L’evoluzione storico-legislativa delle autonomie locali: gli Enti Locali nell’ordinamento italiano

di Cecilia Colletta

Premessa

Il periodo successivo all’unificazione dell’Italia è stato caratterizzato da un sistema di controlli sugli enti locali fortemente accentrato, con un’impostazione di tipo repressivo. I controlli erano, infatti, svolti da organi di amministrazione attiva (prefetti e giunte provinciali amministrative) e la stessa attività di controllo interveniva nel procedimento di formazione degli atti amministrativi, appesantendone e condizionandone l’iter e costituendo causa di una patologica lentezza dell’azione amministrativa.

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Co.Re.Co e Legge di Riforma delle Autonomie Locali

L’avvento della Costituzione Repubblicana comportò la previsione di nuovi organi di controllo, in particolare per gli enti locali i comitati regionali di controllo (CO.RE.CO) e col tempo, scomparvero dal sistema di controllo gli organi politici. Restavano, tuttavia, l’impostazione centralistica e la limitazione dell’ambito di autonomia degli enti locali. Permaneva in capo al governo centrale l’individuazione di cosa fosse legittimo e lecito nell’attività amministrativa degli enti locali e le forme in cui operare il controllo. La legge di riforma delle autonomie locali ( L. n. 142/90) ha avviato, in tal senso,  un processo di affrancamento degli enti locali dalla suddetta situazione, con varie  innovazioni, tra le quali l’abrogazione dei controlli di merito, la riduzione della tipologia degli  atti sottoposti al controllo preventivo di legittimità e la previsione di una differente composizione dei  CO.RE.CO (un membro di emanazione governativa e quattro componenti scelti dal consiglio regionale).Successivamente la L. 127/’97 (c.d. Bassanini 2) ha ridotto ulteriormente l’ambito degli atti sottoposti al controllo necessario, dunque, obbligatorio  ed ha modificato la disciplina relativa al controllo eventuale, richiesto da  un certo numero di consiglieri  e quello  facoltativo. Di fondamentale   importanza in materia di Enti Locali, è da ritenersi   il nuovo ordinamento finanziario e contabile, introdotto dal D. Lgs. 77/’95.

1.1 Ordinamento Giuridico e Comunità

L’ordinamento giuridico – com’è noto- si realizza in presenza di una comunità che si dà un ordine attraverso regole comuni, che servono a prevenire i conflitti tra i singoli, assicurando stabilità, durevolezza e possibilità di sviluppo. L’ordinamento giuridico originario e generale è oggi quello statale e nell’ambito di ciascun ordinamento generale, vi sono ordinamenti giuridici particolari, derivati e legittimati dal primo. Gli ordinamenti particolari, una volta ammessi dall’ordinamento giuridico generale, si comportano come autonomi, poichè perseguono proprie finalità. La coesistenza di diversi ordinamenti giuridici all’interno di uno generale può far nascere varie esigenze di coordinamento, per rispondere alle quali l’ordinamento giuridico generale detta apposite regole.  Tra gli ordinamenti giuridici particolari vi sono quelli degli enti locali, non originari, privi della sovranità che è esclusiva dello Stato, ma dotati di autonomia e istituiti per scopi politici.

Il sistema di Legislazione Francese come modello

I caratteri peculiari dell’ordinamento italiano degli enti locali sono riconducibili al sistema di legislazione francese, di matrice napoleonica. Nel 1865 fu varata la prima legge comunale e provinciale dell’Italia unita: la L. n. 2248/1865 (all. A) che non apportò modifiche e novità rispetto alla L. n. 3728/1859 (nota come “Legge Rattazzi”). Prefetto e Sindaco erano, in questo periodo, i protagonisti assoluti della vita politica e amministrativa a livello locale. La situazione non migliorò neppure con l’emanazione della L. n. 5865/1888 (nota come “Legge Crispi”), che divenne forma di unificazione amministrativa per l’Italia. Nei Comuni più grandi, il Sindaco divenne elettivo e venne introdotto un nuovo organo di controllo, la c.d. Giunta Provinciale Amministrativa, presieduta dal Prefetto, competente al controllo sugli enti locali.  In seguito, Giolitti optò per la municipalizzazione dei servizi di pubblico interesse (L. n. 103/1903) e, l’ultimo testo normativo che venne emanato dallo Stato liberale fu il R.D. n. 148/1915 (T.U. della legge comunale e provinciale), in cui il Comune assunse l’odierno assetto organizzativo, fondato sui tre organi fondamentali: il Consiglio, la Giunta e il Sindaco.

 

1.3 Decentramento dei Poteri e Art. 5 Cost.

Con l’avvento della Costituzione Rep. (1° Gennaio1948), trovarono attuazione istanze autonomistiche, fino a quel momento sconosciute. In particolare, nell’art. 5 della Cost., norma sentinella che caratterizza il nostro ordinamento come sistema fondato sulle autonomie locali, viene affermato il principio del decentramento dei poteri e, dunque la promozione ed il riconoscimento delle autonomie locali. Dall’esame della norma, emerge il criterio attuativo del decentramento amministrativo e l’adeguamento della legislazione dello Stato alle esigenze dell’autonomia e del decentramento. L’autonomia che caratterizza ciascun ente, in particolare gli enti locali, è rinvenibile nella sussistenza di due ben precisi poteri: la potestà di darsi un proprio assetto normativo e la potestà di indirizzo politico-amministrativo.

 

Autonomia Normativa E Autarchia degli Enti Locali

L’autonomia normativa è la capacità riconosciuta ad un ente di costituire il proprio ordinamento attraverso l’emanazione di norme aventi la stessa natura e la stessa efficacia della normazione statale. Per i Comuni, le Province e le Città metropolitane la potestà normativa si estrinseca nella potestà statutaria e in quella regolamentare. L’autonomia politica è, invece, la libertà di autodeterminazione sul piano politico-amministrativo, la quale si concreta nella scelta dei fini da perseguire nella individuazione delle direttive da seguire, nella valutazione della convenienza ed opportunità circa gli atti da adottare. Gli enti locali sono titolari, altresì, di autarchia, per tale intendendosi la capacità degli enti pubblici di porre in essere un’attività amministrativa, avente la medesima efficacia – nei confronti dei destinatari – dell’attività amministrativa dello Stato. È, dunque, autarchico l’ente che opera in regime di diritto amministrativo. All’autarchia si lega il concetto di “autotutela”, nel senso che la potestà di emanare atti amministrativi con la stessa forza e lo stesso valore degli atti che promanano dallo Stato, si accompagna alla capacità dell’ente di risolvere i conflitti insorti relativamente al momento dell’emanazione, dell’esecuzione e dell’efficacia degli atti.

 

Decentramento Amministrativo

Dall’analisi dell’Art. 5 Cost., si evince il principio del “decentramento amministrativo”, per tale intendendosi l’organizzazione dei pubblici poteri: in particolare, in virtù del decentramento, viene attuato un vero e proprio passaggio di poteri e spettanze degli organi centrali, dallo Stato nella sfera di competenza di organi periferici (Regioni, Province, Comuni). La L. n. 142/1990 è stata la prima legge generale che ha dettato i principi informatori dell’ordinamento delle autonomie locali, e ha attribuito una nuova fisionomia a Comuni e Province. Tra le più significative innovazioni apportate dalla legge di riforma del 1990 si evidenzia il riconoscimento dell’autonomia statutaria e regolamentare degli enti locali, la valorizzazione degli istituti di partecipazione popolare, l’incentivazione dei processi di fusione tra piccoli comuni, l’individuazione delle aree metropolitane, l’ampliamento delle forme di gestione dei servizi pubblici locali, lo sviluppo delle forme di associazione e collaborazione tra Comuni. La L. n. 81/1993 ha rivoluzionato i sistemi elettorali relativi all’elezione del sindaco e del Presidente della Provincia per rendere più semplice la formazione degli organi esecutivi eletti direttamente dai cittadini e arrivare alla costituzione di organi di governo locali stabili.

 

L’elezione diretta di Sindaci e Presidenti delle Province

La principale novità apportata dalla L. 81/1993, infatti, consiste nella introduzione dell’elezione diretta dei Presidenti delle Province e dei Sindaci con sistema a doppio turno nelle Province e nei Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, ovvero con sistema a turno unico per i sindaci dei Comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti. Successivamente con la L. n. 120/1999 recante disposizioni in materia di elezione degli organi degli enti locali, il legislatore è intervenuto a modificare il tessuto normativo della legge elettorale del 1993 in quei punti che si erano rivelati poco confacenti alla riforma elettorale volta a conferire durata e stabilità ai governi locali. Tali modifiche hanno riguardato la durata del mandato elettorale (da quattro a cinque anni); la possibilità, in presenza di determinate condizioni, del terzo mandato del Sindaco e del Presidente della Provincia, la previsione della soglia di sbarramento del 3% dei voti validi per l’assegnazione dei seggi. La L. n. 59/1997 (cd. Legge Bassanini) ha realizzato un ampio «decentramento» di funzioni a regioni ed enti locali (meccanismo di cessione dei poteri statuali verso le periferie). La L. 127/1997 (c.d. Bassanini bis) apporta innovazioni alla struttura ed al funzionamento degli enti locali. Lo scopo della riforma è quello di adeguare la struttura degli enti  alle nuove competenze già ad essi attribuite ed a quelle che lo stato avrebbe trasferito agli enti locali con il D. Lgs. 112/1998, nonché di perseguire la semplificazione dell’attività amministrativa svolta dagli enti locali.

 

Semplificazione dei procedimenti amministrativi

Il lavoro di semplificazione dei procedimenti e delle responsabilità decisionali, è stato massiccio ed ha comportato, in attuazione del principio di separazione fra politica ed amministrazione, una radicale riorganizzazione delle strutture amministrative degli enti. La L. n. 265/1999, intitolata «Disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli enti locali», ha ridisegnato la legislazione in materia: la prima rilevante novità introdotta dalla suddetta legge è riconoscimento a ogni ente locale di una potestà statutaria più ampia di quella già prevista dalla L. 142/1990. Infatti, dagli statuti dipende la definizione di caratteri fondamentali degli enti, la legge limita la potestà statutaria soltanto per imporre un contenuto minimo e anche la potestà regolamentare degli enti locali viene da questa legge rafforzata.

Tuel e D. Lgs. n. 76/2000

Momento conclusivo del decennio di riforma, che si è registrato a partire dalla L. 142/1990, è il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, il D.Lgs. n. 267/2000, meglio noto come TUEL, il quale codicizza l’attività del legislatore di promozione del carattere di politicità degli enti locali, le cui basi erano state gettate proprio dalla citata legge del 1990.In particolare, le novità ivi introdotte sono:  – la competenza della fonte statutaria nella disciplina dei modi di esercizio della rappresentanza legale dell’ente (art. 6, comma 2);  il potenziamento delle competenze dirigenziali estese a tutti gli atti di gestione e a quelli di carattere amministrativo (art. 107);  la riconduzione funzionale agli organi di governo dei soli atti «ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto fra le funzioni di indirizzo e di controllo politico amministrativo», rimarcando il principio di separazione fra la sfera politica e quella gestionale (art.107);  il riconoscimento agli enti locali di una più ampia autonomia in merito alla regolamentazione delle selezioni del personale (art. 89);  l’esclusione dai controlli del CO.RE.CO. delle delibere approvate dalle Giunte in via d’urgenza riguardanti variazioni di bilancio e ratificate dal Consiglio nei sessanta giorni successivi, a pena di decadenza (art. 42, comma 4); la possibilità riconosciuta alle Giunte comunali e provinciali di svolgere controlli di fatto sulla legittimità delle deliberazioni adottate dagli organi consiliari, sottoponendole ai CO.RE.CO. (art. 127, comma 3). Al controllo del CO.RE.CO. la Giunta può sottoporre «ogni altra deliberazione dell’ente»;  l’estensione dell’istituto della partecipazione popolare anche ai cittadini appartenenti all’unione europea e agli stranieri regolarmente soggiornanti (art. 8, comma 5);  la codificazione nell’ordinamento degli enti locali della società per azioni a partecipazione pubblica minoritaria come forma specifica di gestione dei servizi pubblici locali (art. 113, lett. f).

Autonomia degli Enti Locali

Il riconoscimento della piena autonomia agli enti locali e la conseguente attribuzione ad essi di funzioni che ab origine appartenevano allo Stato, ha trovato compiuta definizione con la L. n. 3/2001, che ha modificato integralmente il titolo V, Parte II della Cost., dedicato a Regioni, Province e Comuni. Gli aspetti salienti della riforma introdotta dalla L. Cost. n. 3/2001 sono:  l’art. 114 cost., che vede ribaltata l’elencazione degli enti territoriali evidenziando la radice territoriale del Comune il quale, in base al principio di sussidiarietà, è l’ente locale più vicino ai cittadini;  l’autonomia goduta dagli enti elencati nel nuovo art. 114 è piena, poiché trova un limite invalicabile solo nei principi fissati dalla Costituzione;- la nuova formulazione dell’art. 117 cost., che fissa tassativamente le materie sulle quali lo stato ha legislazione esclusiva, affiancando ad esse un settore di legislazione regionale concorrente ed un ulteriore settore residuale nel quale le Regioni hanno potestà legislativa esclusiva;  vengono garantiti a livello costituzionale i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, grazie ai quali la titolarità delle funzioni amministrative viene riconosciuta   in capo al livello di governo più vicino ai cittadini, più rappresentativo, cioè al Comune;  il federalismo fiscale viene costituzionalizzato con il nuovo testo dell’art. 119;  è prevista una forma di intervento sostitutivo dello stato nei confronti delle Regioni degli enti locali a fronte di gravi inadempienze, quali il mancato rispetto delle norme internazionali, attentato alla sicurezza nazionale, alla tutela dell’unità giuridica ed economica del Paese e ai diritti essenziali di cittadinanza; è istituito presso ogni regione il consiglio delle autonomie locali, con compiti consultivi; sono aboliti i controlli regionali sugli atti degli enti locali ed i controlli statali sulle leggi regionali.

 

La Riforma del Titolo V , parte II, della Costituzione

Il primo passo normativo compiuto al fine di conformare il sistema legislativo vigente alla riforma del Titolo V della Parte II della Cost. è dato dalla L. n. 131/2003 (c.d. Legge La Loggia) recante «disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla L. cost. 3/2001». I lineamenti della riforma di cui alla L. 131/2003 che incidono sulla disciplina degli enti locali sono: l’art. 4 con il quale viene ribadita la potestà normativa di Comuni, Province, Città metropolitane, nonché unioni di Comuni e Comunità montane ed isolane, esplicantesi in potestà statutaria e regolamentare;  l’art. 7 che riconferma e specifica che tutte le funzioni spettano ai Comuni; l’art. 8 che detta le procedure con le quali può darsi luogo al potere sostitutivo del Governo nei confronti degli organi degli enti locali al verificarsi di una delle tre ipotesi individuate dallo stesso art. 120 Cost.;  l’art. 9 che in tema di ricorso alla Corte costituzionale per illegittimità di statuti regionali e di leggi   o atti aventi forza di legge dello stato, attribuisce un potere propositivo alla Conferenza Stato-Città e autonomie locali ed al Consiglio delle autonomie locali;  l’art. 10 con il quale si riconosce al Prefetto preposto all’ufficio territoriale del Governo presso il Capoluogo della Regione, il ruolo di «rappresentante dello stato per i rapporti con il sistema delle autonomie».  L’art. 119 Cost., nella nuova formulazione introdotta dalla L. Cost. n. 3/2001, attribuisce a Regioni ed enti locali autonomia finanziaria di entrata e di spesa, partendo dal presupposto che, in un sistema pubblico articolato, ogni livello di governo deve poter disporre di risorse finanziarie sottoposte al proprio autonomo controllo e necessarie allo svolgimento delle funzioni che sono di sua esclusiva competenza (c.d. “principio del parallelismo tra le funzioni esercitate dall’ente e le risorse di cui dispone per esercitare tali funzioni”).

Il Federalismo Fiscale

Per  favorire la piena attuazione di tali principi, con L.  n. 42/2009 il Parlamento ha delegato il Governo ad adottare una serie di decreti legislativi in materia di federalismo fiscale, indicando anche i principi fondamentali a cui tali decreti devono attenersi. Da questo punto di vista, la L. 42/2009 introduce un’importante novità, stabilendo che il finanziamento delle spese relative alle funzioni fondamentali degli enti locali deve essere assicurato dai tributi propri, da compartecipazioni al gettito di tributi erariali e regionali e da addizionali a questi tributi, dal fondo perequativo. Gli enti locali, fino al 1990, versavano in uno stato piuttosto simile a quello mutuato dal regime fascista, con delle eccezioni relative all’adeguamento ai principi costituzionali. Negli anni 70’, allorché vennero attuate le Regioni, il legislatore apportò modifiche al modello degli enti adottando norme che risultarono lontane dal risolvere le incoerenze del sistema di gestione. Solo nel corso degli anni 90’, molteplici cambiamenti hanno “rivoluzionato” il modo di operare degli enti pubblici. La legge dell’8 giugno 1990, ha avviato un vero e proprio processo di rinnovamento socio-politico ed economico attraverso l’introduzione di nuove tecniche e metodologie nella gestione della “cosa pubblica”. Più che una riforma, la legge si è configurata quale concreto ripensamento del  processo di rinnovamento, che è rinvenibile nella L. n. 142/90 e nella L. n. 41/90, a cui sono seguiti atti normativi sempre più innovativi, poi confluiti nel D. Lgs. n. 267/00.  Nel sistema delle autonomie locali ,infatti, le norme approvate e adottate, come il Testo Unico degli Enti Locali (D. Lgs. n. 267/2000), hanno esteso maggiormente l’autonomia degli enti, in termini di efficacia, efficienza ed economicità; ciò per rispondere in toto alle esigenze e ai bisogni della collettività, in un’ottica puramente aziendalistica, dunque privatistica. Il processo di introduzione di innovazioni a livello economico-aziendale, è stato massiccio ed ha interessato gli enti sotto vari aspetti: istituzionale, di ordinamento contabile, di sistemi di controllo di gestione. Proprio in riferimento ai sistemi di gestione il legislatore ha voluto affiancare ai tradizionali controlli in essere – rivolti a garantire la correttezza formale delle operazioni di spesa – un sistema di monitoraggio che, partendo dalla formulazione dei programmi da perseguire e attraverso la rilevazione delle modalità di attuazione, permetta di indirizzare la gestione verso gli obiettivi prefissati, apportando mirati interventi correttivi nel caso di disfunzioni, cioè un sistema volto al controllo di gestione. Tutte queste innovazioni spingono verso l’aziendalizzazione, verso la volontà del legislatore di adottare logiche e strumenti di gestione provenienti dal contesto delle aziende private: si parla, oggi, di “ente locale-azienda”.

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