Le recentissime novità normative connesse all’emergenza epidemiologica da Covid-19 si sono poste anche a tutela delle società che svolgono servizi di trasporto pubblico locale, regionale e di trasporto scolastico.
La legge 27/2020, in sede di conversione del Dl 18/2020 (cd. Cura Italia) ha infatti introdotto all’art. 92 delle importanti disposizioni recepite nei commi 4-bis, 4-ter e 4-quater.
Decurtazione dei corrispettivi in concomitanza alla riduzione delle corse nel tpl : la precisazione del comma 4-bis
Iniziando dalla disposizione di cui al comma 4-bis, questa si presenta come canale fondamentale per i successivi commi introdotti dalla legge del 20 Aprile 2020, n.27.
Tale disposizione, derogando alla disciplina normalmente prevista in materia di contratti di trasporto pubblico e locale e di trasporto scolastico, ha previsto una chiara tutela a favore delle società erogatrici dei predetti servizi.
Le medesime, non possono infatti essere assoggettate al potere sanzionatorio dei committenti né possono essere destinatarie di decurtazioni dei corrispettivi o di applicazione di penali a causa della riduzione delle corse effettuate o delle minori percorrenze registratesi a far data dal 23 febbraio 2020 e fino al 31 dicembre 2020, ovvero durante tutto il periodo intercorrente l’emergenza Covid-19.
Si tratta indubbiamente di una importantissima precisazione normativa in quanto interviene non solo sugli elementi contrattualmente previsti tra la società erogatrice del servizio e il committente ma in un certo senso anche sul regime regolamentare in tema di affidamento dei servizi di trasporto pubblico.
Il contratto di servizio quale strumento di regolazione dei servizi pubblici locali
L’esercizio dei servizi di trasporto pubblico regionale e locale è infatti regolato mediante contratti di servizio di durata non superiore a nove anni che si pongono come strumento principale per la regolazione del rapporto tra ente locale richiedente il servizio e soggetto erogante il medesimo.
In materia di trasporti, il contratto di servizio pubblico può definirsi dunque come un contratto concluso tra le autorità competenti ed un’impresa di trasporto che ha come scopo quello di fornire alla comunità un servizio di trasporto sufficiente.
In tale direzione si pone anche la definizione data dal regolamento CE n. 1370/2007.
L’art. 1 lettera i del suddetto regolamento, definisce infatti il contratto di servizio pubblico come “ uno o più atti giuridicamente vincolanti che formalizzano l’accordo tra un’autorità competente e un operatore di servizio pubblico mediante il quale all’operatore stesso è affidata la gestione e la fornitura dei servizi di trasporto pubblico di passeggeri soggetti agli obblighi di servizio pubblico”. Da quest’ultima definizione, viene subito in rilievo come il settore del servizio di trasporto pubblico investa l’intera sfera dell’interesse generale, ove consideriamo che per obblighi di servizio pubblico debbano intendersi tutti gli obblighi individuati dall’autorità locale o regionale competente, necessari per garantire la prestazione di servizi di trasporto a favore della collettività dei passeggeri.
Natura giuridica del contratto di servizio
Il contratto di servizio rivestirebbe dunque la natura giuridica di contratto sinallagmatico di scambio rientrante nell’ambito dei contratti a favore dei terzi, in quanto gli impegni assunti circa l’aspetto qualitativo e l’obbligo di continuità del servizio sono posti a vantaggio dei terzi utenti.
Di tutt’altro avviso sembra essere invece quanto definito dall’art.1 lett. i del medesimo regolamento n.1370/2007 secondo il quale, il contratto di servizio verrebbe modulato in base a quanto previsto dagli ordinamenti giuridici dei singoli Stati membri.
In altri termini, può consistere in una decisione adottata unilateralmente dall’autorità competente e può acquisire la duplice forma di atto individuale di natura legislativa o regolamentare oppure di atto che specifica le condizioni alle quali l’autorità competente fornisce essa stessa i servizi o ne affida la fornitura ad un operatore interno.
Non vi è dubbio che sulla definizione del contratto di servizio si siano poste delle impostazioni diverse se consideriamo che il settore è stato oggetto di attenzione anche da parte della disciplina europea.
Ne consegue che, da un lato può ravvisarsi una impostazione che guarda più alla natura dell’attività fornita e al soddisfacimento dell’interesse generale piuttosto che alla titolarità del rapporto e dall’altro invece si evince una visione che sembra porre attenzione sulla titolarità del servizio ad un’autorità competente.
La soluzione del comma 4-bis
Ad ogni modo, ne discende che la precisazione dettata dal comma 4-bis dell’art.92 della l. 27/2020 circa l’esclusione di applicazione di sanzioni e penali nonché di intangibilità dei corrispettivi a seguito delle minori corse erogate in questo particolare periodo, si è posta come un’ancora di salvezza indipendentemente da quale precedente impostazione si segua.
In altre circostanze, la minore percorrenza o la riduzione delle corse avrebbe integrato gli estremi di una responsabilità contrattuale da inadempimento oltre che un pregiudizio per la collettività.
Con l’introduzione del recente assetto normativo, gli enti locali e regionali sono dunque obbligati a corrispondere ai gestori del servizio i relativi corrispettivi indipendentemente da quanto pattiziamente previsto dai contratti di servizio e nonostante il numero minimo di corse eseguite, in considerazione dello stato emergenziale in atto.
Da ciò ne consegue, l’ introduzione di un sistema di erogazione dei corrispettivi che può sintetizzarsi con il criterio del《 vuoto per pieno》 .
Riferimento soggettivo
Negli ultimi anni sono intervenuti molteplici cambiamenti sul fronte degli assetti gestionali ed istituzionali dei servizi pubblici locali tant’è che la citata integrazione normativa, ispirandosi a questi mutamenti, presenta un ambito di applicazione soggettivo molto ampio.
Dalla lettura del comma 4-bis l. 27/2020, si rileva che il riferimento ai “ gestori dei servizi di trasporto pubblico, locale e di trasporto scolastico “ è piuttosto generico, nel senso che viene escluso ogni riferimento ad uno specifico rapporto che lega il gestore all’amministrazione committente.
Da questo punto di vista, nel comma 4-bis rientrerebbero ogni modalità di gestione ed affidamento dei servizi pubblici locali che nel corso del tempo si sono sviluppate.
Cosa prevede il comma 4-ter in tema di affidamenti
Chiarito che i servizi in questione hanno come indirizzo prevalente quello di soddisfare un interesse generale, si può ribadire che attualmente non vige come unico modello di affidamento quello fondato sulle gare ad evidenza pubblica ma sono state previste ulteriori modalità quali il sistema della società mista pubblico-privata e l’affidamento cosiddetto in house.
La specificità delle situazioni e delle finalità da raggiungere fa si che gli enti locali e regionali non sono soggetti al rispetto di un rigido modello per l’affidamento della gestione dei servizi ma possono liberamente scegliere tra varie modalità che meglio si addicono alle loro scelte territoriali e gestionali.
Anche questo aspetto è stato oggetto di attenzione da parte della recente legge connessa all’emergenza epidemiologica da Covid-19 ed in particolare dal comma 4-ter, che nel riferirsi “ agli affidamenti dei servizi di trasporto pubblico locale” non sembra privilegiare un determinato assetto procedurale.
In altri termini, indipendentemente dal tipo di procedura di affidamento del servizio, quanto previsto dal comma 4-bis può trovare applicazione anche qualora il servizio di trasporto venga effettuato in house da una società controllata direttamente dall’ente.
La moderazione del comma 4-bis
Il contesto e la tutela così prevista dal comma 4-bis, ovvero l’obbligo di erogazione del corrispettivo sulla base di una stima approssimativa – cd.《vuoto per pieno》- in risposta alla grave emergenza epidemiologica da Covid-19 non si pone in modo indiscriminata.
Quanto previsto dal comma 4-bis , trova nella realtà, una mitigazione ad opera del comma 4- quater della medesima legge.
La liquidazione dei corrispettivi previsti non può verificarsi in maniera diretta ed immediata ed infatti l’efficacia della disposizione è, ai sensi dell’articolo 108 paragrafo 3 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, subordinata alla preventiva autorizzazione della Commissione europea volta a verificare che tale sistema di erogazioni non si pongano in contrasto con le regole di funzionamento del mercato interno ed in particolare con le misure in tema di aiuti di Stato.
Le amministrazioni interessate dovranno dunque accantonare le dovute risorse in attesa della necessaria e preventiva autorizzazione dell’ Unione europea .
Sempre in forza della previa autorizzazione dell’Unione europea è subordinata altresì l’efficacia del comma 4-ter dell’art. 92 l. 27/2020.
Infatti, lo stesso ribadisce che, da un lato, le amministrazioni hanno la possibilità di sospendere le procedure relative agli affidamenti dei servizi di trasporto pubblico locale in corso, fino al termine delle misure di contenimento del Covid-19 e dall’altro la facoltà invece di prorogare fino a dodici mesi successivi alla dichiarazione di conclusione dell’ emergenza , tutti gli affidamenti che erano già in atto al 23 febbraio 2020, salvo in ogni caso il necessario e preventivo via libera dell’Unione europea.
Conclusioni
La materia del TPL è stata nel corso del tempo oggetto di numerosi interventi normativi nazionali ed europei.
Nonostante le diverse impostazioni circa la natura giuridica del contratto di servizio, non vi è dubbio che questo possa considerarsi come elemento fondamentale che regola ogni aspetto del rapporto tra ente pubblico e gestore al quale viene affidato il servizio e quindi, a maggior ragione, in questa precisa situazione epidemiologica l’intervento del legislatore è apparso alquanto equilibrato ed opportuno.[1]
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Legge 27/2020- Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 17 marzo 2020, n.18, recante misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da Covid-19.
Regolamento CE n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia.
D.lgs 422/1997 Conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico.
Art. 8 paragrafo 3 Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea
- Santoro, E. Santoro, Nuovo Manuale dei Contratti Pubblici – Maggioli editore, 8 edizione 2011
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