Partendo da quanto ci ha insegnato la mitica sentenza della Corte Di Cassazione, Sez. Unite Civili - Sentenza 26 marzo-22 luglio 1999 n. 500/99, viene confermato che il singolo dipendente non è legittimato passivo davanti al giudice amministrativo e quind

Partendo da quanto ci ha insegnato la mitica sentenza della Corte Di Cassazione, Sez. Unite Civili – Sentenza 26 marzo-22 luglio 1999 n. 500/99, viene confermato che il singolo dipendente non è legittimato passivo davanti al giudice amministrativo e quind

Lazzini Sonia

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Chi si ritiene danneggiato deve dimostrare soltanto la responsabilit? dell?amministrazione come apparato, e non del singolo funzionario agente il quale, anche considerato quanto sancito da Corte Di Cassazione – Sezione Unite Civili – Sentenza n 933 del 22 dicembre 1999, sar? poi eventualmente chiamato a rispondere del danno erariale, SOLO,? davanti alla Corte dei Conti

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Di Sonia LAZZINI

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La portata rivoluzionaria della Cassazione nell?affermare la risarcibilit? della lesione degli interessi legittimi p nota a tutti:

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CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. UNITE CIVILI – Sentenza 26 marzo-22 luglio 1999 n. 500/99:

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Ora, non pu? negarsi che dal descritto stato della giurisprudenza deriva una notevole limitazione della responsabilit? della P.A. nel caso di esercizio illegittimo della funzione pubblica che abbia determinato diminuzioni o pregiudizi alla sfera patrimoniale del privato. Ma una siffatta isola di immunit? e di privilegio, va ancora rilevato, mal si concilia con le pi? elementari esigenze di giustizia.

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Queste S.U. ritengono quindi di dover affrontare alla radice il problema, riconsiderando la tradizionale interpretazione dell’art. 2043 c.c., che identifica il "danno ingiusto" con la lesione di un diritto soggettivo

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Anche nei riguardi della situazione di interesse legittimo l’interesse effettivo che l’ordinamento intende proteggere ? pur sempre l’interesse ad un bene della vita: ci? che caratterizza l’interesse legittimo e lo distingue dal diritto soggettivo ? soltanto il modo o la misura con cui l’interesse sostanziale ottiene protezione.

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L’interesse legittimo va quindi inteso (ed ormai in tal senso viene comunemente inteso) come la posizione di vantaggio riservata ad un soggetto in relazione ad un bene della vita oggetto di un provvedimento amministrativo e consistente nell’attribuzione a tale soggetto di poteri idonei ad influire sul corretto esercizio del potere, in modo da rendere possibile la realizzazione dell’interesse al bene.

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In altri termini, l’interesse legittimo emerge nel momento in cui l’interesse del privato ad ottenere o a conservare un bene della vita viene a confronto con il potere amministrativo, e cio? con il potere della P.A. di soddisfare l’interesse (con provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dell’istante), o di sacrificarlo (con provvedimenti ablatori).

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Ne consegue che la norma sulla responsabilit? aquiliana non ? norma (secondaria), volta a sanzionare una condotta vietata da altre norme (primarie), bens? norma (primaria) volta ad apprestare una riparazione del danno ingiustamente sofferto da un soggetto per effetto dell’attivit? altrui.

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In definitiva, ai fini della configurabilit? della responsabilit? aquiliana non assume rilievo determinante la qualificazione formale della posizione giuridica vantata dal soggetto, poich? la tutela risarcitoria ? assicurata solo in relazione alla ingiustizia del danno, che costituisce fattispecie autonoma, contrassegnata dalla lesione di un interesse giuridicamente rilevante.

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Una volta stabilito che la normativa sulla responsabilit? aquiliana ha funzione di riparazione del "danno ingiusto", e che ? ingiusto il danno che l’ordinamento non pu? tollerare che rimanga a carico della vittima, ma che va trasferito sull’autore del fatto, in quanto lesivo di interessi giuridicamente rilevanti, quale che sia la loro qualificazione formale, ed in particolare senza che assuma rilievo determinante la loro qualificazione in termini di diritto soggettivo, risulta superata in radice, per il venir meno del suo presupposto formale, la tesi che nega la risarcibilit? degli interessi legittimi quale corollario della tradizionale lettura dell’art. 2043 c.c.

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La lesione di un interesse legittimo, al pari di quella di un diritto soggettivo o di altro interesse (non di mero fatto ma) giuridicamente rilevante, rientra infatti nella fattispecie della responsabilit? aquiliana solo ai fini della qualificazione del danno come ingiusto.>

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Ma non solo. Sempre nella mitica sentenze, il supremo giudice civile, nell?elencare i compiti dell?organo giudicante:

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Per quanto concerne, invece, il merito della pretesa, la nuova lettura dell’art. 2043 c.c. alla quale queste S.U. sono pervenute, impone di fornire alcune precisazioni circa i criteri ai quali deve attenersi il giudice di merito.

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Qualora sia stata dedotta davanti al giudice ordinario una domanda risarcitoria ex art. 2043 c.c. nei confronti della P.A. per illegittimo esercizio della funzione pubblica, il detto giudice, onde stabilire se la fattispecie concreta sia o meno riconducibile nello schema normativo delineato dall’art. 2043 c.c., dovr? procedere, in ordine successivo, a svolgere le seguenti indagini:

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a) in primo luogo, dovr? accertare la sussistenza di un evento dannoso;

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b) proceder? quindi a stabilire se l’accertato danno sia qualificabile come danno ingiusto, in relazione alla sua incidenza su un interesse rilevante per l’ordinamento, che pu? essere indifferentemente un interesse tutelato nelle forme del diritto soggettivo (assoluto o relativo), ovvero nelle forme dell’interesse legittimo (quando, cio?, questo risulti funzionale alla protezione di un determinato bene della vita, poich? ? la lesione dell’interesse al bene che rileva ai fini in esame), o altro interesse (non elevato ad oggetto di immediata tutela, ma) giuridicamente rilevante (in quanto preso in considerazione dall’ordinamento a fini diversi da quelli risarcitori, e quindi non riconducibile a mero interesse di fatto);

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c) dovr? inoltre accertare, sotto il profilo causale, facendo applicazione dei noti criteri generali, se l’evento dannoso sia riferibile ad una condotta (positiva o omissiva) della P.A (?)

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si sofferma in maniera molto particolare sulla dimostrazione dell?elemento psicologico?.;

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<d) provveder?, infine, a stabilire se il detto evento dannoso sia imputabile a dolo o colpa della P.A.; la colpa (unitamente al dolo) costituisce infatti componente essenziale della fattispecie della responsabilit? aquiliana ex art. 2043 c.c.; e non sar? invocabile, ai fini dell’accertamento della colpa, il principio secondo il quale la colpa della struttura pubblica sarebbe in re ipsa nel caso di esecuzione volontaria di atto amministrativo illegittimo, poich? tale principio, enunciato dalla giurisprudenza di questa S.C. con riferimento all’ipotesi di attivit? illecita, per lesione di un diritto soggettivo, secondo la tradizionale interpretazione dell’art. 2043 c.c. (sent. n. 884/61; n. 814/67; n. 16/78; n. 5361/84; n. 3293/94; n. 6542/95), non ? conciliabile con la pi? ampia lettura della suindicata disposizione, svincolata dalla lesione di un diritto soggettivo; l’imputazione non potr? quindi avvenire sulla base del mero dato obiettivo della illegittimit? dell’azione amministrativa,

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ma il giudice ordinario dovr? svolgere una pi? penetrante indagine, non limitata al solo accertamento dell’illegittimit? del provvedimento in relazione alla normativa ad esso applicabile, bens? estesa anche alla valutazione della colpa, non del funzionario agente (da riferire ai parametri della negligenza o imperizia), ma della P.A. intesa come apparato

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(in tal senso, v. sent. n. 5883/91) che sar? configurabile nel caso in cui l’adozione e l’esecuzione dell’atto illegittimo (lesivo dell’interesse del danneggiato) sia avvenuta in violazione delle regole di imparzialit?, di correttezza e di buona amministrazione alle quali l’esercizio della funzione amministrativa deve ispirarsi e che il giudice ordinario pu? valutare, in quanto si pongono come limiti esterni alla discrezionalit?.>

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Sulla base quindi di questo principio, riportiamo qui di seguito il parere di due sentenze dei nostri giudici amministrativi:

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Tar Veneto, Venezia, sentenza 904 del 2000

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Occorre innanzitutto escludere? che il risarcimento del danno possa essere chiesto nei confronti del responsabile dell?ufficio tecnico comunale e dei controinteressati.

Infatti, ai sensi dell?art. 35 del D. L.vo 31 marzo 1998 n. 80, l?istanza di risarcimento del danno pu? essere presentata soltanto nei confronti della Pubblica Amministrazione e non gi? nei confronti dei singoli funzionari e dei soggetti privati, venendo in considerazione un?azione di risarcimento dei danni conseguenziale ad un giudizio amministrativo nel quale ci? che rileva innanzitutto ? la legittimit? di un provvedimento amministrativo (cfr. in tal senso anche T.A.R. Friuli Venezia Giulia 26.7.1999 n. 903)

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Non ? poi ravvisabile nel comportamento della Pubblica Amministrazione l?elemento soggettivo della colpa, e tanto meno del dolo, posto che, secondo la nota sentenza Cass. SS.UU. civili 22 luglio 1999 n. 500, l?imputazione dell?attivit? illecita non pu? avvenire sulla base del mero dato obiettivo dell?illegittimit? dell?azione amministrativa, dovendosi il sindacato del giudice a tale fine estendere pure alla valutazione della colpa, non del funzionario agente, ma della Pubblica Amministrazione intesa come apparato.>

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T.A.R. Friuli Venezia Giulia, sentenza 79 del 23 aprile 2001

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Ritiene il Collegio di dover anzitutto verificare se il contraddittorio, in relazione al petitum della causa, di annullamento e di risarcimento del danno, sia stato regolarmente istituito.

In proposito al primo aspetto rileva che sono stati ritualmente intimati il Comune e la Regione Friuli ? Venezia Giulia, oltre alla societ? che, avendo promosso il relativo procedimento, ? direttamente interessata alla conservazione degli atti endoprocedimentali e di quelli di esso conclusivi.

Il ricorso ? stato peraltro notificato anche al responsabile dell?Ufficio commercio del Comune che, per quanto riguarda la fase procedimentale di competenza di quest?ultimo, ? responsabile del procedimento a?sensi dell?art. 5 della L. 7.8.1990 n. 241 e che, a?sensi dell?art. 53, 1? comma, della L. 8.6.1990 n. 142, ha espresso il proprio parere in ordine alla deliberazione comunale impugnata e ha sottoscritto le autorizzazioni commerciali oggetto di gravame.

Ritiene peraltro il Collegio che detto funzionario non sia parte del presente giudizio.

Invero qualsiasi organo comunale ? in rapporto di immedesimazione con l?ente locale, onde l?impugnazione diretta all?annullamento di un atto, adottato da qualsivoglia di detti organi, deve essere notificata in ogni caso soltanto al Comune, che sta in giudizio in persona del Sindaco in carica, suo legale rappresentante, e pertanto va escluso che possa essere ritenuto distinta autorit? emanante chi (Sindaco, assessore, dirigente ecc.) materialmente sottoscrive un provvedimento di competenza del Comune stesso.

L?autorit? o l?organo che, come nel caso di specie, interviene nel procedimento con l?espressione di un parere, in funzione ausiliaria della determinazione finale nemmeno assume la figura di controinteressato, non avendo un interesse distinto da quello dell?autorit?, che emana il provvedimento conclusivo.

Ad identiche conclusioni ? necessario giungere anche per la distinta domanda, avanzata con il presente ricorso, di risarcimento del danno, in tesi derivante da atti illegittimi, posti in essere anche dal predetto responsabile.

Se, infatti, si volesse ritenere altrimenti, chi intenda agire contro l?amministrazione, deducendone la responsabilit? aquiliana, per la lesione di un suo interesse legittimo, dovendo dimostrare che il danno gli ? stato arrecato con dolo o colpa dell?agente, si troverebbe di fronte ad una sorta di probatio diabolica, dal momento che gli incombe l?onere innanzitutto di identificare, nell?intrico delle varie competenze, a chi, fra i vari soggetti a diverso titolo intervenuti, l?atto lesivo ? imputabile, per poi ulteriormente dover provare, nei suoi confronti, la sussistenza dell?elemento psicologico.

Nemmeno tale dimostrazione sarebbe facilitata dalla necessaria identificazione ex lege di un ?responsabile del procedimento?, cui spettano indubbiamente vasti compiti, anche officiosi, di impulso e coordinamento, nonch? la funzione di punto di riferimento per il contraddittorio procedimentale, ma le cui competenze necessariamente si intrecciano con quelle dell?organo volitivo, onde le rispettive responsabilit? non sono sempre di agevole identificazione.

Per questa ragione autorevole giurisprudenza (cfr. Cass. SS. UU. 22.7.1999 n. 500; I Sez. 24.5.1991 n. 5883) – che il Collegio condivide ? ha ritenuto che chi si ritiene danneggiato deve dimostrare soltanto la responsabilit? dell?amministrazione come apparato, e non del singolo funzionario agente, onde anche l?azione di risarcimento si propone nei confronti delle autorit? emananti i provvedimenti lesivi, in persona dei legali rappresentanti (nel caso di specie, nei confronti del Comune e della Regione) e non dei singoli loro funzionari.

Se dall?agire di questi ultimi deriver? poi un pregiudizio economico all?amministrazione, qualora debba risarcire il soggetto danneggiato, competer? a questa ovvero all?organo chiamato dalla legge a promuovere l?azione per il ristoro del danno erariale agire per il recupero di quanto sborsato.

Non a caso l?art. 53, 1? comma, della L. n. 142/90, sostituito dall?art. 49 del D. Lgs. 18.8.2000 n. 267, che la ricorrente invoca a sostegno della chiamata in causa del pi? volte ricordato funzionario, in quanto avrebbe espresso un parere illegittimo e ad essa pregiudizievole, dispone che il responsabile del servizio interessato risponde del parere espresso ?in via amministrativa e contabile?, cio? dinanzi al giudice, che ha giurisdizione in detta materia, e non in sede di responsabilit? civile.

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Un?ultima osservazione:

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da CORTE DI CASSAZIONE – SEZIONE UNITE CIVILI – Sentenza n 933 del 22 dicembre 1999 impariamo che la rivalsa nei confronti del singolo dipendente puo? essere esperita solo dal competente giudice : la Conti dei Conti

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Occorre in proposito partire dalla considerazione che l?art. 58 1egge 8 giugno 1990 n. 142 ha stabilito che per gli amministratori e per il personale degli enti locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilit? civile degli impiegati dello Stato.

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Tale disposizioni sono contenute nel D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3, il cui art. 19 prevede la giurisdizione della Corte dei conti nei modi prescritti dalle leggi in materia, e quindi, ad iniziativa del Procuratore Generale presso tale organo giurisdizionale.

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L?art. 22, secondo comma, poi, prevede espressamente che l?amministrazione che abbia risarcito il terzo del danno cagionato dal dipendente si rivale agendo contro quest?ultimo a norma degli artt. 18 e 19.

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Se si tiene conto che costituisce principio pacifico che la giurisdizione della Corte dei Conti ? esclusiva, nel senso che ? l?unico organo giudiziario che pu? decidere nelle materia devolute alla sua cognizione, ne consegue che va esclusa una concorrente giurisdizione del giudice ordinario, adito secondo le regole normali applicabili in tema di responsabilit? e di rivalsa.

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La affermazione della giurisdizione esclusiva (nel senso chiarito) della Corte dei Conti, con riferimento (anche) all?azione di rivalsa ? stata gi? affermata da questa S.C. (cfr. sent. 19 luglio 1979 n. 1244; cfr. anche sent. 11 aprile 1997 n. 7454, la quale, peraltro, del tutto incidentalmente ha ipotizzato la possibilit? che sia l?amministrazione interessata a proporre azione davanti alla Corte dei Conti).

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Va, pertanto, affermata la giurisdizione della Corte dei Conti in ordine alla azione di rivalsa proposta dal Comune di Mirano nei confronti di A. T..>

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quindi

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il bisogno assicurativo dei singoli dipendenti civili ? meno sentito rispetto ad una copertura delle perdite patrimoniale in sede civile rispetto a quello per una polizza a copertura del danno erariale (responsabilit? amministrativa) che, ? bene ricordalo, puo? essere pagata solo dalla? persona e non dall?Ente di appartenenza ?(cfr Sez. Giuris.le Friuli-Venezia Giulia?? Corte dei Conti – Sentenza del 19 10.2000 n. 489/EL/2000; Sez. Terza? Giuris.le? Centrale? D? Appello Corte dei Conti – Sentenza del 13.03.2002 n. 78/2002; Sez. Giuris.le Lombardia Corte dei Conti ? sentenza del 9.05.2002 n. 942 ; Sez. Giuris.le Umbria Corte dei Conti –? sentenza del 10.12.2002 n.553/E.L./2002; Sez. Giuris.le Puglia??? Corte dei Conti – Sentenza del 7 febbraio 2004 n. 95/EL/2004)

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