La prevenzione della corruzione e delle frodi nell’attuazione del PNRR

di Pietro Cucumile
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Indice:

  1. Il sistema prevenzione della gestione illecita delle risorse del PNRR..
  2. Richiami sulla normativa in materia di corruzione per le pubbliche Amministrazioni
  3. La normativa sull’antiriciclaggio.
  4. La normativa sulla prevenzione delle frodi
  5. Le attività di prevenzione e controllo delle frodi all’interno del PNRR..
  6. Il ruolo dell’ANAC..
  7. La giurisdizione della Corte dei Conti in materia di frodi
  8. Bibliografia.

 

 1. Il sistema prevenzione della gestione illecita delle risorse del PNRR

Una delle priorità delle Amministrazioni responsabili per l’attuazione delle misure contenute nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) è quella di prevenire che l’ingente mole di risorse finanziarie stanziate sia immune a gestioni illecite, nel rispetto dei principi di sana gestione finanziaria, assenza di conflitti di interessi, frodi e corruzione. Ciascuna Amministrazione responsabile è, quindi, tenuta a svolgere controlli sulla regolarità delle procedure e delle spese e ad adottare tutte le misure necessarie a prevenire, correggere e sanzionare le eventuali irregolarità[1] e gli indebiti utilizzi delle risorse. Le stesse sono, pertanto, chiamate ad adottare tutte le iniziative necessarie a prevenire le frodi, i conflitti di interesse ed evitare il rischio del doppio finanziamento pubblico degli interventi.

Le Amministrazioni devono assicurare, nel corso del loro operato, la completa tracciabilità delle operazioni e la tenuta di una contabilità separata per l’utilizzo delle risorse del PNRR. A tal proposito, l’art. 7, comma 8, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito con modificazioni dalla legge 29 luglio 2021, n. 108, prevede la possibilità di stipulare specifici protocolli d’intesa con il Corpo della Guardia di Finanza senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Le pubbliche Amministrazioni sono, inoltre, responsabili dell’avvio delle procedure di recupero e restituzione delle risorse indebitamente utilizzate, ovvero oggetto di frode o doppio finanziamento pubblico. A tale fine, presso ciascuna Amministrazione centrale responsabile di una Missione o di una Componente del PNRR, viene individuata una struttura di coordinamento con la funzione di monitorare e verificare l’attuazione degli interventi che fanno parte di una Missione o Componente del Piano medesimo[2].

Tutti gli atti, i contratti ed i provvedimenti di spesa adottati dalle Amministrazioni responsabili dell’attuazione degli interventi sono sottoposti ai controlli di legalità e ai controlli amministrativo-contabili previsti dalla legislazione nazionale. Le stesse sono tenute, pertanto, a conservare la relativa documentazione giustificativa su supporti informatici adeguati in modo da renderli disponibili per le attività di controllo e di audit.

Un ruolo di monitoraggio sulle attività svolte nell’ambito della programmazione degli interventi del PNRR e della prevenzione delle attività illecite è svolto, inoltre, come di consueto, anche dall’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), sulla base delle competenze in materia stabilite dalla legge.

In considerazione della specificità dello strumento finanziario ed in linea con quanto raccomandato dalla Commissione europea, il PNRR prevede verifiche aggiuntive rispetto all’ordinario e vigente controllo amministrativo stabilito dalla regolamentazione nazionale per l’utilizzo delle risorse finanziarie assegnate. L’intero “sistema” di verifica del PNRR è ispirato, infatti, ai sistemi di controllo dei fondi strutturali europei ed è orientato alla prevenzione, individuazione e contrasto delle gravi irregolarità sopra richiamate.

2. Richiami sulla normativa in materia di corruzione per le pubbliche Amministrazioni

L’attività amministrativa della pubblica Amministrazione non è avulsa dalle attività economiche. Le pubbliche Amministrazioni, infatti, nel perseguimento dell’interesse pubblico, rivolgono la propria attività nei confronti di soggetti portatori di propri interessi di carattere imprenditoriale o professionale. Occorre precisare che, con l’accezione pubblica Amministrazione, si intendono tutte quelle di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonché gli enti pubblici nazionali, le società partecipate dalle amministrazioni pubbliche e dalle loro controllate, ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile, limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dall’Unione europea.

In materia di corruzione, il riferimento legislativo nazionale sul tema è rappresentato dalla Legge 6 novembre 2012, n. 190, recante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”. Tale disposizione individua, in ambito nazionale, l’Autorità nazionale anticorruzione e gli altri organi incaricati di svolgere, con modalità tali da assicurare un’azione coordinata, le attività di controllo, di prevenzione e di contrasto della corruzione e dell’illegalità nella pubblica Amministrazione. Tale legge istituisce, altresì, tutta una congerie di obblighi e compiti per le Amministrazioni, rimessi anche ad una serie di atti normativi specifici, a cui si rimanda per i dovuti approfondimenti, che qui di seguito sono riportati per un pronto riferimento:

  • il D.lgs. n. 235 del 2012 “Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi” che individua le fattispecie che precludono la candidabilità alle cariche istituzionali e di governo per le persone che abbiano riportato delle condanne a seguito di sentenze passate in giudicato per determinati reati;
  • il D.lgs. n. 33 del 2013 “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni” volto ad assicurare l’accesso da parte dei cittadini alle informazioni concernenti l’operato delle pubbliche amministrazioni;
  • il D.lgs. n. 39 del 2013 “Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico”, che riguarda il conferimento degli incarichi presso le pubbliche amministrazioni e gli enti di diritto privato in controllo pubblico, al fine di evitare situazioni anche potenziali di conflitti di interesse;
  • il D.P.R. n. 62 del 2013 “Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici” il quale statuisce le regole a cui i dipendenti delle pubbliche amministrazioni devono conformarsi al fine di assicurare la qualità dei servizi, la prevenzione dei fenomeni di corruzione ed il rispetto dei doveri di diligenza (due diligence).
  • Il D.lgs. n. 50 del 2016 “Codice dei contratti pubblici” che disciplina i contratti di appalto e di concessione delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori aventi ad oggetto l’acquisizione di servizi, forniture, lavori e opere, nonché i concorsi pubblici di progettazione.

Quest’ultimo è stato modificato anche dai decreti legge concernenti la pianificazione strutturale della macchina amministrativa per l’attuazione PNRR, per operare alcune semplificazioni in determinati ambiti ai fini di una più efficace attuazione del Piano, pur rimanendo invariato l’impianto sui controlli da effettuare per la gestione degli appalti.

 

3. La normativa sull’antiriciclaggio

Per quanto attiene, invece, alle norme sull’antiriciclaggio, si richiamano le disposizioni fornite dal D.lgs. n. 231 del 2007 recante “Attuazione della direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell’utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo nonché della direttiva 2006/70/CE che ne reca misure di esecuzione”, il D.lgs. n. 90/2017 recante “Attuazione della direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo e recante modifica delle direttive 2005/60/CE e 2006/70/CE e attuazione del regolamento (UE) n. 2015/847 riguardante i dati informativi che accompagnano i trasferimenti di fondi e che abroga il regolamento (CE) n. 1781/2006” e il D.lgs. n. 125/2019 recante “Modifiche ed integrazioni ai decreti legislativi 25 maggio 2017, n. 90 e n. 92, recanti attuazione della direttiva (UE) 2015/849, nonche’ attuazione della direttiva (UE) 2018/843 che modifica la direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario ai fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo e che modifica le direttive 2009/138/CE e 2013/36/UE”. Tale ultimo decreto, in particolare, prescrive l’obbligo per le pubbliche Amministrazioni di un’adeguata verifica della clientela, una ridefinizione dell’apparato di vigilanza e controllo secondo criteri di razionalizzazione e valorizzazione del coordinamento e l’istituzione della Unità di Informazione Finanziaria (UIF) presso la Banca d’Italia, con una serie di compiti di controllo, coordinamento ed informazione che agisca da supporto a tutti gli operatori del settore e le Autorità investigative e giudiziarie. Nello specifico, si richiama l’obbligo, per tutti gli operatori, prima di compiere un’operazione finanziaria, di inviare, senza ritardo, alla UIF la segnalazione di operazioni sospette quando si è a conoscenza, si sospetta o anche solo se si hanno motivi ragionevoli per sospettare che siano in corso, compiute o tentate operazioni di “riciclaggio” o che i fondi provengano da un’attività criminosa.

4. La normativa sulla prevenzione delle frodi

Per quanto attiene, invece, al ruolo svolto dell’Europa in materia di controlli sulle attività fraudolente che interessano, in particolare, l’utilizzo di fondi europei di finanziamento, la base giuridica per la lotta antifrode è l’articolo 325[3] del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, nonché la Decisione n. 1999/352/CE, CECA, Euratom, del 28 aprile 1999, che istituisce l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF). L’OLAF indaga sui casi di frode[4] ai danni del bilancio dell’Unione europea e sui casi di corruzione e grave inadempimento degli obblighi professionali all’interno delle istituzioni europee. Il suddetto Ufficio elabora, inoltre, la politica antifrode per la Commissione europea. Sulla base dei Regolamenti (Euratom, CE) n. 2185/96 e (UE, Euratom) n. 883/2013 l’OLAF ha il potere di svolgere indagini amministrative, compresi controlli e verifiche sul posto, al fine di accertare l’esistenza di frodi, corruzione, conflitti di interessi o ogni altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari dell’Unione. In particolare, si richiama, la Direttiva (UE) 2017/1371 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2017, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale.

Inoltre, il principio dell’assimilazione desumibile dal citato art. 325 permette di attribuire alla Corte dei conti, in campo unionale, le stesse funzioni di giudice degli equilibri di finanza pubblica e di responsabilità per danno alle finanze pubbliche che le competono nell’ordinamento nazionale.

La Corte dei conti italiana, in funzione di organo di controllo, come è noto, è strutturata in Sezioni regionali e Sezioni ed Uffici centrali. Per quanto riguarda il controllo sui finanziamenti provenienti dall’Unione europea, rivestono particolare importanza soprattutto le Sezioni regionali di controllo, posto che gli enti gestori dei fondi comunitari sono innanzitutto le Regioni. In sede centrale, la principale articolazione in questo campo è la Sezione di controllo per gli Affari comunitari ed internazionali.

Oltre alle Sezioni regionali ed alla Sezione di controllo per gli Affari comunitari ed internazionali[5], si occupa di controllo sui fondi europei anche la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, articolata in Uffici di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, qualora le gestioni controllate coinvolgano anche cofinanziamenti europei.

Il controllo della Corte dei conti sui finanziamenti provenienti dall’Unione europea è, quindi, essenzialmente un controllo sulla corretta gestione di detti finanziamenti da parte degli organi gestori dei fondi e si svolge secondo le normali procedure del controllo sulla gestione delle risorse finanziarie nazionali.

Ogni anno ciascuna Sezione elabora un proprio programma, nel quale decide le gestioni che saranno assoggettate al controllo, tenendo conto anche degli indirizzi dettati annualmente dalla “Sezioni Riunite in sede di controllo” nella definizione del quadro di riferimento programmatico, anche pluriennale, delle indagini di finanza pubblica e dei controlli sulla gestione, nonché dei relativi indirizzi di coordinamento e criteri metodologici di massima.

Esistono, poi, almeno altre due forme di controllo della Corte dei conti sui finanziamenti provenienti dall’Unione europea:

  • il controllo preventivo di legittimità esercitato dalla Sezione di controllo per la Regione siciliana “su tutti gli atti amministrativi, a carattere generale e particolare, adottati dal governo regionale e dall’amministrazione regionale in adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea[6];
  • il controllo esercitato nelle forme previste dall’art. 12 della legge n. 259/1958 sulla gestione dell’AGEA (Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura).

Peraltro, il controllo sulla gestione è di tipo “collaborativo”, nel senso che non ha finalità sanzionatorie, essendo orientato ad individuare le criticità nel processo gestionale ed a segnalarle alla stessa Amministrazione controllata e, soprattutto, agli organi politici elettivi[7], suggerendo, eventualmente, le misure correttive.

Nell’ambito del controllo sulla gestione dei fondi comunitari, oltre all’elaborazione del quadro finanziario, la Corte dei conti riveste un ruolo importante soprattutto per la verifica del funzionamento dei controlli messi in atto dagli enti gestori o per individuare la carenza dei controlli. Importante, altresì, è il follow-up sulle misure messe in atto dall’amministrazione a seguito dei rilievi mossi dalla Corte dei conti.

Inoltre, la verifica dei sistemi di controllo assume rilievo fondamentale, in quanto, accanto ad obblighi positivi[8], vi sono specifici profili di responsabilità comunitaria per la mancata attuazione delle misure di tutela. Infatti, lo Stato membro deve dimostrare la non imputabilità della frode a proprie carenze di gestione e controllo, pena il mancato discarico della somma corrispondente all’importo frodato, secondo quanto stabilito dai regolamenti 1290/2005 (CE) artt. 32 e 33 e n. 1083/2006 (CE), art. 70, che prevedono l’imputazione, quantomeno parziale, allo Stato membro delle risorse non recuperate nei tempi e modi previsti, in presenza di profili di inadeguatezza nell’azione di prevenzione, contrasto e recupero.

Qualora, nel corso dell’effettuazione dell’attività di controllo vengano rilevati casi di irregolarità o di frode che possano dar luogo a danno per le finanze pubbliche, nazionali o europee, la Sezione di controllo è tenuta, al pari di ogni altra amministrazione, ad informare la Procura regionale competente per territorio. Questa, in virtù del già citato “principio di assimilazione” agirà a tutela dell’erario dell’Unione con gli stessi mezzi con i quali agisce a tutela dell’erario nazionale.

Merita infine un cenno, sul punto, il d.lgs. 14 luglio 2020, n. 75, attuativo della l. 4 ottobre 2019, n. 117, con cui l’ordinamento italiano recepisce la dir. (UE) n. 1371/2017, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale (c.d. direttiva PIF)[9].

5. Le attività di prevenzione e controllo delle frodi all’interno del PNRR

Il richiamo della normativa indicata nel precedente paragrafo costituisce lo “sfondo” su cui occorrerà “disegnare” tutte le attività inerenti all’attuazione del PNRR, in particolare per le misure finanziarie. Tale base normativa è poi confluita, con l’introduzione di alcuni emendamenti, in alcune disposizioni contenute nell’art. 7 del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, sulle attività di rendicontazione, monitoraggio e controllo sulle attività del PNRR, nonché nel Titolo IV del decreto-legge 6 novembre 2021, n. 152, inerente agli investimenti e il rafforzamento del sistema di prevenzione del sistema antimafia. Di rilievo, infine, anche il D.P.C.M. del 15 settembre 2021 sulla rilevazione dei dati di attuazione finanziaria fisica e procedurale per singolo progetto del PNRR, che contiene alcune disposizioni organizzative e procedimentali per il controllo e il contrasto di eventuali attività illecite, nell’ambito dell’attuazione dei progetti sul PNRR.

Il Dispositivo di Ripresa e Resilienza (RRF), di cui al Regolamento (UE) 2021/241, prevede tra le premesse che la sua attuazione sia improntata al principio della sana gestione finanziaria che comprende la prevenzione e il perseguimento efficaci della frode, ivi compresi la frode fiscale, l’evasione fiscale, la corruzione e il conflitto di interessi, nonché il divieto di duplicazione dei finanziamenti erogati con altre forme di erogazione di contributi, sia da parte dell’Unione europea che dai singoli Paesi. L’art. 18 del dispositivo RRF prevede che i Piani nazionali di ripresa e resilienza contengano “una spiegazione riguardo al sistema predisposto dallo Stato membro per prevenire, individuare e correggere la corruzione, la frode e i conflitti di interessi nell’utilizzo dei fondi forniti nell’ambito del dispositivo e le modalità volte a evitare la duplicazione dei finanziamenti da parte del dispositivo e di altri programmi dell’Unione”. Il PNRR italiano esplica in modo sufficientemente chiaro tale previsione, tant’è che la Commissione europea, nella sua la proposta di Decisione di esecuzione del Consiglio[10], partendo dall’analisi dettagliata del PNRR (SWD(2021) 165 final), relativa all’approvazione della valutazione del piano per la ripresa e la resilienza dell’Italia, ha attribuito al Piano un rating “A” per la voce relativa al sistema di controllo. Al riguardo, l’allegato tecnico al piano per la ripresa e la resilienza concernente l’attuazione, il monitoraggio, il controllo e l’audit fa riferimento a tutte le istituzioni pertinenti che contribuiranno alla prevenzione delle frodi, della corruzione e del conflitto di interessi. Ciò avviene tramite il richiamo all’obbligo, di cui alla Legge 6 novembre 2012, n. 190, per tutte le Amministrazioni, di stabilire un piano triennale per la prevenzione della corruzione e la trasparenza, nonché di ulteriori specifici controlli da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, che ha il ruolo di “Servizio centrale per il PNRR[11].

L’unità operativa di controllo all’interno del Servizio Centrale per il PNRR e l’organismo di audit, incardinato sempre nella stessa Ragioneria Generale utilizzeranno il sistema antifrode “Arachne”, ossia lo strumento di estrazione dei dati e per la valutazione del rischio della Commissione introdotto nel 2015, nella loro attività di analisi dei rischi per il controllo e l’audit.

In parallelo, il sistema unitario ReGiS sarà utilizzato da tutte le Amministrazioni titolari di misure previste dal PNRR per tutte le attività di rendicontazione, sia finanziaria che procedurale. Tale sistema sarà utilizzato, altresì, per la gestione dei Fondi strutturali e d’investimento europei (fondi SIE) per il periodo 2021-2027, nonché per la rendicontazione delle fonti di finanziamento nazionali.

Al sistema informatico di monitoraggio hanno poi accesso anche la Commissione europea, l’OLAF (European Anti-fraud Office), la Corte dei Conti e, se del caso, l’EPPO (European Public Prosecutor’s Office) in adempimento a quanto previsto dall’articolo 22, paragrafo 2, lettera e) del Regolamento (EU) 2021/241. Ciò consente di verificare e monitorare, all’interno di un’unica banca dati, i progetti finanziati nel contesto del piano per la ripresa e la resilienza ma anche da altri programmi unionali e da risorse nazionali. Inoltre, l’assegnazione, in conformità con la normativa nazionale vigente, del codice unico di progetto (CUP) a ogni progetto di investimento registrato nel sistema[12] mira a prevenire il doppio finanziamento e a ridurre il rischio di frodi.

Il PNRR stabilisce, come accennato, un organismo indipendente di audit dedicato al PNRR, sia per il sistema di controllo interno che per proteggere gli interessi finanziari dell’Unione e, più specificamente, per prevenire, individuare, segnalare e rettificare casi di frode, corruzione o conflitto di interesse. Tale organismo è stabilito in seno al Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato – IGRUE e la sua indipendenza è garantita dalla segregazione delle diverse funzioni previste, come da buone pratiche internazionali. L’applicazione informatica “MyAudit” sarà utilizzata a supporto per le attività di comunicazione e monitoraggio dei dati e dei controlli derivanti dagli audit, nonché per la redazione della sintesi degli audit da parte dell’unità di comunicazione in seno al Servizio centrale per il PNRR. La strategia di audit di tale organismo comprende informazioni sulla valutazione dei rischi, sull’approccio all’audit e sulle risorse. All’avvio dell’attuazione del piano è previsto un audit di sistema sui sistemi d’informazione, in particolare sull’adeguatezza della raccolta di dati e dell’accesso ai dati di cui all’articolo 22, paragrafo 2, lettera d), del regolamento RRF, prima della presentazione della prima richiesta di pagamento.

Inoltre, altri organismi nazionali che svolgono il loro ruolo nell’attuazione del piano in relazione al suo sistema di controllo sono la Corte dei conti nazionale, il Corpo della Guardia di Finanza e l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), il cui ruolo riveste particolare importanza in tali ambiti, già dalla sua istituzione.

In questo ambito riveste particolare importanza l’I.M.S. (Irregularities Management System), disciplinato dai Reg. (CE) n. 1681/91 (modificato dal Reg. (CE) n. 2035/05) e il Reg. (CE) n. 1828/06 in tema di Fondi strutturali, che pongono a capo dei Paesi membri un obbligo di comunicazione alla Commissione europea – OLAF dei casi di irregolarità/frode a danno del bilancio comunitario.

La procedura di trasmissione alla Commissione Europea – OLAF delle notizie inerenti casi di irregolarità/frode, prevede l’invio delle informazioni tramite un sistema telematico dedicato, denominato per l’appunto I.M.S.[13], gestito dall’OLAF medesimo.

L’Italia ha attuato tali previsioni con la circolare interministeriale del 12 Ottobre 2007 recante “Modalità di comunicazione alla Commissione europea delle irregolarità e frodi a danno del bilancio comunitario”. La materiale compilazione delle segnalazioni d’interesse compete a tutte le Autorità di gestione che accertano i fatti di irregolarità/frode per il successivo inoltro alla Commissione europea – Ufficio Europeo lotta antifrode (OLAF) a cura del Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio.

Il 23 giugno 2006, in relazione al principio del coordinamento espressamente indicato nell’art. 325 del Trattato, è stato sottoscritto il protocollo di collaborazione tra l’Ufficio europeo per la lotta alle frodi (OLAF) e la Procura Generale della Corte dei conti. In base a detto protocollo, “Con la finalità di prevenire e combattere il fenomeno delle frodi e le altre attività illecite che danneggiano gli interessi finanziari della Comunità (frodi CE) le parti dell’accordo si prefiggono di darsi reciproca assistenza nel compimento del loro dovere istituzionale di condurre indagini indipendenti. Le parti (…) si prestano reciproca assistenza amministrativa, in particolare per quanto concerne lo scambio, spontaneo o su richiesta, di informazioni rilevanti per la prevenzione e l’individuazione di frodi CE così come di frodi a danno degli interessi finanziari della Repubblica italiana. Nel fornire le informazioni richieste le parti si prefiggono di agire come stessero operando per i propri interessi”[14].

Risulta, poi, costantemente attuato il valido sistema di comunicazioni da parte del Comando Generale della Guardia di Finanza che invia sistematicamente alla Corte dei Conti copia delle segnalazioni redatte in seguito alla conclusione di indagini relative alle frodi comunitarie.

Del resto, la Guardia di Finanza resta anche la forza di polizia di elezione della Corte dei conti per l’espletamento delle indagini istruttorie, sia in virtù della espressa previsione normativa[15] che ha portato anche alla creazione di specifiche sezioni presso i nuclei di polizia tributaria, sia per l’alta specializzazione in materia di indagine economico – finanziaria che compete a detto Corpo.

Va, peraltro, evidenziato che anche il Comando Carabinieri politiche agricole e alimentari, nell’ambito dell’attività investigativa e di controllo nel settore delle contribuzioni agricole e nelle frodi agroalimentari di cui al d.p.r. n. 129/2009, procede all’inoltro alla Procura Generale ed alle Procure regionali delle segnalazioni relative alla conclusione di indagini riguardanti indebite percezioni o truffe nel settore dei contributi in agricoltura.

Sono, inoltre, mantenuti stretti contatti tra la Corte dei Conti con la Direzione nazionale antimafia per le fattispecie di interesse di tale ufficio ed è attiva la collaborazione della Procura Generale nelle attività di sensibilizzazione in sede nazionale e regionale sul tema del contrasto alle frodi promossa dal Comitato nazionale per la lotta alle frodi comunitarie (COLAF).

Rimane, infine, molto attivo il rapporto tra Procura della Repubblica e Procura della Corte dei conti, in applicazione dell’art. 129, comma 3, disp. att. c.p.p., che prevede la trasmissione alla Procura contabile, da parte del pubblico ministero ordinario, della comunicazione dell’esercizio dell’azione penale per un reato che abbia causato un danno per l’erario.

Con circolare del 30 dicembre 2010, il Procuratore Generale presso la Suprema Corte di Cassazione ha sottolineato l’importanza di tale comunicazione e della sua tempestività, evidenziando, nel contempo, l’evoluzione della responsabilità amministrativa e delle fattispecie in essa inquadrabili, dal punto di vista dell’ampliamento sia dei soggetti coinvolti, sia delle ipotesi di danno erariale.

6. Il ruolo dell’ANAC

Il ruolo trasversale dell’ANAC nelle varie fasi di attuazione del PNRR consisterà nello sviluppo e implementazione della Banca dati nazionale dei contratti pubblici (BDNCP), nonché la completa digitalizzazione delle procedure di gara e la qualificazione delle stazioni appalti, unitamente all’istituzione del portale unico della Trasparenza. La BDNCP è uno strumento indispensabile per garantire anche un monitoraggio della spesa pubblica nazionale ed europea e che porta alla digitalizzazione dei processi di dichiarazione e verifica dei requisiti per la partecipazione agli appalti pubblici, che potrà concretizzarsi mediante la creazione del “Fascicolo virtuale dell’operatore economico”.

Con riguardo, invece, alla materia dell’anticorruzione e trasparenza, il PNRR contempla l’istituzione del portale unico della trasparenza, allo scopo principale di consentire alle amministrazioni, soprattutto di piccole dimensioni, di gestire minori adempimenti e, di conseguenza, di consentire all’amministrazione centrale di disporre di un numero maggiore di informazioni utili.

L’attività di monitoraggio, così come già prevista nel PNRR, viene svolta dalla Ragioneria Generale dello Stato e, in tale contesto, è già stato previsto che l’ANAC dovrà collaborare con la citata Ragioneria, in considerazione del patrimonio a sua disposizione acquisito tramite la Banca dati nazionale dei contratti pubblici, ove confluiscono tutti i dati delle opere pubbliche. In questo modo si intende rendere partecipe la Ragioneria stessa di tutte le informazioni in proprio possesso in tema di contratti pubblici. Al riguardo, si deve in particolare evidenziare che il PNRR espressamente prevede, con riferimento alle attività di controllo o di audit, al fine di rafforzare i sistemi esistenti, che restano interamente confermati, anche specifici protocolli di intesa da stipulare fra la Ragioneria generale dello Stato e ANAC, nonché con le singole Amministrazioni centrali coinvolte nel PNRR.

Si segnala, infine, la sottoscrizione di un protocollo di intesa tra l’ANAC e il MiTE, avvenuta in data 25 novembre 2021, per rilanciare l’attività di monitoraggio e vigilanza sui contratti pubblici riguardo i temi ambientali e di riconversione ecologica, che interesserà anche alcune attività incluse nel PNRR. Tale accordo prevede, oltre all’attività di monitoraggio e vigilanza, anche una collaborazione nell’ambito dell’attività regolatoria e di indirizzo attraverso la condivisione di atti di indirizzo, linee guida, clausole-tipo per bandi e capitolati e atti simili, necessari per attuare le norme in materia di sostenibilità ambientale degli acquisti pubblici, nonché nelle attività di formazione sul GPP[16] e sui criteri ambientali minimi (CAM).

7. La giurisdizione della Corte dei Conti in materia di frodi

A partire dal 2003, la giurisdizione contabile è venuta progressivamente ad assumere un ruolo sempre più incisivo nel contesto degli strumenti giudiziari di contrasto alle frodi nei finanziamenti pubblici comunitari ed anche nazionali ad essi collegati oppure erogati in via autonoma.

Non è errato affermare che le azioni dirette all’affermazione di responsabilità erariale nel settore dei finanziamenti comunitari e, in particolare, di quelli erogati dal Fondo sociale europeo hanno costituito le prime esperienze di azioni direttamente rivolte ai beneficiari finali dei fondi, in particolare nei primi casi costituiti da enti o associazioni private, normalmente in modo congiunto ad azioni nei confronti dei funzionari pubblici responsabili di omessi controlli o finanche compartecipi in modo doloso alla realizzazione delle illecite erogazioni o indebiti utilizzi dei fondi. Tale processo è stato reso possibile anche da una favorevole giurisprudenza delle sezioni unite della Corte di cassazione in materia di attribuzione della giurisdizione.

A tale proposito, ribadendo l’indirizzo inaugurato con l’ordinanza 1° marzo 2006 n. 4511, anche nel corso del 2010 la Corte di Cassazione a sezioni unite civili ha emesso sentenze contenenti importanti puntualizzazioni in ordine alla giurisdizione di responsabilità amministrativa intestata alla Corte dei conti, con le quali è stata, in sostanza, confermata la giurisdizione contabile anche sui beneficiari finali dei fondi pubblici indebitamente percepiti.

La Suprema Corte, con dette pronunce, ha, inoltre, effettuato precisazioni:

  • sulla posizione degli amministratori, di fatto o di diritto, delle società o enti destinatari dei fondi;
  • riguardo al ruolo di soggetti intermediari a vario titolo coinvolti nei procedimenti, con affermazione, per tutti, della giurisdizione contabile[17] e con riferimento a qualsiasi tipologia di fondo, sia nazionale che di derivazione comunitaria.

La giurisdizione contabile è stata esclusa, invece, nel caso di mera attività di collaborazione o assistenza esterna da parte di privato professionista[18], poiché la Corte ha evidenziato che, in tali casi, non era ascritto al soggetto privato un rapporto “organico” con la società indebitamente destinataria di fondi pubblici, né era stato prospettato, nemmeno astrattamente, un legame con la società che potesse far ritenere che lo stesso agisse “come amministratore di fatto” della società. In effetti, la stessa Procura regionale della Corte dei conti aveva qualificato il soggetto come “collaboratore” della società, la cui figura, qualora sia estranea alla gestione del pubblico denaro, non può integrare quel “rapporto di servizio” di fatto con la pubblica Amministrazione atto a giustificare l’insorgere a suo carico di una “responsabilità erariale”.

La giurisdizione contabile viene esclusa, anche dalla giurisprudenza della stessa Corte dei conti, qualora il privato abbia percepito le somme senza che per l’erogazione potesse individuarsi la realizzazione di un fine di interesse pubblico, vale a dire quando in capo al percettore non insorgono obblighi gestionali. Il discrimine della sussistenza o meno della giurisdizione contabile è stato più volte individuato dalla Suprema Corte nella natura pubblica delle risorse e in un “allargamento” della concezione tradizionale del rapporto di servizio.

Con riguardo egli effetti dell’esercizio dell’azione di responsabilità, esso può rivelarsi particolarmente efficace qualora accompagnato dal ricorso:

  • al sequestro conservativo di cui all’art. 5 della legge n. 19/1994, nei casi in cui i normali mezzi di recupero attuati dall’amministrazione[19] si possano rivelare inidonei; molto positive si sono rivelate le esperienze di coordinamento nelle azioni di contrasto attuate da alcune procure regionali con l’Autorità giudiziaria ordinaria e con la stessa amministrazione danneggiata;
  • agli ulteriori strumenti di natura cautelare attribuiti al pubblico ministero contabile dalla legge finanziaria per il 2006[20].

Si segnala, inoltre, l’articolo 46 della legge n. 238/2021 (Legge europea 2019-2020) afferma che “Limitatamente alle risorse stanziate dal PNRR e ai fondi complementari al PNRR, le sezioni riunite della Corte dei conti in sede consultiva, a richiesta delle amministrazioni centrali e degli altri organismi di diritto pubblico nazionali, rendono pareri nelle materie di contabilità pubblica, su fattispecie di valore complessivo non inferiore a un milione di euro, e assicurano la funzione nomofilattica sull’esercizio della funzione consultiva da parte delle sezioni regionali di controllo. I medesimi pareri sono resi dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, a richiesta dei comuni, delle province, delle città metropolitane e delle regioni, sulle condizioni di applicabilità della normativa di contabilità pubblica all’esercizio delle funzioni e alle attività finanziate con le risorse stanziate dal PNRR e con i fondi complementari al PNRR. È esclusa, in ogni caso, la gravità della colpa qualora l’azione amministrativa si sia conformata ai pareri resi dalla Corte dei conti in via consultiva ai sensi del presente comma nel rispetto dei presupposti generali per il rilascio dei medesimi”.
A mente della sopra richiamata normativa, viene legata la tematica delle “risorse PNNR” alla esclusione della “gravità della colpa” per azioni della pubblica Amministrazione conformi ai pareri resi dalla Corte. Potrebbe, quindi, affermarsi, in via interpretativa, che da tale assunto normativa si possa ricavare una deroga alla disciplina dell’art. 21 del “Decreto semplificazioni”[21] laddove, in generale e per un periodo temporale delimitato, gli illeciti commissivi sono punibili solo per dolo. Come dire che, per la materia “risorse PNNR”, potrebbe sostenersi la scelta di uno specifico statuto. Diversamente, il riferimento all’esclusione della colpa grave statuito dalla nuova normativa avrebbe poco senso ovvero dovrebbe essere riferito soltanto alla responsabilità omissiva[22]. Inoltre, laddove la novella recita che “È esclusa, in ogni caso, la gravità della colpa qualora l’azione amministrativa si sia conformata ai pareri resi dalla Corte dei conti”, il riferimento alla locuzione “azione amministrativa” è indice di esplicito riferimento ad azioni, non omissioni: si tratta quindi di un argomento letterale favorevole alla tesi sopra sostenuta.

8. Bibliografia.

Corte dei Conti, “Semplificazione delle regole sui fondi strutturali” – Relazione Speciale (delibera n. 4/2014)

Corte dei Conti, “Relazione annuale 2014. I rapporti finanziari con l’Unione Europea e l’utilizzazione dei Fondi comunitari” (Delibera n. 2/2015)

Corte dei Conti, “Relazione annuale 2015. I rapporti finanziari con l’Unione Europea e l’utilizzazione dei Fondi comunitari” (Delibera n. 1/2016)

Corte dei Conti, “Relazione annuale 2016. I rapporti finanziari con l’Unione Europea e l’utilizzazione dei Fondi comunitari” (Delibera n. 17/2016)

Dipartimento per le Politiche Europee – Comitato per la Lotta contro le frodi nei confronti dell’Unione europea, “Relazione Annuale al Parlamento – 2014”

Dipartimento per le Politiche Europee – Comitato per la Lotta contro le frodi nei confronti dell’Unione europea, “Relazione Annuale al Parlamento – 2015”

Delibera del Comitato Interministeriale Programmazione Economica 21 dicembre 2000, n.  144

Martinelli F., “Manuale di Diritto dell’Unione europea – Aspetti istituzionali e politiche dell’Unione”, Edizioni Giuridiche Simone, 2014

Protocollo di intesa tra l’OLAF e la Guardia di Finanza del 5 giugno 2012

Relazione Procura Generale della Corte dei Conti “Cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2017”

Rivista della Guardia di Finanza, rubrica Legislazione e Giurisprudenza Comunitaria, AA.VV., 2014, 2015, 2016

Sito internet della Commissione europea (https://ec.europa.eu/commission/index_it/)

Sito internet OpenCoesione (http://www.opencoesione.gov.it/)

Sito internet del Parlamento europeo (http://www.europarl.europa.eu/)

Sito internet dell’Unione europea (https://europa.eu/european-union/index_it/

Note

[1] Irregolarità è “qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione od omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio comunitario attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto della Comunità o a causa di una spesa indebita”. (Regolamento del Consiglio 2988/95 del 18 dicembre 1995)

[2] Cfr. art. 8, commi da 1 a 4, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77

[3] Art. 325

  1. L’Unione e gli Stati membri combattono la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione stessa mediante misure adottate a norma del presente articolo che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri e nelle istituzioni, organi e organismi dell’Unione.
  2. Gli Stati membri adottano, per combattere contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione, le stesse misure che adottano per combattere contro la frode che lede i loro interessi finanziari.
  3. Fatte salve altre disposizioni dei trattati, gli Stati membri coordinano l’azione diretta a tutelare gli interessi finanziari dell’Unione contro la frode. A tale fine essi organizzano, assieme alla Commissione, una stretta e regolare cooperazione tra le autorità competenti.

I principi che derivano dall’art. 325 del TFUE (ex art. 280 Trattato CE) sono, pertanto, quelli di effettività, assimilazione e cooperazione

[4] Costituisce frode, lesiva degli interessi finanziari della Comunità, “qualsiasi azione o omissione intenzionale relativa all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua il percepimento o la ritenzione di fondi (con riguardo alle spese) o la diminuzione illegittima (con riguardo alle entrate) di risorse del bilancio generale delle Comunità europee”; o “alla mancata comunicazione di una informazione in violazione di un obbligo specifico”…o “alla distrazione di tali fondi per fini diversi per cui sono stati concessi…o di un beneficio lecitamente ottenuto, cui consegue lo stesso effetto”. (art. 1.1 Convenzione Protezione Interessi Finanziari UE 26 luglio 1995)

[5] La Sezione di controllo per gli Affari Comunitari ed Internazionali

(Estratto dell’art. 10 del Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato con Deliberazione SS.RR. n. 14/2000 e modificato con Deliberazione del Consiglio di Presidenza del 19.6.2008)

  1. La sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali è presieduta da un presidente di sezione ed è composta dai magistrati assegnati dal consiglio di presidenza.
  2. La sezione riferisce almeno annualmente al Parlamento:
  3. a) sulla gestione dei fondi strutturali comunitari da parte delle amministrazioni e degli altri organismi con riferimento all’attuazione dei quadri comunitari di sostegno ed al rispetto dei principi definiti dall’Unione europea, con particolare riguardo agli interventi nelle aree depresse;

[b) …]

  1. c) sullo stato delle risorse della comunità di pertinenza nazionale e dei relativi sistemi di verifica;
  2. d) sulla consistenza e sulle cause delle frodi ai danni della comunità e sulle relative misure preventive e repressive.
  3. La sezione riceve da tutte le sezioni centrali e regionali di controllo segnalazione di atti di gestione contrastanti con norme o principi della Unione europea e può proporre al presidente della Corte di darne comunicazione, con relazione illustrativa, alla Corte dei conti europea e ai competenti organi dell’Unione. Il presidente della Corte, qualora accolga la proposta, approva la relazione illustrativa e dà indirizzi alla sezione per gli ulteriori adempimenti.

3-bis Il presidente della sezione è componente di diritto delle sezioni riunite in sede di controllo.

3-ter La sezione svolge, nel rispetto del programma annuale coordinato con le linee guida delle sezioni riunite ed in connessione con il programma della Corte dei conti europea, indagini specifiche sulla gestione dei fondi comunitari, anche in collaborazione con altre sezioni. La sezione, inoltre, svolge attività di controllo in cooperazione con la Corte dei conti europea e con le altre istituzioni superiori di controllo in attuazione di trattati, accordi e intese.

[6] Art. 2, comma 2, d.lgs. 18 giugno 1999, n. 200, di attuazione dello Statuto di autonomia

[7] Parlamento, Consigli regionali

[8] Che sostanziano i principi di cooperazione e assimilazione

[9] La suddetta Direttiva considera lesivi degli interessi finanziari dell’Unione tutta una serie di reati, tra i quali figurano gli illeciti penali che il nostro ordinamento qualifica come malversazione, indebita percezione di erogazioni, truffa aggravata, frode informatica aggravata, condotte fraudolente in materia di Iva, peculato, abuso d’ufficio, riciclaggio, autoriciclaggio e delitti di associazione per delinquere finalizzati al compimento dei suddetti delitti.

[10] COM(2021) 344 final

[11] Così come disposto dall’art. 6 del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito con modificazioni dalla legge 29 luglio 2021, n. 108

[12] In una prima fase attraverso le disposizioni transitorie e in una seconda fase attraverso il ReGiS

[13] L’architettura informatica dell’I.M.S. prevede l’accesso a diversi livelli organizzativi, secondo i seguenti ruoli:

creatore (Autorità di Gestione): colui che origina la scheda inserendo tutti gli elementi disponibili e necessari per poi trasmetterla al livello superiore;

sub manager (Autorità di Gestione): colui che avalla o rigetta (con gli opportuni rilievi) il prodotto ricevuto dal creatore. Infatti, può: avallarne il contenuto ed inoltrare la segnalazione al manager; rigettarlo, motivando tale scelta e chiedendo al CREATORE di effettuare le dovute correzioni;

manager (PCM – Dipartimento per il coordinamento delle Politiche Comunitarie): colui che ricevute le segnalazioni dal sub manager provvede ad un’analisi dei dati inseriti con la possibilità di: avallarne il contenuto ed inoltrare la segnalazione all’OLAF; rigettarle motivando tale scelta; osservatore: che può solo monitorare il flusso delle comunicazioni senza poter intervenire in merito. La Procura generale, nel dicembre 2010, con la cooperazione del comando della Guardia di Finanza presso la PCM dipartimento per le politiche europee, ha avviato le procedure di accreditamento della procura generale e delle procure regionali per l’accesso diretto al sistema IMS, con finalità informative di coordinamento con la qualifica di osservatore, accesso diretto che si è realizzato nel corso del 2011

[14] A seguito dell’accordo è stata attivata la rete di contatto fra magistrati della Procura Generale, delle Procure regionali e dell’OLAF.

Tra le previsioni dell’accordo vi è anche quella della collaborazione tra le parti: a) nel campo della formazione professionale, di seminari e incontri di aggiornamento attraverso un reciproco scambio di informazioni; b) invitandosi vicendevolmente a partecipare alle connesse attività in programma di comune interesse, nonché organizzando attività congiunte nel settore.

La Procura Generale ha partecipato anche nel 2010, unitamente all’ufficio stampa della Corte dei conti, anche alle attività dell’OLAF in tema di comunicazione istituzionale antifrode (rete OAFCN).

[15] Vedi, da ultimo, art. 2 comma 4 l. 19/94

[16] Green Public Procurement, ovvero acquisti verdi nella pubblica Amministrazione

[17] Cass. Sez. un civ. n 5019 del 3 marzo 2010; ord.n. 9966 del 27 aprile 2010, n. 9963 e 9967 del 27 aprile 2010

[18] Cass. sez. un. civ. sentt. nn. 23599, 23600 e 23601, tutte in data 22 novembre 2010

[19] Che non vengono meno, né sono sostituiti dall’azione erariale

[20] Art. 1 comma 174 della legge 266/2005 che consente infatti al pubblico ministero presso la Corte dei conti di avvalersi di “… tutte le azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dalla procedura civile, ivi compresi i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro VI, titolo III, capo V, del codice civile

[21] In materia di responsabilità erariale, è intervenuto il decreto-legge 16 luglio 2020 n.76, convertito con modificazione nella legge 11 settembre 2020 n.120, il cui art. 21, secondo comma, prevede che: “Limitatamente ai fatti commessi dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 dicembre 2021, la responsabilità  dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità  pubblica per l’azione di responsabilità  di cui all’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente è da lui dolosamente voluta. La limitazione di responsabilità prevista dal primo periodo non si applica per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente”. L’originaria previsione dell’art. 1 della legge 14 gennaio 1994 n.20 (“La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave….”) mantenuto in vigore dal nuovo Codice di Giustizia contabile approvato con d.lgs. 26 agosto 2016 n.174, oggetto poi dei correttivi di cui al d.lgs. 7 ottobre 2019 n.114, risulterebbe sospesa fino al 31 dicembre 2021.

[22] Che, ai sensi dell’art. 21 del “Decreto legge semplificazioni” è ancora punibile per colpa grave

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