Brevi cenni storici
Nel primo decennio del 2000, la regione Campania era attanagliata da una grave emergenza legata allo smaltimento dei rifiuti, emergenza che già era sorta sul finire degli anni 90, ma che trovava il suo apice più negativo proprio tra il 2007 ed il 2008.
Proprio in questi anni, l’allora Governo Berlusconi approvava il decreto legislativo n. 90 del 23 maggio 2008, convertito poi in legge n. 123 del 14 luglio 2008, il quale introduceva la costruzione di nuovi inceneritori, nuovi siti per lo stoccaggio dei rifiuti ed un nuovo programma di raccolta differenziata.
Ciò che rileva ai fini di questa disamina non è legato tanto alla ricostruzione dei fatti storico/politici, quanto, invece, all’analisi del fattore legislativo decisivo per la risoluzione dei casi risalenti all’epoca in oggetto e, purtroppo, ancora attuali; il tutto troverà avvio per il tramite di uno dei tanti episodi esemplificativi verificatisi proprio nella regione Campania.
Si legga anche:” Discrezionalità amministrativa e riparto di giurisdizione”
Caso problematico
La vicenda ha ad oggetto un contenzioso relativo alla questione della gestione del servizio rifiuti, nel caso di specie lo stoccaggio di essi, tra un comune della regione Campania ed una società.
Il Comune si accordava con la società per la messa a disponibilità di un terreno per l’effettuazione dello stoccaggio dei rifiuti.
Le parti, con apposita ordinanza, pattuivano la requisizione di un terreno pari a 5000 mq., ed un’indennità di € 45.000,00, per un’occupazione complessiva di sei mesi.
La società contestava, in seguito, in primis l’utilizzo di un’area pari a 15.000 mq. invece dei 5.000 mq. pattuiti, in secundis la violazione del periodo massimo concordato pari a sei mesi.
Per questi motivi, la stessa società adiva il giudice ordinario, il Trib. di S. Maria C.V., per il riconoscimento prima, e l’ottenimento poi, di un risarcimento del danno patito a causa delle violazioni degli accordi pattuiti per il tramite dell’ordinanza in oggetto.
L’ente comunale citato eccepiva il difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo, eccezione rilevata e confermata dal giudice ordinario adito, il quale, con sent. n. 2182/2013, accoglieva il difetto di giurisdizione e invitava le parti a riassumere il giudizio dinanzi al TAR.
A questo punto, la società, nel termine concesso dal giudice primo adito, presentava ricorso al TAR Lazio, sede Roma, e non al TAR Campania, competente, nel caso di specie, territorialmente.
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: la sentenza della corte costituzionale n. 204/2004
Per giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si intende quel particolare potere di quest’ultimo, e solo di quest’ultimo, di giudicare determinate fattispecie previste ex lege, ovvero in modo tassativo.
Giova ripercorrere la sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004 con cui è stata riscritta la disciplina relativa al cosiddetto riparto di giurisdizione.
La sentenza 204/2004 stabilisce che per potersi avere giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo occorre per un verso che la materia sia particolare e per un altro che in capo alla P.A. ricorra un qualche esercizio del potere amministrativo; non solo, in quanto deve anche necessariamente esserci una sorta di confusione tra diritti soggettivi e interessi legittimi.
La sentenza stabilisce che le questioni concernenti lesioni di diritti soggettivi ricadano nella giurisdizione del giudice ordinario, il quale potrà limitarsi alla sola disapplicazione del provvedimento impugnato ed eventualmente al risarcimento del danno.
Le questioni, invece, concernenti lesioni di interessi legittimi ricadono nella giurisdizione del giudice amministrativo, il quale potrà annullare l’atto, trattandosi di giudice dotato di potere caducatorio e pattuire, nel caso, il risarcimento del danno.
Come detto sopra, per quelle particolari situazioni in cui la distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi risulti particolarmente complessa, è prevista la giurisdizione del giudice amministrativo.
Nel nostro ordinamento, oltre alla giurisdizione esclusiva, in capo al giudice amministrativo ne sono riconosciute due ulteriori tipologie: la giurisdizione di legittimità, qualora un interesse legittimo sia stato leso dalla vigenza di un provvedimento amministrativo; e la giurisdizione estesa al merito, qualora al giudice amministrativo venga concesso quel particolare potere di sostituirsi alla pubblica amministrazione nell’esercizio della sua particolare attività, il tutto a prescindere da che sia stato leso un interesse legittimo o un diritto soggettivo.
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La giurisdizione sulla questione rifiuti
Tornando nuovamente al caso di specie, circa la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in materia di gestione dei rifiuti, ex art. 4 D.L. 90/08 si afferma: “sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie, anche in ordine alla fase cautelare, comunque attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti dell’amministrazione pubblica o dei soggetti alla stessa equiparati. La giurisdizione del giudice amministrativo è estesa anche alle controversie relative a diritti costituzionalmente tutelati”.
Inoltre, l’art. 133 c.p.a. al comma 1, lett. p, afferma che “sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: p) le controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992 n. 225, nonché gli atti, i provvedimenti e le ordinanze emanati ai sensi dell’articolo 5, commi 2 e 4, della medesima legge n. 225 del 1992 e le controversie comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti della pubblica amministrazione riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, quand’anche relative a diritti costituzionalmente tutelati”.
Il problema che però sorge nel caso di specie concerne il fatto che la società abbia presentato un ricorso non al TAR Campania competente territorialmente, bensì al TAR Lazio, sede Roma, vantando quindi la vigenza, in capo a quest’ultimo, di una competenza funzionale in materia.
Competenza territoriale e funzionale
Innanzitutto, per competenza si intende quella particolare sfera della giurisdizione che appartiene ad un organo giurisdizionale, in questo caso il giudice amministrativo.
Tra le varie tipologie di competenze, occorre analizzare, ai fini di una migliore comprensione della problematica in oggetto, la competenza territoriale e quella funzionale.
Locus commissi delicti, ovvero il “luogo del fatto commesso” o il luogo in cui il fatto è stato commesso: è questo il brocardo latino che giustifica la previsione della competenza territoriale all’interno del nostro ordinamento.
Questo vuol dire, infatti, che il giudice competente per giudicare su di una particolare condotta umana lesiva, in via generale, di un bene giuridico sarà quello appartenente al luogo in cui la suddetta condotta è stata portata a compimento.
Nell’ambito del settore amministrativo italiano, ex art. 13 c.p.a. si afferma che: “sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni è inderogabilmente competente il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale esse hanno sede. Il tribunale amministrativo regionale è comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all’ambito territoriale della regione in cui il tribunale ha sede. Per le controversie riguardanti pubblici dipendenti è inderogabilmente competente il tribunale nella cui circoscrizione territoriale è situata la sede di servizio”.
La lettura dell’art. 13 c.p.a. risulta decisamente necessaria, in quanto prospetta le tre sub-tipologie di competenza territoriale in capo al TAR, ovvero quella legata alla sede dell’organo della pubblica amministrazione, alla sede in cui l’atto oggetto di ricorso ha esplicato i suoi effetti ed infine alla sede in cui il dipendente pubblico esercita le sue funzioni.
Si parla, invece, di competenza funzionale del TAR Lazio, per espressa previsione dell’art.
14 c.p.a., secondo il quale “sono devolute alla competenza inderogabile del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sede di Roma, le controversie indicate dall’articolo 135 e dalla legge”.
E ancora ex art. 135 c.p.a., comma 1 lett. e, “sono devolute alla competenza inderogabile del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sede di Roma, salvo ulteriori previsioni di legge: e) le controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 nonché gli atti, i provvedimenti e le ordinanze emanati ai sensi dell’articolo 5, commi 2 e 4, della medesima legge n. 225 del 1992”.
Sulla base di tali riferimenti normativi, per competenza funzionale si intende quella particolare sfera di giurisdizione del giudice amministrativo vigente in relazione alle varie circostanze in cui si è verificato il fatto problematico: questo vuol dire che dinanzi ad una particolare condotta della pubblica amministrazione, sarà competente funzionalmente un organo invece di un altro, in ragione delle funzioni ad esso spettanti.
Classico esempio di tale competenza, alquanto peculiare, è proprio quella prevista in favore del TAR Lazio, sede di Roma, considerato indubbiamente il tribunale amministrativo maggiormente influente nel panorama amministrativo italiano.
Una volta delineati, seppur brevemente, i tratti caratterizzanti delle due tipologie di competenze per così dire amministrative, è necessario riprendere il filo del discorso.
Giova evidenziare, a questo punto, che l’articolo 135 c.p.a., nel prevedere una competenza funzionale esclusiva ed inderogabile a favore del TAR Lazio, sede di Roma, fornisce un limite dato dalla “situazione di emergenza”: ciò vuol dire, appunto, che il TAR Lazio avrà competenza funzionale nelle materie indicate dalla legge 225/1992, ma solo nell’eventualità in cui queste si verifichino in uno stato inequivocabilmente emergenziale.
Casi giurisprudenziali sulla questione rifiuti
“Ai sensi degli art. 133 comma 1 lett. p), e 135 comma 1 lett. e), c. proc. amm. sono attribuite alla competenza funzionale del TAR Lazio, con sede in Roma, le controversie attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, ma unicamente ove connesse alle situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’art. 5 comma 1, l. 24 febbraio 1992, n. 225, senza che ciò comporti l’assorbimento, nel concetto di gestione del ciclo dei rifiuti, anche dei procedimenti amministrativi di provvista degli ordinari strumenti operativi” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 15.10.2014, n. 5128).
E ancora “Ai sensi degli art. 133 comma 1 lett. p), e 135 comma 1 lett. e), c. proc. amm. rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e nella competenza funzionale del TAR Lazio, con sede in Roma, le controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’art. 5 comma 1, l. 24 febbraio 1992, n. 225 nonché gli atti, i provvedimenti e le ordinanze emanati ai sensi dei commi 2 e 4 del medesimo art. 5 ed afferenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, e non anche i provvedimenti amministrativi che, seppure esplicantesi in una situazione emergenziale, costituiscono esercizio di una ordinaria attività gestionale, quali le procedure di affidamento del relativo servizio” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 2.8.2013, n. 4042).
Le massime riportate sono decisive al riguardo, in quanto non solo affermano una competenza funzionale del TAR Lazio, sede Roma, nelle problematiche particolarmente emergenti, quali appunto l’emergenza rifiuti; ma lo stesso Consiglio di Stato sottolineava come la stessa questione problematica, la gestione dei rifiuti, non sarebbe potuta più essere ricompresa nella competenza funzionale del TAR Lazio, qualora si fosse verificata non ad un livello di emergenza, bensì in modo meramente ordinario di gestione del servizio pubblico, situazione, questa, di giurisdizione sì del giudice amministrativo, ma oggetto di competenza territoriale dello stesso: un eventuale ricorso in questo caso dovrà essere, appunto, depositato presso il TAR regionale territorialmente competente.
“L’affidamento della gestione dei rifiuti a seguito di procedura di evidenza pubblica non attiene alla gestione dei rifiuti in senso stretto ma costituisce attività meramente preparatoria e strumentale rispetto ad essa; pertanto, poiché l’art. 14 c.p.a. – che devolve alla competenza inderogabile del TAR del Lazio, sede di Roma, le controversie indicate dal seguente art. 135 c.p.a. e dalla legge – non consente interpretazioni estensive, comprensive anche dei procedimenti strumentali alla gestione, in ragione di una necessaria interpretazione letterale e restrittiva delle norme eccezionali derogatorie dell’ordinaria competenza territoriale dei tribunali regionali, il riparto delle questioni esterne alla gestione intesa in senso stretto vanno ricondotte agli ordinari criteri di competenza; rientrano quindi nella competenza del TAR Lazio, sede di Roma, unicamente le controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo rifiuti qualora siano connesse alle situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’art. 5 comma 1, l. 24 febbraio 1992, n. 225, senza che ciò che comporti l’assorbimento, nel concetto di gestione del ciclo dei rifiuti, anche di procedimenti amministrativi di provvista degli ordinari strumenti operativi” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 27.8.2014, n. 4356).
“L’art. 4 D.L. 90 del 2008 […] pure indicante le controversie comunque attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, riguarda specificamente la devoluzione al g.a. della giurisdizione esclusiva e non della competenza funzionale, mentre, siffatta competenza del TAR Lazio prevista dall’art. 3 l. n. 21 del 2006 e richiamato dal detto art. 4 D.L. 90 del 2008, inerisce alle ordinanze commissariali adottate in situazioni di emergenza a norma dell’art. 5 l. n. 225 del 1992; ne deriva che, essendo la disposizione legislativa di cui all’art. 3 l. n. 21 del 2006 di natura eccezionale e, pertanto, di stretta applicazione, le controversie concernenti l’ordinaria gestione dei rifiuti sono disciplinate dalle normali regole della competenza territoriale derogabile” (cfr. TAR Salerno, (Campania) sez. I, 4.4.2011, n. 608).
Ed ancora “la norma di cui all’art. 3 d.l. 30 novembre 2005 n. 245 […] che attribuisce al TAR Lazio, Roma, una competenza inderogabile in ordine all’illegittimità delle ordinanze emanate in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ex art. 5, comma 1 l. 24 febbraio 1992 n. 225 – e dei susseguenti provvedimenti commissariali – ha natura eccezionale e di stretta interpretazione e pertanto non è applicabile in via analogica a tutti i provvedimenti in materia di gestione dei rifiuti. Pertanto le controversie attinenti alla gestione ordinaria dei rifiuti soggiacciono alle normali regole della competenza per territorio” (cfr. TAR Napoli, (Campania) sez. VII, 16.12.2009, n. 8807).
Tornando alla problematica in questione, sulla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non emerge nessun dubbio; quanto attiene, invece, la competenza, territoriale derogabile o funzionale inderogabile, bisogna valutare gli elementi e le circostanze di fatto in cui la problematica viene a sorgere.
Se il tutto dovesse avvenire in un clima di emergenza, troveranno, dunque, applicazione gli artt. 14, 133, 135 c.p.a., ovvero vigerà una competenza funzionale del TAR Lazio, sede di Roma; in un clima, invece, di ordinaria gestione, si applicherà il principio generale della competenza territoriale inderogabile ex art. 13 c.p.a..
La prima ipotesi è quella che emerge nel caso di specie: l’avv. difensore della società, rilevato lo stato di emergenza in cui versava la regione Campania nel 2008, riteneva opportuno, nonché obbligatorio, adire il TAR Lazio, sede di Roma, nel rispetto della sua competenza funzionale inderogabile.
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