L’accesso documentale: inquadramento normativo e funzione

di Armando Pellegrino
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      Indice

  1. Principi di base
  2. La disciplina dell’accesso documentale

1. Principi di base

Il corretto funzionamento della macchina amministrativa non può trascurare il coinvolgimento degli interessati e deve garantire un corretto utilizzo della sovranità popolare[1]. In quest’ottica, il 17 giugno del 1908 Filippo Turati nel suo celebre intervento parlamentare evocò il modello di amministrazione come “casa di vetro”[2]. Si diffonde così l’esigenza di verificare l’operato dell’amministrazione all’esterno che si evolverà, seppur lentamente, in quello che oggi conosciamo come principio di trasparenza[3].

In tempi più recenti, la legge del 7 agosto 1990, n. 241, c.d. legge sul procedimento amministrativo, rappresenta un’evoluzione nell’introduzione nel nostro ordinamento del principio della trasparenza amministrativa, inteso come il diritto alla conoscibilità all’esterno dell’operato della pubblica amministrazione, oltre che alla verifica della rispondenza dell’azione amministrativa ai principi di imparzialità e buon andamento[4].

Il principio della trasparenza non aveva ancora la portata odierna, ma è essenziale evidenziare come, in questa prima fase, la trasparenza fu introdotta dal legislatore come garanzia di controllo sull’azione amministrativa[5], nonché come apertura degli archivi pubblici, anche in relazione, come anticipato, ai principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa, oltre che della legalità, specie in riferimento ai destinatari del procedimento amministrativo[6].

Difatti, possiamo ricondurre come l’accesso ai documenti amministrativi veniva introdotto ad un principio generale dell’attività amministrativa, avendo lo scopo di favorire una più ampia partecipazione[7], oltre che di assicurare i principi di imparzialità, buon andamento e la trasparenza[8] dell’azione amministrativa[9].

Pertanto, possiamo considerare la trasparenza come un principio introdotto dalla legge del 7 agosto 1990, n. 241, che la eleva ad imperativo categorico[10], oggi centrale nel nostro ordinamento e, inoltre, che impone alla pubblica amministrazione l’apertura verso l’esterno del suo operato, ampliando così la partecipazione[11] del cittadino e degli utenti, ma anche che permette di perseguire l’interesse pubblico generale[12].

Successivamente la legge anticorruzione ha previsto l’adozione di un decreto legislativo per il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni e, per tale fine, è stato adottato il decreto legislativo del 14 marzo 2013, n. 33[13], c.d. Decreto Trasparenza, che ha rinnovato il principio della trasparenza nel nostro ordinamento che ha oggi una concezione ancora più centrale, perché è da intendersi come accessibilità completa ai dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, al fine di garantire la promozione dei cittadini all’attività amministrativa. Inoltre, la trasparenza favorisce forme di controllo diffuso da parte dei cittadini sia sulla spesa delle risorse pubbliche che sul perseguimento dei fini istituzionali[14].

2. La disciplina dell’accesso documentale

Nel nostro ordinamento sono previsti l’accesso documentale, l’accesso civico semplice e l’accesso civico generalizzato, a cui si aggiunge l’accesso privacy che però rientra principalmente nella normativa privacy, nello specifico all’articolo 15 del Regolamento Europeo GDPR 2016/679.

2.1. L’oggetto dell’accesso c.d. documentale

L’articolo 22 della legge 241 del 1990 dispone che per diritto di accesso deve essere inteso come “il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi”, dove:

– Per interessati si intende “tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”.

-Per documento amministrativo si intende “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”.

-Per controinteressati si intende “tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza”.

Pertanto, siamo nell’ambito dell’accesso documentale ogni qualvolta un soggetto interessato che abbia un interesse giuridicamente rilevante, diretto, concreto e attuale, richiede all’amministrazione uno o più documenti amministrativi.


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2.2 Requisiti dell’accesso documentale

Date le premesse, passiamo adesso ad analizzare i requisiti che deve una richiesta di accesso c.d. documentale:

  • Un interesse giuridicamente rilevante, diretto, concreto, attuale (la c.d. la legittimazione soggettiva). Tale requisito caratterizza proprio il diritto di accesso documentale, perché l’interessato deve dimostrare che ha un interesse collegato al documento o ai documenti amministrativi che richiede di visionare, altrimenti non potrebbe richiedere all’amministrazione la visione di tale documentazione, perché non ne avrebbe diritto. Ad esempio, nel caso di un soggetto che ha partecipato ad un concorso pubblico e non ha superato la prova scritta, lo stesso può procedere con la richiesta di accesso documentale, magari richiedendo gli elaborati di coloro che invece la prova scritta la hanno passata, perché è un suo diritto sapere come sono stati corretti gli altri elaborati. È molto importante salvaguardare sempre i dati personali dei c.d. controinteressati che sono i soggetti che potrebbero avere un pregiudizio concreto dalla conoscenza del documento da parte dell’interessato, perché in quel documento potrebbero essere presenti dei dati personali del controinteressato.
  • La propria identità. L’amministrazione deve essere in grado di identificare il soggetto interessato, altrimenti non riuscirebbe a verificare la legittimazione soggettiva in capo allo stesso. (articolo 25, comma 2, della legge del 7 agosto 1990, n. 241).

2.3. I limiti dell’accesso documentale

L’articolo 24 della legge del 7 agosto 1990, n. 241, dispone dei limiti all’accesso documentale. Difatti, viene previsto che il diritto di accesso è escluso, ai sensi dell’articolo 24, comma 1:

  1. per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo;
  2. nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano;
  3. nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione;
  4. nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi.

Inoltre, le singole amministrazioni devono individuare le categorie di documenti sottratti all’accesso ai sensi dell’articolo 24, comma 1, perché ogni amministrazione gestisce documenti di propria competenza e deve identificare nel dettaglio quali rientrano nelle esclusioni precedentemente indicate (articolo 24, comma 2).

Il comma 3, dispone che “Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni” inteso che le richieste che cercano di capire che tipo di documenti detiene l’amministrazione, non possono essere accettate.

Nel comma 4, invece, viene identificato che, con regolamento, il Governo può prevedere altri casi di sottrazione al diritto di accesso, nello specifico per documenti di interesse pubblico o privato

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Il diritto di accesso agli atti, nato con la legge 241/90 come strumento di garanzia per il cittadino volto ad assicurare una specifica tutela avverso eventuali vizi presenti nel provvedimento amministrativo, ha visto, pian piano, l’affermarsi di ulteriori istituti giuridici paralleli, riguardanti il diritto di accesso, finalizzati ad accordare una specifica salvaguardia a determinati soggetti, nell’ambito di peculiari settori istituzionali.

Sono pertanto state emanate disposizioni volte a tutelare l’esercizio del diritto d’accesso del cittadino in materia ambientale, l’accesso dei consiglieri comunali ai fini dell’espletamento del proprio mandato elettorale, l’accesso dell’avvocato per l’esecuzione del proprio incarico professionale, l’accesso tra pubbliche amministrazioni per gli adempimenti istituzionali di competenza, l’accesso negli appalti pubblici a tutela degli operatori economici concorrenti, l’accesso nel corso del procedimento amministrativo (ovvero accesso infraprocedimentale) al fine di garantire al cittadino di poter formulare memorie scritte suscettibili di influenzare i contenuti del provvedimento finale.

Ai citati istituti giuridici, si sono aggiunti, in un periodo più recente, ulteriori corpi normativi che hanno esteso ulteriormente i confini della tutela del cittadino, costituendo livelli di garanzia aggiuntivi, verso forme di maggiore trasparenza dell’azione amministrativa, come l’accesso civico semplice e l’accesso civico generalizzato.

Finiscono, pertanto, per coesistere variegate forme di tutela del diritto di accesso agli atti, le quali prevedono l’applicazione di regole ed il ricorrere di presupposti legittimanti spesso assai differenti e che richiedono, da parte degli uffici pubblici preposti, particolari attenzioni.

Il presente manuale ha lo scopo di illustrare le varie discipline riguardanti l’accesso evidenziandone i punti comuni e le differenze sostanziali, supportando i dipendenti pubblici negli adempimenti prescritti dal legislatore.

A tal fine la materia viene illustrata facendo ricorso a flowchart riepilogative, modelli di atti, pronunce giurisprudenziali e pareri del Garante per la privacy.

Infine viene reso disponibile un modello di regolamento per l’accesso agli atti.

 

Salvio Biancardi
Funzionario di primario Comune, autore di pubblicazioni e docente in corsi di formazione.

Salvio Biancardi, 2020, Maggioli Editore
45.00 €

Note

[1] Macchia E. S., Una casa di vetro sempre meno opaco. Il principio di trasparenza dell’azione amministrativa, www.rivista.camminodiritto.it, 2018.

[2] Celebre discorso di Filippo Turati avente ad oggetto la limitazione del segreto di ufficio nella PA, nel quale citò accostò l’amministrazione al termine “vetro”, intesa come trasparente, da qui la metafora “casa di vetro”.

[3] Barbieri M., Talamo S., Lo Stato aperto al pubblico. Trasparenza, ora o mai più: la Riforma della PA alla prova del cittadino, Milano, Il Sole 24 Ore, 2014.

[4] Marra A., La trasparenza degli atti amministrativi, tra diritto di accesso e tutela della privacy, www.ratioiuris.it, 2017.

[5] Controllo inteso come coerenza e della logicità degli atti, ma anche conoscibilità all’esterno dell’operato della pubblica amministrazione.

[6] Arena G., Le diverse finalità della trasparenza amministrativa, in La trasparenza amministrativa, Merloni F. (a cura di), Milano, Giuffré Editore, 29 ss.

[7] Principio riconducibile anche all’articolo 118 della Costituzione, che promuove l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale.

[8] Articolo 22, comma 2 della legge del 7 agosto 1990, n. 241.

[9] Marra A., La trasparenza degli atti amministrativi, tra diritto di accesso e tutela della privacy, www.ratioiuris.it, 2017.

[10] Pedaci A., Procedimento amministrativo, accesso e privacy, Napoli, Edizione Simone, 2020.

[11] La partecipazione negli anni ha avuto una centralità sempre maggiore, comportando il cambiamento della visione dell’amministrazione che da una posizione di supremazia rispetto al cittadino si pone invece oggi, nella maggior parte dei casi, sullo stesso piano, garantendo il rispetto del c.d. principio del giusto procedimento.

[12] Linee guida sulla valutazione partecipativa nelle amministrazioni pubbliche, Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento della funzione pubblica, Linee Guida n. 4 del novembre 2019.

[13] Recante “Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.”.

[14] Articolo 1, comma 1, del decreto legislativo del 14 marzo 2013, n. 33.

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