La massima: va dichiarato inammissibile, per carenza di interesse, il ricorso proposto avverso disposizioni legislative della Regione Abruzzo in materia sanitaria che, pur innovando una precedente previsione di fusione ed accorpamento di aziende sanitarie locali in relazione ai soggetti attuatori, in realtà non modifica pregresse normative non oggetto di gravame che avevano disposto la suddetta azione di contenimento dei costi del SSR.
Siffatta innovazione non ha – contrariamente a quanto lamentato dai ricorrenti – carattere di provvedimento legislativo particolare e concreto, ponendosi in continuità con il contesto regolatorio di portata generale innovato. Ne consegue che tali disposizioni non abbisognano, per acquisire efficacia, del procedimento di cui all’art. 1 comma 14 (trasmissione al Ministero della Sanità per l’acquisizione di parere sulla coerenza tra ************************ e indirizzi del Piano Sanitario Nazionale) e art. 2 comma 2 ter (parere preventivo della Conferenza permanente per la programmazione sanitaria e socio-sanitaria regionale) del D.lgs. 502/92.
Il fatto: con ricorso notificato nel novembre del 2009, ************, rispettivamente già Direttore amministrativo e Direttore sanitario dell’ASL di Lanciano – Vasto, richiedevano la verifica di costituzionalità dell’art. 5 della L.R. n. 17 del 26 settembre 2009 della Regione Abruzzo, che aveva disposto la decadenza di diritto dei Direttori Generali delle ASL di Chieti e Lanciano – Vasto e quella dei Direttori Amministrativo e sanitario dalle predette cariche, con estensione dell’impugnativa agli atti conseguenziali a tale norma, adottati dalla Regione.
L’articolo 5 della richiamata legge regionale 17/2009 apportava una modifica al piano sanitario regionale approvato con L.R. 10.3.2008 n. 5, in relazione alle modalità di passaggio alle nuove Asl n. 1 (Avezzano Sulmona L’Aquila, che raggruppa le preesistenti Asl 1 e 2) ed Asl n. 2 (Lanciano-Vasto Chieti che raggruppa le preesistenti Asl 2 e 3).
In particolare la disposizione prevista nell’originario PSR: “la Giunta regionale, con proprio atto, individua i Direttori Generali cui affidare la gestione del passaggio al nuovo assetto aziendale”, veniva sostituita con la seguente “La Giunta regionale con proprio atto nomina, entro il trenta settembre 2009, due Commissari straordinari e quattro sub commissari, scelti questi ultimi tra Dirigenti della Regione o di una ASL regionale che pongono in essere gli atti necessari per l’attivazione dell’Azienda Sanitaria Locale 1 e dell’Azienda Sanitaria Locale 2, anche al fine di predisporre gli strumenti di programmazione nei termini e con le modalità previste dalla L.R. n. 146/96. A decorrere dal 1^ ottobre 2009 i contratti dei direttori generali, dei direttori amministrativi e dei direttori sanitari delle Aziende Sanitarie Locali di Avezzano-Sulmona, Chieti, L’Aquila e Lanciano-Vasto sono risolti ope legis con conseguente decadenza automatica dagli incarichi rivestiti”.
Avverso tale norma (e gli atti consequenziali) i ricorrenti proponevano sei distinte censure di incostituzionalità e specificamente:
1) non sarebbero state rispettate le regole procedimentali stabilite dal decreto legislativo 502/92 in materia di piano sanitario regionale (parere del Ministero della sanità e della conferenza ex art. 2 comma 2 ter), regole ritenute dalla giurisprudenza comunque obbligatorie quand’anche la regione decida di approvare il piano – ovvero una sua modifica- tramite legge;
2) la legge regionale 17/09 avrebbe modificato un atto amministrativo generale (PSR), con un provvedimento puntuale e concreto mirato solamente a risolvere i contratti in essere con i Direttori ASL in carica, senza che questi fossero messi nelle condizioni di poter spiegare le proprie difese in un leale e corretto contraddittorio procedimentale, e ciò in violazione dei precetti ex art. 97, 24 e 113 cost;
3) intervenendo sul contratto di lavoro, la legge regionale avrebbe violato il riparto costituzionale delle competenze legislative, che riservano allo Stato la materia dell’ordinamento civile (art. 117 comma 2 lett. L Cost.);
4) l’intervento legislativo della regione sarebbe altresì in contrasto con l’art. 120 Cost., alla luce del noto commissariamento della sanità abruzzese mediante nomina di un organo straordinario del Governo, per la realizzazione del Piano di Rientro dai gravi disavanzi del settore sanitario (organo al quale competerebbero in via esclusiva il poteri di far decadere i vertici aziendali);
6) poiché la risoluzione di diritto dei contratti di lavoro dei ricorrenti assurgerebbe nella specie ad uno spoil system mascherato, la norma della legge regionale che dispone la decadenza dalle relative cariche contrasterebbe con i noti principi ostativi a quel sistema di scelta fiduciaria, da tempo illustrati dalla corte costituzionale proprio in relazione ai vertici delle aziende sanitarie.
Incardinatosi il contraddittorio e costituitesi le amministrazioni resistenti (Regione Abruzzo, ASL di Chieti Lanciano – Vasto e Commissario ad acta per il Piano di rientro) le stesse eccepivano l’infondatezza delle censure di costituzionalità e dei residui motivi di ricorso.
La prospettazione dei resistenti (fatta salva una preliminare eccezione di difetto di giurisdizione) veniva pienamente accolta dall’organo Giudicante.
Conclusioni: la richiamata sentenza (la cui lettura integrale si raccomanda) assume particolare rilievo in relazione alla ventilata problematica dello spoil system (ovvero la sostituzione automatica di Direttori generali a seguito del mutamento di maggioranze politiche), distinguendo tra atti che sostanziano tale pratica costituzionalmente illegittima e provvedimenti che, come nella specie, rappresentano “una mera conseguenza giuridica della soppressione dei preesistenti uffici di appartenenza dei citati direttori e – per ciò che riguarda la fase transitoria trimestrale- una analoga conseguenza dovuta all’intervento dei commissari e sub commissari, con incarichi gestionali comunque ormai diversi rispetto alle prestazioni originariamente concordate con i vertici direzionali uscenti”.
Ulteriore profilo di particolare rilievo del provvedimento è dato dall’esame del riparto di competenze tra Regioni sottoposte al Piano di rientro del disavanzo sanitario e Commissario ad acta di nomina governativa. Il mandato di quest’ultimo non comprenderebbe “la definizione normativa ed organizzatoria del piano sanitario regionale, rimasto di competenza degli organi ordinari della regione”. Nella specie non si potrebbe neppure rilevare l’usurpazione delle competenze commissariali di dichiarare eventuali decadenze dei vertici ASL, in quanto le stesse sono normativamente connesse ad “una funzione valutativa di rendimento e di efficienza gestionale” del tutto diversa dalla fattispecie di decadenza di cui alla L.R. 17/09, connessa alla impossibilità sopravvenuta delle prestazioni degli organismi apicali interessati dai processi riorganizzativi, a seguito del passaggio alle nuove entità aziendali previste nel Piano Sanitario Regionale.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 511 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
A. C., A. M., rappresentati e difesi dall’avv. **************, con domicilio eletto presso *********. ****** in L’Aquila, via Persichetti N. 10;
contro
Regione Abruzzo, rappresentata e difesa dagli avv. ***************, **************, ****************, domiciliata per legge in L’Aquila, via Leonardo Da Vinci; Asl 103 – Lanciano/Vasto, rappresentato e difeso dall’avv. ********************, con domicilio eletto presso *********. ********* in L’Aquila, via XX Settembre, N.10;
nei confronti di
Commissario Ad Acta, rappresentato e difeso dall’Avvocatura, domiciliata per legge in L’Aquila, Portici S. Bernardino; *****************, ******************;
per l’annullamento
DELLA NOTA DEL 30.9.2009 RA/107275 SQ2-DELLA DELIBERA N. 555DEL 29.9.2009 DI NOMINA DEI COMMISSARI STRAORDINARI E DEI SUB-COMMISSARI AFFERENTI ALLA ASL CHIETI LANCIAN0 VASTO.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Abruzzo e di Asl 103 – Lanciano/Vasto e di Commissario Ad Acta;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 maggio 2011 il dott. ************* e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il ricorso in epigrafe, il dr. A. M. –già direttore amministrativo dell’Asl Lanciano-Vasto- ed il dr. A. C. -già direttore sanitario della medesima Asl- chiedono la verifica di costituzionalità dell’art. 5 della L.R. n. 17 del 26 settembre 2009 n. 17, che ha disposto la decadenza di diritto (anche) dalle predette cariche, con estensione dell’impugnativa –per illegittimità derivata- agli atti conseguenziali a tale norma, adottati dalla Regione.
Per quel che qui interessa, l’articolo 5 della richiamata legge regionale 17/2009 apporta una modifica al piano sanitario regionale approvato con L.R. 10.3.2008 n. 5, in relazione alle modalità di passaggio alle nuove Asl n. 1 (Avezzano Sulmona L’Aquila, che raggruppa le preesistenti Asl 1 e 2) ed Asl n. 2 (Lanciano-Vasto Chieti che raggruppa le preesistenti Asl 2 e 3); in particolare la disposizione prevista nell’originario PSR: “la Giunta regionale, con proprio atto, individua i Direttori Generali cui affidare la gestione del passaggio al nuovo assetto aziendale”, è stata sostituita con la seguente “La Giunta regionale con proprio atto nomina, entro il trenta settembre 2009, due Commissari straordinari e quattro sub commissari, scelti questi ultimi tra Dirigenti della Regione o di una ASL regionale che pongono in essere gli atti necessari per l’attivazione dell’Azienda Sanitaria Locale 1 e dell’Azienda Sanitaria Locale 2, anche al fine di predisporre gli strumenti di programmazione nei termini e con le modalità previste dalla L.R. n. 146/96. A decorrere dal 1^ ottobre 2009 i contratti dei direttori generali, dei direttori amministrativi e dei direttori sanitari delle Aziende Sanitarie Locali di Avezzano-Sulmona, Chieti, L’Aquila e Lanciano-Vasto sono risolti ope legis con conseguente decadenza automatica dagli incarichi rivestiti. 2 (omissis); 3 (omissis).
Con nota del 30.9.2009, il Presidente della Regione Abruzzo, a seguito della citata novella legislativa sulla decadenza automatica degli incarichi rivestiti nelle ASL in via di fusione, rivolgeva ai ricorrenti un “personale ringraziamento e quello della Giunta Regionale per il lavoro svolto…”.
La Giunta regionale nella seduta del 29.9.2009 adottava poi la delibera n. 555 di nomina dei Commissari e sub commissari, ai sensi dell’art. 5 della legge regionale 17/2009, ed infine con delibera n. 796 del 28.12.2009 istituiva le nuove AA.SS.LL accorpate, con operatività a decorrere dal 1.1.10.
Secondo i ricorrenti la L.R. 17/09 sarebbe incostituzionale (così da chiederne al collegio la rimessione alla Corte) perché:
-non sarebbero state rispettate le regole procedimentali stabilite dal decreto legislativo 502/92 in materia di piano sanitario regionale (parere del Ministero della sanità e della conferenza ex art. 2 comma 2 ter), regole ritenute dalla giurisprudenza comunque obbligatorie quand’anche la regione decida di approvare il piano –ovvero una sua modifica- tramite legge;
-la legge regionale 17/09 avrebbe modificato un atto amministrativo generale (PSR), con un provvedimento puntuale e concreto mirato solamente a risolvere i contratti in essere con i Direttori ASL in carica, senza che questi fossero messi nelle condizioni di poter spiegare le proprie difese in un leale e corretto contraddittorio procedimentale, e ciò in violazione dei precetti ex art. 97, 24 e 113 cost (sul dimissionamento forzoso dei direttori generali ASL viene richiamata la severa giurisprudenza della corte sullo spoil system, fra tutte sentenza 104/07);
-intervenendo sul contratto di lavoro, la legge regionale avrebbe violato il riparto costituzionale delle competenze legislative, che riservano allo Stato la materia dell’ordinamento civile (art. 117 comma 2 lett. L Cost.);
-l’intervento legislativo della regione sarebbe altresì in contrasto con l’art. 120 Cost., alla luce del noto commissariamento della sanità abruzzese mediante nomina di un organo straordinario del Governo, per la realizzazione del Piano di Rientro dai gravi disavanzi del settore sanitario (organo al quale competerebbero in via esclusiva il poteri di far decadere i vertici aziendali);
-poiché la risoluzione di diritto dei contratti di lavoro dei ricorrenti assurgerebbe nella specie ad uno spoil system mascherato, la norma della legge regionale che dispone la decadenza dalle relative cariche contrasterebbe con i noti principi ostativi a quel sistema di scelta fiduciaria, da tempo illustrati dalla corte costituzionale proprio in relazione ai vertici delle aziende sanitarie;
-le disposizioni avversate avrebbero violato il D.L. 39/09 convertito con L. 77/09, che nel quadro degli interventi post sisma, aveva disposto (art. 6 comma 4 lett. r bis) “la sospensione dei procedimenti istitutivi dell’azienda ospedaliera universitaria San Salvatore di l’Aquila e dell’azienda ospedaliera universitaria SS. ********** di Chieti, che avrebbero dovuto concludersi entro il 31.12.2009”.
Viene poi ipotizzata nel gravame una auspicata “lettura” della legge-provvedimento che condurrebbe ad isolare il contenuto amministrativo (per l’appunto provvedimentale) dall’involucro legislativo di mera approvazione, così che l’illegittimità del primo potrebbe determinarne l’annullamento da parte del giudice di merito, con conseguente sopravvenuta inefficacia della fase complementare di legge, senza necessità di investire la Consulta della questione di costituzionalità.
I ricorrenti censurano poi per vizi derivati la nota con cui il Presidente della regione, dando attuazione al PSR modificato, ha comunicato la risoluzione dei contratti in essere con i Direttori Generali, Amministrativi e sanitari, ritenendosi tale nota munita di connotati provvedimentali, per esprimere (così si assume) “la volontà amministrativa del legale rappresentante della regione Abruzzo di volersi valere degli effetti dell’art. 5 L.R. 17/09”.
Viene poi impugnata la delibera n. 555 del 29.9.2009, con cui la Giunta Regionale ha nominato i commissari straordinari ed i sub-commissari. Le doglianze riguardano l’asserita violazione del decreto legislativo 502/92 (ritenuto applicabile anche nelle sue previsioni di dettaglio in virtù del principio di cedevolezza, fino a diversa normazione regionale ex art. 117 comma 3 Cost. che a tutt’oggi mancherebbe). In particolare, ai commissari straordinari nominati, con poteri equivalenti ai direttori generali, non sarebbe stato verificato il possesso dei requisiti richiesti dagli artt. 3 c. 11 e 3 bis c. 1 del predetto decreto leg.vo 502/92; inoltre sarebbe stato loro conferito un incarico privo di limiti temporali (in contrasto con gli artt.1 e 2 legge 241/90 e 3, 3 bis decreto leg.vo 502/92), mentre ad un commissario straordinario, dr. *****************, sarebbe stata affidata la rappresentanza legale di due Aziende (Chieti e Lanciano-Vasto), nonostante l’art. 3 c. 6 del decreto leg.vo 502/92 preveda un organo per ciascuna persona giuridica pubblica.
Infine con motivi aggiunti dell’1.3.2010, i ricorrenti si sono gravati avverso la delibera n. 796 del 28.12.2009 che ha definito l’iter procedurale di riforma mediante l’istituzione dell’Azienda Sanitaria Locale n. 1 -Avezzano-Sulmona-L’Aquila e l’azienda Sanitaria locale n. 2 Lanciano Vasto Chieti, con decorrenza dal 1.1.2010.
A seguito della formulazione di richiesta risarcitoria, con atto qualificato “ricorso per motivi aggiunti” depositato il 22 aprile 2011 sono stati da ultimo approfonditi i pregiudizi collegati ai danni patrimoniali e non patrimoniali che i ricorrenti avrebbero sofferto, in virtù degli impugnati atti amministrativi e legislativi della regione intimata.
Si sono costituiti in giudizio la Regione Abruzzo, il commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro e l’ASL Lanciano-Vasto, che hanno preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e/o il difetto di interesse all’impugnativa (in relazione al fatto che i profili lesivi lamentati sarebbero stati tutti già delineati nel PSR del 2007), deducendo comunque l’infondatezza nel merito delle censure avversarie.
Alla pubblica udienza del 25.5.11 la causa è stata riservata a sentenza.
DIRITTO
Va preliminarmente disattesa l’eccezione di giurisdizione formulata dalle parti resistenti, poiché la decadenza dall’incarico e la risoluzione del contratto di lavoro lamentate dai ricorrenti non afferiscono né a valutazioni negative di rendimento, né a scelte alternative di personale fiduciario (riportabili alla revoca di incarichi dirigenziali ex art. 63 decreto legislativo 165/01). Tali misure –come meglio si vedrà in seguito- rappresentano invece una conseguenza ope legis di un programma macro-organizzativo di nuova istituzione di uffici (in sostituzione dei precedenti), che postula la sopravvenuta impossibilità della prestazione lavorativa in corso, per soppressione del posto ricoperto e, prima ancora (1.10.09), per subentro di appositi commissari nella fase di transizione.
Proprio in ordineordine alla prevista decadenza dagli incarichi in atto alla data del 30.10.09 (qualificata dai ricorrenti come provvedimento “mascherato” di spoil system, in violazione delle regole procedimentali che avrebbero dovuto imporre una previa significativa interlocuzione da parte dei soggetti decaduti), ritiene inoltre il collegio di puntualizzare che il cd. “accorpamento” in una unica ASL di due preesistenti realtà aziendali, come avvenuto nel caso qui in rilievo per le Asl Lanciano-Vasto e Chieti, ora riunite in unica Azienda sanitaria, postula un nuovo unicum in cui gli uffici di provenienza perdono la loro individualità originaria, si che –anche a prescindere dal fatto che i posti di vertici risultano inesorabilmente dimezzati, con l’impossibilità materiale oltre che giuridica di mantenere in vigore tutti i contratti di incarico preesistenti- rileva più in radice l’autonomia e la diversità ontologica dei nuovi incarichi, da riferire per l’appunto solo alla nuova Struttura datoriale. Ne consegue che anche in caso di “conferma” di un incarico di vertice nell’ASL di neoistituzione, per il medesimo soggetto che tale incarico svolgeva in una delle ASL di fusione, si sarebbe trattato di un nuovo contratto di lavoro senza alcuna continuità giuridica con quello precedente, comunque ormai risolto ex lege, a seguito della soppressione dell’originario ufficio di riferimento.
Le suesposte considerazioni –oltre ad escludere la natura giuslavoristica della causa- conducono peraltro a disattendere le tesi dei ricorrenti circa la presunta applicabilità, in vista delle decadenze in questione, delle regole partecipative previste invece per la ben diversa ipotesi di decadenza dalla carica scaturita da giudizi di inefficienza dell’ente datoriale o del suo ente di vigilanza, ovvero da avvicendamenti scaturiti da nuove assonanze politico-fiduciarie (spoil). Al contrario, la risoluzione dei contratti di vertice, determinata dalla soppressione dell’Azienda sanitaria di appartenenza, trova la sua obbligata ratio nella sopravvenuta impossibilità della prestazione (artt. 1256 e 1463 c.c.), per cui si palesano privi di pertinenza i riferimenti al contraddittorio procedimentale tipico delle diverse fattispecie di decadenza sanzionatoria, o comunque di scelte fiduciarie basate sullo spoil system.
Altra dirimente questione, che nell’ordine logico della presente pronuncia assume un connotato prioritario, riguarda l’erroneità del riferimento operato dai ricorrenti alle disposizioni legislative post sisma, al fine di dimostrare che queste ultime –nel sospendere i procedimenti istitutivi di alcune Aziende sanitarie della Regione- avrebbero determinato il rinvio sine die della riforma delle ASL che in questa sede si avversa; in buona sostanza si sostiene che la PA regionale –nel procedere ciò nonostante all’accorpamento delle ASL – avrebbe leso illegittimamente le posizioni lavorative dei direttori aziendali coinvolti in tale prematura riforma.
Detta argomentazione appare peraltro il frutto di un mero equivoco, poiché la norma invocata dai ricorrenti (DL 39/09) riguarda solo le due istituende Aziende Ospedaliere universitarie di L’Aquila e Chieti (estranee alle vicende in esame), senza comprendere il riassetto aziendale in esame.
Chiariti i punti fondamentali di cui sopra, il ricorso manifesta una carenza di qualificato interesse, in relazione al fatto che gli aspetti lesivi lamentati dai ricorrenti afferiscono in realtà a previsioni di legge già in vigore nella prima (ed ormai incontroversa) versione della L.r. 5/2007, senza che le disposizioni di modifica introdotte dal legislatore regionale del 2009 abbiano intaccato gli originari connotati di sfavore per le posizioni giuridiche dei ricorrenti stessi.
In particolare, va detto che l’art. 5 della L.R. 17/09 ha lasciato inalterato il disegno di ristrutturazione delle ASL abruzzesi di cui al piano sanitario approvato dalla L.R. 5/2008, e ciò con specifico riguardo non solo alla riduzione delle Aziende nei sensi sopra illustrati (circostanza riconosciuta nel gravame), ma anche alla previsione di un periodo transitorio per la conduzione del sistema verso i nuovi accorpamenti.
Infatti, anche la prima versione del PSR, che ha preceduto la gravata novella del 2009, contemplava una “gestione del passaggio al nuovo assetto aziendale”, circostanza incompatibile con l’opzione di lasciare inalterate le vecchie ASL in mano ai vertici in carica, quantomeno fino a ristrutturazione avvenuta.
Più in particolare, il punto 3 paragrafo 3.1 della L.R. 5/2007 prevedeva un atto di giunta con cui si sarebbero individuati (evidentemente in numero minore rispetto all’organico ordinario) “i direttori generali cui affidare la gestione del passaggio al nuovo assetto aziendale”, così da determinare – fin dalla fase transitoria- la decadenza di almeno uno dei Direttori Generali in carica (e conseguentemente del Direttore sanitario ed amministrativo da egli nominato ex art. 3 Decreto legislativo 502/92). Non solo, ma anche per i direttori provvisoriamente “confermati” ai sensi dell’originario disegno della transizione, la prestazione loro richiesta per la fase transitoria sarebbe stata comunque diversa rispetto alla missione a suo tempo concordata negli originari incarichi conferiti, così da postulare in ogni caso la stipula di nuovi contratti di incarico ad hoc, ed il superamento dei contratti di lavoro in corso, anche in tzl caso per impossibilità sopravvenuta della prestazione.
Può dunque concludersi sul punto che fin dall’originaria ed ormai incontrovertibile previsione dell’art. 5 LR 5/2008, i dirigenti direzionali delle ASL Vasto-Lanciano e Chieti (ivi compresi gli odierni ricorrenti) erano o dovevano essere a conoscenza non solo che il loro mandato si sarebbe risolto di diritto con l’entrata in funzione della nuova ASL di accorpamento (a prescindere dalle aspettative di re-incarico nella Struttura subentrante), ma anche che, prima ancora, vi sarebbe stato un periodo di transizione durante il quale le vecchie ASL avrebbero operato non più mediante gli ordinari organici di vertice, bensì attraverso nuovi incarichi per direttori individuati ad hoc dalla regione, con superamento in ogni caso dei contratti di lavoro preesistenti fin dall’inizio della predetta fase transitoria.
Come correttamente eccepito dalle PP.AA. resistenti, la presente impugnativa appare pertanto priva di interesse nella parte in cui si dirige ad avversare disposizioni legislative introdotte nel 2009 (decadenza di diritto dei contratti dirigenziali in corso nell’ASL di originaria appartenenza), che in realtà non modificano -rispetto al precedente ed ormai incontestabile assetto- i profili lesivi lamentati nel gravame, i quali risalgono invece a pregresse normative estranee al presente thema decidendum.
In questo senso appare inoltre evidente come la nota del Presidente della Regione con cui sono stati (semplicemente) partecipati gli effetti decadenziali verificatisi ex lege non assuma alcun autonomo connotato provvedimentale e/o decisionale, così che anche la specifica impugnativa operata su tale comunicazione risulta inammissibile per carenza di lesività dell’atto gravato, mentre pacifici profili di mera e doverosa attuazione riveste la delibera di fine anno 09 con cui la Giunta regionale ha definito il processo di riforma delle aziende sanitarie.
Occorre peraltro tenere in debito conto che né la vecchia né la nuova versione del punto 3 paragrafo 3.1. della L.R. 5/07 ha mai escluso che l’individuazione dei funzionari chiamati a gestire la fase transitoria, e degli stessi direttori aziendali da preporre alle Strutture neo istituite, fosse da intendersi soggetta a procedure pubbliche comunque rispondenti a principi di imparzialità selettiva, nella debita considerazione delle proficue esperienze professionali svolte dai direttori uscenti. Da ciò ne consegue in primis che non possono essere riportati alla presunta incostituzionalità della L.R. 17/09 –ma semmai solo alla concreta azione amministrativa di attuazione- eventuali abusi di scelta nella nomina dei funzionari preposti. In secondo luogo, a proposito dell’impugnativa delle delibere di nomina dei commissari, non risulta che i ricorrenti abbiano avanzato una formale e documentata candidatura per le nuove cariche da ricoprire, né abbiano dimostrato il possesso dei requisiti che invece loro stessi ritengono difettare nei soggetti controinteressati. Anche nel delineato contesto, vengono pertanto rinforzate le concludenze negative sulla presenza di un concreto interesse al ricorso.
Discorso non dissimile (anche se in tal caso non appare maturata alcuna preclusione) riguarda peraltro i possibili benefici compensativi che l’ordinamento prevede in caso risoluzione anticipata di contratti di lavoro pubblico a causa di riorganizzazione di uffici e servizi, e ciò in relazione non solo a misure indennitarie argomentabili in via generale ex artt. 11 e 21 quinquies della legge 241/90, ma anche ad incarichi alternativi da proporre al dirigente estromesso per il quale mancano valutazioni negative di rendimento (art. 40 del decreto legislativo 150/2009 che ha modificato l’art. 19 del decreto legislativo 165/01).
Anche in relazione a tali aspetti infatti la norma regionale in questione non ha operato alcuna deroga per cui, nel silenzio della legge stessa, deve presumersi la piena applicabilità dei suesposti istituti, in conformità alle note regole ermeneutiche di cd. interpretazione orientata.
Va piuttosto puntualizzato che i soli aspetti innovativi dell’art. 5 della L.R. 17/09 riguardano –oltre alla individuazione temporale della predetta fase transitoria (fissata al 1 ottobre 2009)- la previsione di appositi commissari in luogo dei direttori della transizione, con conseguenti decadenze ope legis di tutti gli incarichi direzionali (generali, sanitari e amministrativi) in atto nelle Aziende da accorpare.
Ebbene, a conferma di quanto sopra anticipato, nessuno di tali elementi reca un autonomo vulnus alla posizione giuridica dei ricorrenti.
In primo luogo, non si vede perché tale disposizione si atteggerebbe a provvedimento legislativo particolare e concreto, non ravvisandosi alcuna discontinuità rispetto al più complessivo contesto regolatorio (dalla pacifica valenza di atto generale) nel quale la novella del 2009 si inserisce. Come sopra visto, le novità risiedono nella più ampia individuazione categoriale dei funzionari di vertice chiamati ad attuare la transizione (ora qualificati commissari senza più l’esclusivo riferimento a direttori generali ASL e senza peraltro alcuna diretta selezione nominativa ex lege, neanche sotto forma di “rosa”), mentre la fissazione del dies a quo di tale fase transitoria (1.10.2009) rappresenta null’altro che un necessario complemento di quantificazione –peraltro molto contenuta- della relativa durata, visto che la fattispecie normativa pregressa si era limitata a stabilire il solo dies ad quem del 31.12.2009 (punto 3.1 del PSR allegato alla L.R. 5/2007, ove –nel prevedere l’accorpamento poi effettivamente attuato delle ASL abruzzesi entro il 31.12.2009- implicitamente si stabiliva a quella data la durata ultima della gestione di transizione).
Quanto poi alla disposta decadenza ex lege dei direttori generali, sanitari ed amministrativi, si è già ampiamente visto come tale disposizione –lungi dal dissimulare un provvedimento di spoil – rappresenti invece una mera conseguenza giuridica della soppressione dei preesistenti uffici di appartenenza dei citati direttori e – per ciò che riguarda la fase transitoria trimestrale- una analoga conseguenza dovuta all’intervento dei commissari e sub commissari, con incarichi gestionali comunque ormai diversi rispetto alle prestazioni originariamente concordate con i vertici direzionali uscenti.
Anche sotto gli evidenziati profili, emerge il deficit in capo ai ricorrenti medesimi di un qualificato ed attuale interesse a contestare, non solo la soppressione dell’Asl dove ricoprivano cariche di direzione aziendale, ma anche la conseguente (fatale) risoluzione di diritto dei loro contratti lavorativi a far data dall’entrata in funzione del regime transitorio in vista delle nuove ASL abruzzesi, trattandosi di previsioni ormai consolidate nel PSR del 2007, sulle quali non è affatto intervenuta né in senso modificativo né in senso provvedimentale la novella introdotta dalla L.R. 17/09; la previsione espressa sulla decadenza di diritto delle cariche preesistenti rappresenta piuttosto una esplicitazione di effetti che si sarebbero comunque verificati in conformità alle regole generali di sistema.
Anche poi a voler poi prescindere dal dirimente difetto di interesse dei ricorrenti a far valere profili di incostituzionalità della legge in esame (in quanto i pregiudizi lamentati scaturiscono a monte dal Piano Sanitario Regionale del 2007), trattasi comunque di previsioni evidentemente connotate da un corretto esercizio di discrezionalità legislativa mirato –come sopra visto- a semplici e non irrazionali modifiche del regime transitorio già disposto dalla L.R. 5/07.
Infine, sempre per scrupolo di completezza, vanno disattese le ulteriori censure costituzionali in ordine:
– al procedimento di adozione della legge;
-alla presunta occupazione legislativa di competenze esclusive statali;
-alla reclamata usurpazione di poteri commissariali governativi in tema di sanità abruzzesi;
In particolare:
– quanto ai lamentati vizi di formazione della legge regionale 17/09 (mancata acquisizione del parere del Ministero della salute, mancato espletamento della conferenza dei servizi, in preteso contrasto con i dettami dell’art. 1 comma 14 e dell’art. 2 comma 2 ter della legge 502/92 ), si evidenzia il ruolo meramente integrativo ed attuativo del Piano Sanitario Regionale assolto dalla L.R. 17/09, così che tali precetti istruttori –per la marginale fase regolatoria in concreto deliberata- non potrebbero giammai assurgere nel caso di specie a norma interposta di valenza costituzionale;
-quanto alla asserita violazione della competenza legislativa statale in materia di ordinamento civile ex art. 117 comma 3 Cost (per aver la L.R. 17/09 unilateralmente inciso sui vigenti contratti di lavoro dei ricorrenti), si è più volte puntualizzato che la risoluzione contrattuale ope legis –lungi dal rappresentare la materia di intervento del legislatore regionale- è una mera conseguenza obbligata della soppressione degli uffici nel quale erano ricoperti gli incarichi di vertice, all’interno del contesto di macro (ri)organizzazione delle aziende sanitarie nel quale è intervenuta la legge medesima;
-nessuna interferenza provvedimentale e/o legislativa della novella in questione può inoltre ravvisarsi in relazione all’incarico assunto dal commissario ad acta governativo nella sanità regionale; il mandato di quest’ultimo non comprende infatti la definizione normativa ed organizzatoria del piano sanitario regionale, rimasto di competenza degli organi ordinari della regione, e che il commissario stesso è invece piuttosto chiamato (solo) ad attuare, come emerge anche dal riscontro dei poteri e delle competenze commissariali elencati nell’art. 4 del D.L. 1.10.2007 n. 159 (sui limiti di azione del commissario del governo nella soggetta materia, cfr. sentenze di questo tar nn. 263/11 e 292/11). In ordine poi alla facoltà dell’Organo straordinario del Governo di dichiarare eventuali decadenze dei vertici ASL, torna ancora una volta a ribadirsi che trattasi di una funzione valutativa di rendimento e di efficienza gestionale del tutto diversa dalla fattispecie decadenziale contemplata dalla L.R. 17/09, fattispecie quest’ultima connessa alla impossibilità sopravvenuta delle rispettive prestazioni, a seguito del passaggio alle nuove entità aziendali previste nel PSR.
In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile, sia in relazione alle dedotte censure di incostituzionalità dell’art. 5 della L.R. 17/09 (il quale è intervenuto in modo meramente ricognitivo sui profili lesivi lamentati dai ricorrenti, che scaturiscono dalla ormai incontrovertibile L.R. 5/2007), sia in relazione agli atti impugnati (mera comunicazione del Presidente della regione circa gli effetti ex lege determinati sui contratti in corso, atti di nomina dei controinteressati senza che i ricorrenti medesimi abbiano dimostrato di aver ritualmente proposto una loro candidatura alternativa, nonché atti organizzatori di attuazione della riforma).
Sussistono ragioni per compensare integralmente le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo (Sezione Prima) dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe, nei sensi di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 25 maggio 2011 con l’intervento dei magistrati:
*****************, Presidente
*************, ***********, Estensore
******************, Consigliere
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L’ESTENSORE |
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IL PRESIDENTE |
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23/06/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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