La potestà amministrativa nei d.P.C.M.

di Ylenia Montana, Avv.

Qui la sentenza: Corte Costituzionale - sentenza n. 198 del 22-10-2021

Con la sentenza n. 198 del 22 ottobre 2021, la Corte Costituzionale si è pronunciata sulla questione di legittimità costituzionale, sollevata dal Giudice di pace di Frosinone, degli artt. 1, 2 e 3 del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6 (Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 5 marzo 2020, n. 13, e degli artt. 1, 2 e 4 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 (Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 22 maggio 2020, n. 35, in relazione agli artt. 76, 77 e 78 della Costituzione.

L’incidente di costituzionalità: il caso

Il caso muove da un giudizio di opposizione a sanzione amministrativa di euro 400,00, irrogata a E. I. per la violazione del divieto di uscire dalla propria abitazione e di spostarsi nel territorio comunale, come sancito dal d.P.C.m. 22 marzo 2020 (Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale).

Più nello specifico, secondo il rimettente, le disposizioni censurate violerebbero gli artt. 76, 77 e 78 Costituzione, per avere le medesime delegato la funzione legislativa in materia di contenimento della pandemia da COVID-19 all’autorità di Governo per il suo esercizio tramite atti amministrativi, i cc.dd. decreti del Presidente del Consiglio dei ministri.

Si sarebbe operata, dunque, una alterazione del sistema delle fonti-atto di produzione normativa, vista la violazione del principio costituzionale per il quale la funzione legislativa compete alle Camere e che solo queste ultime possono delegarne l’esercizio al Governo il quale, a tal fine, non può avvalersi di “atti-amministrativi”.

La suddetta alterazione, poi, non troverebbe giustificazione neanche nella necessità di far fronte all’emergenza sanitaria, in quanto l’unica emergenza di rilievo costituzionale sarebbe lo stato di guerra ex art. 78 della Costituzione.

Il rigetto della Corte Costituzionale. Sul decreto-legge n. 6/2020

Dopo una preliminare e breve ricostruzione della normativa censurata, la Corte Costituzionale rigetta l’incidente di costituzionalità sollevato.

In merito al decreto-legge n. 6/2020, quest’ultima – accogliendo l’eccezione sollevata dall’Avvocatura di Stato – dichiara l’inammissibilità della questione per difetto di rilevanza, posto che il suddetto decreto-legge non era più in vigore al momento della commissione dell’illecito amministrativo sanzionato, in quanto abrogato dal successivo decreto-legge n. 19/2020, unico applicabile al caso di specie.

Sul decreto-legge n. 19/2020

Con argomentazioni di diverso tenore, poi, la Consulta rigetta anche la questione di legittimità costituzionale relativa a quest’ultimo decreto-legge.

I Giudici muovono dall’analisi della disciplina giuridica contenuta negli articoli 1, 2 e 4 del d.l. n. 19/2020 per porre in rilievo come, da un lato, con essi si individui l’elenco delle misure che, con d.P.C.m., il Governo potrebbe adottare, così determinandone una tipizzazione; dall’altro, si fornisce il criterio per indirizzare la discrezionalità amministrativa, che deve esercitarsi “secondo i principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio nazionale ovvero sulla totalità di esso”.

Le “garanzie” di cui sopra, ad abundantiam, sarebbero state accompagnate da ulteriori indicazioni, quali la temporaneità delle misure in esame, adottabili solo in periodi predeterminati; l’informativa alle Camere da parte del Presidente del Consiglio, che riferisce loro ogni quindici giorni; il regime di pubblicità a cui sarebbero soggetti i medesimi d.P.C.m., giusta la prescrizione della loro pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, nonché la loro comunicazione alle Camere entro il giorno successivo alla pubblicazione.

La conclusione a cui si giunge è, allora, che al Presidente del Consiglio dei Ministri non si sarebbe attribuita una potestà normativa in aperta violazione degli artt. 76 e 77 Cost., in quanto la predetta normativa si sarebbe limitata ad autorizzarlo sic et simpliciter a dare esecuzione alle misure tipiche in essa contenute e in conformità ai criteri enunciati.

Si tratterebbe, in definitiva, dell’attribuzione di mera potestà amministrativa, pienamente conforme al dettato costituzionale, da esercitarsi con lo strumento del d.P.C.m..

Sicché, volendo utilizzare le parole della Corte Costituzionale, sarebbe possibile affermare che “il Parlamento ha ben potuto coniare un modello alternativo per il tramite della conversione in legge di decreti-legge che hanno rinviato la propria esecuzione ad atti amministrativi tipizzati”.

Considerazioni conclusive

La sentenza rileva per la linearità delle argomentazioni offerte, volte a sciogliere ogni dubbio circa la conformità a Costituzione dell’azione governativa che, nell’interpretazione prospettata, non costituirebbe un’usurpazione dell’esercizio della funzione legislativa.

Pacifico che i d.P.C.m. siano atti amministrativi, non può comunque sottacersi su come permangono delle perplessità sull’utilizzo dello strumento del decreto-legge per la incisione su diritti fondamentali – quali la libertà personale ex art. 13 Costituzione – coperti da riserva di legge assoluta e sui quali, dunque, sarebbe auspicabile, almeno per il futuro, l’utilizzo della legge ordinaria emanata dalle due Assemblee legislative in ossequio al noto procedimento legislativo disegnato dalla Costituzione e dai regolamenti parlamentari.

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