Responsabilità del proprietario di un'area ove venga effettuata una discarica abusiva

Responsabilità del proprietario di un’area ove venga effettuata una discarica abusiva

Mullano Giuseppe

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  1. Premessa
La sentenza in esame pone l’accento sulla responsabilità del proprietario di un’area ove venga effettuata una discarica abusiva. Il proprietario del terreno è infatti ritenuto corresponsabile della realizzazione o gestione della discarica effettuata da altri se l’accumulo continuato e sistematico di rifiuti sul suo terreno gli può essere addebitato almeno a titolo di negligenza. Ne consegue che lo stesso proprietario è obbligato alla rimozione dei rifiuti ed al ripristino dello status quo.
 
               2. La qualificazione giuridica del concetto di discarica abusiva.
 
Il problema dei rifiuti è di grandissima attualità ed importanza in quanto correlato a fenomeni di illegalità e ad attività illecite definibili come criminalità ambientale[1].
 
Con la entrata in vigore del D.Lgs n. 22/97, emanato in attuazione della Direttiva CEE n.91/156 relativa ai rifiuti, della direttiva n. 91/689, relativa allo smaltimento dei rifiuti pericolosi, ed infine della direttiva n. 94/62, in materia di imballaggi e rifiuti da imballaggio, il legislatore ha voluto introdurre una disciplina organica nel settore della gestione dei rifiuti.
 
Tuttavia occorre precisare che non è stata data in un primo momento una definizione di discarica abusiva. Solo successivamente il Dlgs 36/2003  ha chiarito che “ si è in presenza di una discarica quando si adibisce un’area allo smaltimento di rifiuti (deposito sul suolo o nel suolo), inoltre (novità legislativa) compresa la zona interna al luogo di produzione dei rifiuti adibita allo smaltimento dei medesimi da parte del produttore, nonché qualsiasi area ove i rifiuti sono sottoposti a deposito temporaneo per più di un anno.
 
Non sono ricompresi nella definizione sopra data gli impianti in cui i rifiuti sono stoccati temporaneamente (periodo inferiore a tre anni) per poi essere destinati ad operazione di recupero, trattamento o smaltimento, o lo stoccaggio di rifiuti in attesa di smaltimento quando questo sia fatto per un periodo inferiore ad un anno.
La qualificazione giuridica di discarica necessita quindi della sussistenza di almeno due elementi:
 
a) il numero e il tempo dei conferimenti, che denota una sorta di organizzazione dell’attività[2] Secondo i giudici penali si configura una attività di gestione dei rifiuti abusiva, attività di smaltimento,  sanzionata penalmente dall’art. 51 comma 1,  in quanto, è applicabile a “chiunque effettua una attività di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio  ed intermediazione di rifiuti in mancanza della prescritta autorizzazione, iscrizione o comunicazione di cui agli articoli 27,28,29,30,31,32,33“.[3] Per cui si configura l’abbandono  di rifiuti solo nel caso di assoluta occasionalità, mancanza di ripetitività o abitualità dell’evento, anche se si tratti di  rifiuti propri.  Inoltre, la temporaneità  del deposito si ha dimostrando il rispetto dei “limiti temporali” previsti dal Dlgs 36/2003[4]. .
 
b) la trasformazione subita dal territorio per effetto degli stessi, a seguito della permanenza della destinazione dell’area. A tale concetto è assolutamente necessario accostare quello relativo al problema temporale della permanenza dei rifiuti in quanto, “l’attività di deposito incontrollato di rifiuti che non sia occasionale e discontinua bensì reiterata per un tempo apprezzabile e con carattere di definitività integra gli estremi del reato di cui all’articolo 51 comma 3 del Dlgs n. 22/97[5]la giurisprudenza di merito ha specificato che la semplice difformità rispetto alla tipologia dei rifiuti, la cui raccolta ha formato oggetto di autorizzazione, vale ad integrare la meno grave contravvenzione di smaltimento di rifiuti senza autorizzazione[6]. Il tutto rimane collegato alla esatta nozione di rifiuto che stenta ad arrivare, considerato anche il fatto che la nozione di rifiuto tutta italiana è stata contestata dalla Commissione Europea ed  inviata alla Corte di Giustizia UE  con le osservazioni dell’Avvocato Generale dell’UE che condannano la Legge 178/2002 per conflitto con la direttiva 75/442 CEE sui rifiuti[7]. . Al contrario
 
3. La solidale responsabilità del proprietario del sito.
 
Il comma 3  dell’art. 14 stabilisce che: “ Fatta salva l’applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 50 e 51, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa. Il sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.” 
 
A tale proposito nella sentenza in esame i giudici penali affermano che “Il proprietario del terreno è corresponsabile della realizzazione o gestione della discarica effettuata da altri se l’accumulo continuato e sistematico di rifiuti sul suo terreno gli può essere addebitato almeno a titolo di negligenza: ad esempio, se pure essendo consapevole dell’attività di discarica effettuata da altri non si attivi con segnalazioni, denunce all’autorità, installazione di una recinzione ecc.”
 
Come si è detto, in base al disposto dell’articolo 14 decreto Ronchi, viene stabilito l’obbligo per il proprietario del suolo “di attivarsi per evitare che sul suo terreno vengano abbandonati i rifiuti si è accentuato nel senso che costui è obbligato insieme con l’autore dell’abbandono alla rimozione dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi a condizione che il fatto gli sia imputabile a titolo di dolo o colpa.” 
 
In ogni caso il proprietario del terreno nel quale sono stati abbandonati i rifiuti, che non è anche produttore degli stessi, non potrà rispondere dell’abbandono, fin quando non gli venga riconosciuto un comportamento colposo o doloso[8]. In caso diverso, come  prevede lo stesso art. 14 al 3° comma: “…., il sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.”
 
In tale ottica la giurisprudenza amministrativa ha stabilito che, “L’ordine sindacale d’urgenza per motivi di igiene, sanitari ed ambientali di smaltimento dei rifiuti, va impartito in linea di massima al produttore dei rifiuti che li abbandona in aree pubbliche o private (anche non aperte al pubblico), o in acque pubbliche o private, e non al proprietario dell’area in quanto tale (o al titolare della disponibilità del bene), salvo che non sia configurabile una compartecipazione del proprietario anche soltanto colposa per mancata vigilanza. Pertanto (continua la sentenza) in assenza di una accurata istruttoria da parte del Comune comprovante una partecipazione attiva della ricorrente nell’abbandono dei rifiuti di che trattasi oppure una sua culpa in vigilando affinché tanto non avvenisse ad opera di altri soggetti, l’ordinanza impugnata deve essere valutata illegittima, atteso che, come non può imporsi al privato, il quale sia individuato solo come proprietario dell’area senza essere responsabile dell’abbandono dei rifiuti, lo svolgimento di attività di sgombero e smaltimento degli stessi, giacché ai sensi degli artt. 3 e 13  del Dpr 915/82 (applicabile all’epoca dell’emissione dell’ordinanza ) destinatari di tali provvedimenti sono i produttori dei rifiuti e non anche i proprietari dell’area in cui i rifiuti sono depositati”[9].
 
In conclusione come affermano i giudici penali nella sentenza in esame “la colpevolezza del prevenuto è stata affermata, non in base alla semplice qualità di proprietario dell’area oggetto dell’abbandono sistematico di rifiuti, ma perché sia pure in via presuntiva, si è accertata una sua responsabilità per colpa”.
 
Va per completezza segnalato un orientamento difforme del Consiglio di stato secondo cui “Il sindaco può ordinare al proprietario dell’area, anche mediante l’emanazione di una ordinanza tipica in materia di rifiuti e a prescindere dalla sussistenza di alcuna responsabilità dello stesso, di provvedere allo smaltimento qualora ciò sia necessario per fronteggiare una situazione di urgenza”.  “Appare, in definitiva, ragionevole che, impregiudicata ogni rivalsa nei confronti dell’effettivo responsabile, il soggetto destinatario del provvedimento contingibile ed urgente emesso in materia di smaltimento di rifiuti tossici e nocivi sia individuato (anche) in chi con il bene si trovi in rapporto tale da consentirgli di eseguire con celerità gli interventi ordinati, ritenuti necessari per fronteggiare la situazione di pericolo, alla stregua, occorre ribadire, della natura ripristinatoria d’urgenza e non sanzionatoria del provvedimento contingibile, salvo dover verificare in un successivo momento i soggetti a cui effettivamente accollare le spese sostenute per il perseguimento, d’ufficio, della tutela degli interessi della collettività interessata”.
 
Pertanto i giudici della consulta sanciscono il principio in base al quale è sempre possibile ordinare al proprietario, anche privo di responsabilità, di provvedere allo smaltimento dei rifiuti qualora sussistano le condizioni di necessità e urgenza. Il proprietario è infatti, secondo il Consiglio di Stato, il soggetto che si trova nella situazione più  idonea a garantire che gli interventi ritenuti necessari siano realizzati tempestivamente[10].
 
Tale orientamento, in ogni caso molto controverso e sostanzialmente minoritario, appare in qualche modo da porsi in correlazione con il fatto che abitualmente nella pratica, pur essendo il proprietario incolpevole, e nonostante il peculiare contenuto della significativa precisazione contenuta nella norma, capita spesso che sia proprio il proprietario – indipendentemente dalla sussistenza a suo carico del necessario elemento soggettivo della colpa – ad essere “invitato” ad attivarsi per la rimozione dei rifiuti giacenti nel proprio cespite immobiliare con le modalità previste dalla normativa vigente. Ma non basta, in quanto, non raramente, l’invito consiste in un vero e proprio ordine essendo quasi sempre accompagnato dalla precisazione: «In caso di inottemperanza il Sindaco disporrà con ordinanza le operazioni di cui sopra…»; la quale attribuisce a quella garbatissima esortazione una connotazione evidentemente coercitiva.
 
4. Conclusioni
 
La sentenza in esame appare confermativa di un consolidato orientamento normativo e giurisprudenziale, coerente con quanto previsto nell’Atto Unico Europeo del 1986 – dell’art. 130/R del Trattato dell’Unione Europea, secondo cui "chi inquina paga" e che non si limita a sanzionare il soggetto che ha prodotto l’inquinamento ma allarga l’ambito di intervento, anche, al proprietario o a coloro che sono titolari di diritti reali o personali di godimento dell’area "ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa". Ciò con il chiaro intendo di obbligarli a concorrere alla bonifica (la norma del comma 3 dell’articolo 14 va coordinata con il comma 10 e 11 dell’articolo 17) non potendo tollerare alcuna condotta negligente da parte del proprietario che in qualsiasi misura o modo non si sia adoperato per evitare il danno, ciò all’evidente finalità d’intervenire in modo efficace sull’inquinamento indipendentemente dal soggetto autore dello stesso inquinamento.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 


[1] Per comprendere la portata di tale affare basti pensare che ogni anno finiscono in discariche abusive decine di milioni di tonnellate di rifiuti, con conseguenti profitti per le associazioni criminali per centinaia di miliardi.
 
[2] Giampietro F. Lo smaltimento dei rifiuti. Commento al D.P.R. 915/82; Novarese, Brevi considerazioni sulla natura giuridica dei reati di realizzazione e gestione di discarica abusiva, in: Riv. Giur. Edilizia 1993, I, 459
 
[3] Cass. Pen., Sez. III, 10/11/2000 n 133. Una mancata occasionalità  e ripetitività dell’abbandono, riferita ad una persona fisica, si configurerebbe comunque nella sanzione  penale di cui all’art. 51 comma 1  del  Dlgs 22/97, trattandosi di una vera e propria gestione illecita di rifiuti propri, con atti continui di abbandono e depositi incontrollati.
 
[4] Trib di Grosseto del 09/10/2003 n 793
 
[5] Cass. Pen. Sez. III, 5.7.1994, in Mass. Cass. Pen. 1994, fasc.11
 
[6] Trib Torino 13.12.2000 in Giur. di Merito, 2001, 1125
 
[7] Bruxelles 09/07/2003 – 2002/2213  C(2003)2201
 
[8] Consiglio di stato V sez. Sent. 20/01/2003 n 168 : “…. l’ordine sindacale d’urgenza per motivi d’igiene , sanitari ed ambientali di smaltimento dei rifiuti va impartito in linea di massima al produttore dei rifiuti che li abbia abbandonati in aree pubbliche o private (anche non aperte al pubblico) o in acque private o pubbliche e non al proprietario dell’area in quanto tale (o titolare della disponibilità del bene ), salvo che non sia configurabile una compartecipazione del proprietario anche soltanto colposa di mancata vigilanza .  …
 
[9] Consiglio di Stato sez V con sentenza del 2 aprile del 2001 ha statuito che "il proprietario dell’area non può essere destinatario dell’ordinanza ex art 14 decreto legislativo n 22 del 1997, in assenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa"; così anche TAR Abruzzo  sez. dist. Di Pescara, 15/01/2004, n 34.
 
[10] Consiglio di stato, Sez. V — 2 aprile 2003, n. 1678; In senso opposto Cons. Stato, sez. V, sent. n. 1347 del  8 marzo 2001
 
Dott. Giuseppe Mullano

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