L'azione di condanna nel processo amministrativo

L’azione di condanna nel processo amministrativo

Redazione

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Il sistema di giustizia amministrativa originariamente era imperniato su due azioni principali attribuite alla giurisdizione di due giudici distinti: l’azione di annullamento esperibile davanti al giudice amministrativo contro gli atti amministrativi illegittimi lesivi di un interessi legittimi; l’azione di risarcimento del danno che costituiva invece la forma di tutela principale esperibile davanti al giudice ordinario nei confronti di comportamenti illeciti della pubblica amministrazione lesivi di un diritto soggettivo.

Ma il processo amministrativo si è gradualmente avviato verso una tutela ben più ampia della mera azione di annullamento, anche se la consapevolezza di ciò è emersa solo recentemente.

La condanna della P.A. può avere ad oggetto: prestazioni di natura privatistica o pubblicistica.

La condanna a prestazioni di natura privatistica, ovviamente, può riguardare solo la giurisdizione su diritti. Anzi, per lungo tempo l’azione di condanna è stata configurabile solo nelle controversie su diritti, ai sensi dell’abrogato art. 26, comma 3 della legge n. 1034/71: “Il tribunale amministrativo regionale nella materia relativa ai diritti attribuiti alla sua competenza esclusiva e di merito può condannare lamministrazione al pagamento delle somme di cui risulti debitrice”.

Per contro, l’impianto tradizionale della giurisdizione di legittimità ignorava l’azione di condanna ancor più dell’azione di accertamento, rispetto a cui la condanna costituisce un posterius.

L’azione di condanna pubblicistica ha fatto il suo ingresso nell’ordinamento con il diritto di accesso, agevolata dall’essere il potere amministrativo fronteggiante l’accesso interamente vincolato.

Con la legge n. 205/00, sono state introdotte due azioni: il ricorso avverso il silenzio e la domanda di risarcimento del danno, anche in forma specifica.

La domanda di risarcimento del danno

La domanda di risarcimento del danno rimane ancorata a una prospettiva privatistica, che inserisce nel processo amministrativo una tutela civilistica, configurandosi come il prodotto dell’interazione di due direttive: quella patrimonialistica del danno, e quella amministrativistica dell’esercizio illegittimo del potere, che convergono nel momento del giudizio sulla spettanza del bene della vita, id est sull’ingiustizia della lesione dell’interesse legittimo.

L’azione sul silenzio, all’accertamento della fondatezza dell’istanza a rappresentare il punto di svolta, ha poi aperto le porte alla cd. azione di adempimento, consistente in una prestazione di facere specifico nei confronti della pubblica amministrazione.

Queste novità sono convogliate nell’art. 30 CPA, il cui comma 1 stabilisce che “Lazione di condanna può essere proposta contestualmente ad altra azione o, nei soli casi di giurisdizione esclusiva e nei casi di cui al presente articolo, anche in via autonoma”. Tuttavia, a fronte di una previsione generalizzata dell’azione di condanna, la circostanza che i commi seguenti si occupino solo dell’azione risarcitoria costringe l’interprete a cercare altrove per individuare le tipologie di domande proponibili. Infatti, se l’azione autonoma di condanna nella giurisdizione di legittimità è solo quella al risarcimento del danno, è evidente che restano da individuare tutte le azioni proponibili contestualmente ad altra azione.

L’elenco delle azioni di condanna si può ricavare dall’art. 34, comma 1 CPA: “In caso di accoglimento del ricorso il giudice, nei limiti della domanda:  […] b) ordina allamministrazione, rimasta inerte, di provvedere entro un terminec) condanna al pagamento di una somma di denaro, anche a titolo di risarcimento del danno, alladozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio e dispone misure di risarcimento in forma specifica ai sensi dellarticolo 2058 del codice civile. Lazione di condanna al rilascio di un provvedimento richiesto è esercitata, nei limiti di cui allarticolo 31, comma 3, contestualmente allazione di annullamento del provvedimento di diniego o allazione avverso il silenzio; [….]”.

L’azione di adempimento

Nel testo definitivo del c.p.a . è mantenuta l’azione di condanna (art.30), invece l’azione di adempimento per l’adozione del provvedimento richiesto o denegato è stata messa da parte, seppur mantenendo il suo carattere eccezionale nell’art. 31 sulla possibilità del giudice di pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa in caso di ricorso avverso il silenzio, allorchè si tratti di attività vincolata o non residuino ulteriori margini di discrezionalità.

La giurisprudenza si è mostrata favorevole all’esercizio di un’azione di adempimento pubblicistico sulla base dell’art. 31, 3° comma, dell’art. 30,1° comma , (in cui si prevede un’azione generica di condanna da esperirsi contestualmente ad altra azione ) e dell’art. 34, comma 1 lett.c) c.p.a. (in cui si prevede la condanna all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica dedotta in giudizio, tra cui la condanna all’adozione di uno specifico atto nel caso di insufficienza dell’annullamento del diniego per la tutela piena dell’interessato.

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