correttamente, impone una valutazione caso per caso. L’atto in frode non può essere presunto. Deve emergere da elementi concreti, da condotte intenzionali, da operazioni distrattive, da omissioni rilevanti o da comportamenti diretti a pregiudicare i creditori. Diversamente, il rischio sarebbe quello di trasformare il debito fiscale in una presunzione di immeritevolezza, in contrasto con la logica stessa del sovraindebitamento.

6. Esdebitazione dell’incapiente: il controllo sulla natura dell’indebitamento

La bozza si sofferma anche sull’esdebitazione del debitore incapiente di cui all’articolo 283 CCII. Si tratta di uno degli strumenti più avanzati del sistema, perché consente al debitore persona fisica meritevole, privo di utilità da offrire ai creditori, di ottenere la liberazione dai debiti una sola volta nella vita, al ricorrere dei presupposti previsti dalla legge.
Anche in questo ambito l’Agenzia valorizza la necessità di una verifica sulla natura dell’indebitamento e sulla condotta del debitore. In particolare, assume rilievo la reiterata violazione degli obblighi fiscali, al fine di escludere che l’accesso all’esdebitazione possa premiare condotte fraudolente, dolose o gravemente colpose.
La linea di equilibrio deve essere chiara. L’esdebitazione non può diventare uno strumento abusivo. Ma non può nemmeno essere negata al debitore incapiente solo perché il passivo comprende debiti tributari. La funzione dell’istituto è proprio quella di consentire una ripartenza quando non vi siano più risorse liquidabili e quando il debitore non abbia determinato la propria insolvenza con dolo, frode o colpa grave.

7. Il valore strategico della relazione dell’OCC

Dalla bozza emerge un dato costante: la relazione dell’OCC assume una centralità sempre maggiore.
Nel piano del consumatore, nel concordato minore, nella liquidazione controllata e nell’esdebitazione, l’OCC non deve limitarsi a una descrizione formale della situazione. Deve ricostruire le cause dell’indebitamento, verificare la completezza della documentazione, valutare la fattibilità della proposta, confrontare il piano con l’alternativa liquidatoria, analizzare la condotta del debitore e fornire al giudice un quadro attendibile.
Quando sono coinvolti crediti erariali, la relazione deve affrontare espressamente alcuni profili: ammontare del debito fiscale, natura dei tributi, eventuali ruoli già affidati alla riscossione, presenza di accertamenti, cause dell’inadempimento, sostenibilità dei pagamenti proposti, convenienza rispetto alla liquidazione controllata, assenza di atti in frode e ragionevolezza della durata del piano.
È proprio su questi elementi che si giocheranno molte opposizioni dell’Amministrazione finanziaria. Una relazione generica indebolisce la posizione del debitore. Una relazione completa, documentata e comparativa rafforza invece la possibilità di ottenere l’omologazione, anche in presenza di dissenso del Fisco.

8. Considerazioni conclusive

La Parte II della bozza di circolare dell’Agenzia delle Entrate conferma che le procedure di sovraindebitamento stanno entrando in una fase di maggiore maturità applicativa. Il Fisco viene chiamato a un ruolo più attivo, ma anche più responsabile. Non è sufficiente opporsi in modo generico. Occorre valutare la proposta sulla base dei dati concreti, della convenienza economica, della relazione dell’OCC e dell’alternativa liquidatoria.
Per il debitore, tuttavia, il messaggio è altrettanto chiaro. Le procedure di sovraindebitamento non possono essere affrontate in modo improvvisato. La domanda deve essere costruita con metodo, documenti, numeri, ricostruzione causale della crisi e strategia difensiva. La presenza di debiti fiscali richiede un’attenzione ancora maggiore, perché l’Amministrazione finanziaria potrà contestare durata, convenienza, attendibilità, meritevolezza e possibile esistenza di atti in frode.
La bozza, pur non avendo valore normativo definitivo, offre un’indicazione importante: il sovraindebitamento non è una scorciatoia, ma uno strumento di regolazione della crisi che richiede rigore. Se correttamente utilizzato, può consentire al consumatore, al professionista, al piccolo imprenditore e al debitore incapiente di accedere a una soluzione sostenibile, preservando al tempo stesso l’interesse dei creditori e la funzione pubblica della riscossione.
Il punto di equilibrio resta quello fissato dal Codice della crisi: il debitore meritevole deve poter ripartire, ma la proposta deve essere seria, trasparente e più conveniente dell’alternativa liquidatoria.

Fonti essenziali: Agenzia delle Entrate, consultazione pubblica del 26 giugno 2026 sulla Parte II della bozza di circolare; D.Lgs. 12 gennaio 2019, n. 14, Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza; Cass. civ., sez. I, 16 maggio 2026, n. 14555.

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