La giurisdizione amministrativa. Art. 103 della Costituzione

di Roberto Nunziante Cesaro
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Indice:

  1. La giurisdizione amministrativa generale in Italia.
  2. La giurisdizione amministrativa generale in Sicilia.

1. La giurisdizione amministrativa generale in Italia.

Si premette che l’art.100 commi 1 e 3 Cost. (la Costituzione della Repubblica) dicono che il Consiglio di Stato è organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell’Amministrazione e,la legge di conseguenza assicura l’indipendenza dell’Istituto e dei suoi componenti di fronte al Governo.

Lo stesso,il Consiglio di Stato,e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della Pubblica Amministrazione degli interessi legittimi ed in alcuni casi,di diritti soggettivi (art.103 comma 1 Cost.).

Nelle Regioni sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado (art.125 Cost.).

Sono devolute ai giudici amministrativi,che assicurano tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo,le controversie riguardanti interessi legittimi ed in alcuni casi,secondo la legge,diritti soggettivi concernenti l’esercizio del potere amministrativo da parte delle Pubbliche Amministrazioni).

La giurisdizione amministrativa può essere giurisdizione generale di legittimità,esclusiva ed estesa al merito (art.1 e 7 commi 1 e 3 C.p.A.:il Codice del processo amministrativo approvato con il Decreto legislativo 2 luglio 2010,n.104).

Come appena visto in parte,sia la Costituzione che le altre fonti costituzionali e sia ancora la legge,prevedono poi anche le funzioni consultive dei corpi consultivi (che possono comportare per la Pubblica Amministrazione una facoltà o un obbligo di richiesta o,ancora un vincolo di osserva zione) e,quindi,segnatamente,e per ora,del Consiglio di Stato e del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia.

La Costituzione inoltre,ha reso possibile l’attuazione concreta dell’indipendenza anche della stessa giurisdizione amministrativa tramite le prescrizioni di cui agli artt.100 comma 3 e 108 comma 2 Cost.:da qui la creazione degli organi di autogoverno anche per le giurisdizioni speciali ex artt.100 e 103 Cost..

Come è accaduto per la giurisdizione ordinaria con gli artt.104 e 105 Cost. avendo riguardo,rispettivamente,alla prova dell’esistenza costituzionale ed alle competenze dell’ivi previsto organo di autogoverno o Consiglio Superiore della Magistratura.

Il Consiglio di Stato è responsabile anche dell’uniformità di indirizzi e di interpretazioni.

Trattandosi di giurisdizione amministrativa e come tale di competenza a pronunziarsi nei confronti di altri Poteri (es.Pubblica Amministrazione) và richiamata la clausola di cui alla disposizione dell’art.113 Cost.

Quest’ultima è per la tutela sia della giurisdizione amministrativa,in tal caso,che delle posizioni giuridiche soggettive e che,ancora della stessa Pubblica Amministrazione.E cioè è sempre ammessa la tutela delle posizioni giuridiche soggettive tramite,in questi casi,la giurisdizione amministrativa e nei confronti della Pubblica Amministrazione e,la legge si pone come strumento a presidio anche della stessa Pubblica Amministrazione che,nell’ambito della gestione della collettività amministrata,può essere e risultare anche legittima qualora ricorra l’esigenza di riesame dell’attività e della funzione di gestione.

Gli artt.6 (commi 1 e 6) e 100 C.p.A. poi,a loro volta dicono che il Consiglio di Stato è organo di ultimo grado della giurisdizione amministrativa e che gli appelli avverso le pronunzie del Tribunale Amministrativo Regionale per la Regione Sicilia sono proposti al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia nel rispetto delle disposizioni dello Statuto speciale e delle relative norme di attuazione.

Inoltre,avverso le sentenze dei Tribunali Amministrativi Regionali è ammesso appello al Consiglio di Stato,ferma restando la competenza del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia per gli appelli proposti contro le sentenze del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia.

Al principio e dagli artt.100,103 e 125 Cost. si può trarre che la giurisdizione amministrativa è composta dal complessa giurisdizionale del Consiglio di Stato e dei Tribunali Amministrativi Regionali.

In base alle pubbliche funzioni giurisdizionali e consultive il Consiglio di Stato ed i Tribunali Amministrativi Regionali possono essere definiti,il primo,anche Amministrazione Consultiva (anche se già rilevato,la considerazione che precede rileverà ai fini di quanto ancor più si dirà in termini di attinenza).

L’esistenza istituzionale e giuridica del Consiglio di Stato e dei Tribunali Amministrativi Regionali è assicurata dalla Costituzione agli articoli menzionati (e non solo).

Gli artt. 6 commi 1 e 6 e 100 C.p.A. sanciscono che,invece,sussiste altro complesso giurisdizionale limitatamente alla realtà della Regione Siciliana che è composto dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia e dal Tribunale Amministrativo Regionale per la stessa Regione Siciliana.

Non cambiano le competenze e non cambia neanche l’assetto fornito dalla Costituzione.Trattasi,come detto,di altro complesso giurisdizionale e che ha una propria giustificazione ma che pure fà parte della giurisdizione amministrativa.

Sulla base delle ragioni della differenziazione permane tuttavia la prevalenza,nell’ambito degli organi addetti ai giudizi di appello della giurisdizione amministrativa generale,del Consiglio di Stato.Mentre così non si può dire avendo riguardo agli organi di primo grado della stessa giurisdizione amministrativa:i Tribunali Amministrativi Regionali ed il Tribunale Amministrativo Regionale per la Regione Sicilia.Essi,questi ultimi,non posseggono poi,allo stato,pubbliche funzioni di consulenza che spettano soltanto agli organi dei giudizi di appello (entrambi).Questa differenza tra organi di primo e secondo grado della giurisdizione amministrativa circa la funzione ora solo di consulenza scaturisce da una ponderata valutazione del legislatore ma che irreversibile non è.

La prevalenza del Consiglio di Stato,rispetto al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia,proviene invece dalla rappresentanza sua propria dell’unità nazionale a fronte della quale l’autonomia della realtà territoriale che caratterizza il secondo,invece,non si pone in ordine di competizione e di contrasto ma in ordine di armonia ed unicità istituzionale nell’ambito del rapporto che intercorre sia tra il territorio nazionale unificato e la realtà descritta poi autonoma,pure essa territoriale, e di conseguenza tra il Consiglio di Stato ed il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia nell’ambito dell’unicità,anch’essa sussistente, della giurisdizione amministrativa generale (1).

L’autonomia territoriale della realtà regionale significa vero riconoscimento del rispetto dovuto da parte dell’unità

nazionale ma non prevalenza della prima rispetto alla seconda,quest’ultima;il che si riverbera inevitabilmente sugli assetti istituzionali ed ordina mentali come visto e come si trae agevolmente dalle fonti normative.

La connotazione di Amministrazione Pubblica con funzioni di consulenza che può essere posta a carico del Consiglio di Stato e del Consiglio di giustizia amministrativa della Regione Sicilia riguarda la tipologia di attività istituzionale che viene esercitata nel caso specifico e che è attività amministrativa.

Ciò non toglie che gli stessi sono nel contempo anche organi di giurisdizione e cioè esercitano anche altra funzione ascrivibile ad attività,altrettanto istituzionale e propria,che amministrativa non è.

Altro discrimine lo si rinviene in proposito nei provvedimenti finali diversi in cui trovano sfogo le varie attività prese ora in considerazione.

Può darsi che punto di partenza per statuire certe distinzioni in merito possa essere quello inerente le varie normative afferenti caso per caso alle,per l’appunto,diverse attività istituzionali.

I Tribunali Amministrativi Regionali ed il Tribunale Amministrativo Regionale per la Regione Sicilia,invece,hanno solo funzioni giurisdizionali.

Il Consiglio di Stato,esponenziale e rappresentativo indubbiamente della giurisdizione amministrativa interna e nazionale,ha mantenuto funzioni sia consultive che giurisdizionali.Il sistema non è solo italiano,in quanto riguarda tutti i paesi,dell’Unione europea ed extraeuropei,che nell’ambito

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(1) negli stessi termini anche Giucciardi E. voce “Consiglio di Stato”,in Novissimo Digesto Italiano,Utet,Torino,1968 nonché,Zanobini G.”Corso di diritto amministrativo”,Vol.II,la giustizia amministrativa,Giuffrè ed.,Milano,1958.

dei sistemi a doppia giurisdizione,costituiscono un sottoinsieme che si ispira al modello francese,anche se l’attribuzione di funzioni può cambiare,in termini di estensione,da paesi a paesi.Il sistema non è estraneo anche ad altre Corti,basti pensare alla Corte di giustizia dell’Unione Europea (2).

Non ponendosi,pertanto,questo consequenziale e medesimo quesito avendo riguardo al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia ed i Tribunali Amministrativi Regionali e cioè gli altri organi facenti parte della giurisdizione amministrativa in virtù di quanto prece dentemente osservato.

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana è composto,quindi,da due Sezioni per la giurisdizione amministrativa del territorio della Regione Sicilia:l’una giurisdizionale e,l’altra consultiva.

Gli organi giurisdizionali (e consultivi) di ultimo grado della giustizia amministrativa possono essere,entrambi,definiti bicefali (3).

Trovando le loro proprie motivazioni,rispettivamente,nel percorso storico dell’unità nazionale e nelle ragioni dell’autonomia regionale ove,soprattutto la seconda,che può far sorgere maggiori interrogativi,è in rapporto con la circoscrizione geografica della Regione Sicilia e le sue consequenziali autonomie.

Trattasi,si può dire,all’uopo,di fattispecie gradate.

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(2) cfr.Patroni Griffi F. “Commento all’art.100 della Costituzione,commi 1 e 3”,in La Magistratura,rivista a cura dell’Associazione Nazionale Magistrati,lamagistratura.it,2022.

(3) così viene definito,ad esempio,il Consiglio di Stato:Patroni Griffi F. Commento,op.cit.,2022.

2. La giurisdizione amministrativa generale in Sicilia

L’Ordinamento regionale ha determinato sia la creazione di nuovi organi di giustizia amministrativa e sia ha recato delle innovazioni nel sistema:di spicco,in tal caso,in Sicilia furono istituiti gli organi regionali di giurisdizione amministrativa e contabile,ad esempio.

Essi dovevano avere le medesime competenze che avevano la giurisdizione amministrativa (e contabile) a livello nazionale (4).

Come detto,il legame con l’Ordinamento regionale è relativo a ciò che è la massima manifestazione esterna dell’autonomia richiesta dalla Regione è cioè tramite la normativa e null’altro.

Si ripete di spicco,in quanto non risulta essere l’unica creazione e innovazione che fu introdotta nell’ambito del sistema della giurisdizione amministrativa anche se è, per l’appunto, la più rilevante.

Dovendo avere le stesse funzioni del Consiglio di Stato, il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana prevede però composizione soggettivamente diversa riguardo all’estrazione professionale presentando, pertanto, in parte alcune unità stabili che non provengono dai ranghi dei magistrati amministrativi.

Il giudizio di prevalenza fornito, tra il Consiglio di Stato ed il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia, non deve essere necessariamente visto in termini di gerarchia e subordinazione e ne dovrebbe implicare certe osservazioni (trattandosi di magistratura indipendente, terza ed imparziale)(5).

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(4) cfr. Zanobini G. Corso,op.cit.,1958.

(5) lasciando comunque agli autori ed agli operatori ulteriori considerazioni e specificazioni in merito.

Dato acquisito, la prevalenza in esame, le relazioni d’introduzione degli anni giudiziari sono rese solo dal rappresentante dell’unità nazionale della giurisdizione amministrativa e non dal rappresentante dell’autonomia regionale della giurisdizione amministrativa(6).

Note le posizioni della dottrina e della giurisprudenza ufficiali badando al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia, la collocazione della Regione Sicilia può essere ricercata nelle disposizioni di cui agli articoli 116 comma 1 Cost.,1 St.Reg.Sic. (quest’ultimo, lo Statuto della Regione Sicilia approvato con R.D.l. 15 maggio 1946,n.455) nonché, in tutte quelle altre disposizioni che possono rinvernirsi nelle discipline organiche, ad esempio, degli stessi organi ausiliari.

Le motivazioni che invece hanno spinto alla richiesta di autonomia del territorio della Regione Sicilia vanno trovate nelle caratteristiche del territorio,della popolazione, della geografia della regione e nel maggiore peso e nella maggiore pressione che essa ha avuto nel ricoscimento ufficiale e rispetto anche alle altre esigenze autonomistiche (come detto il Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana non è l’unica innovazione apportata al sistema ed al Potere dello Stato della giurisdizione amministrativa generale).

Sono complete le pubbliche funzioni della giurisdizione amministrativa generale nella Regione Sicilia tramite il Tribunale Amministrativo Regionale per la Regione Sicilia ed il Consiglio di giustizia amministrativa sempre per la Regione Sicilia:giurisdizionali di primo e di secondo grado e, ancora di consulenza.

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(6) ad esempio:Patroni Griffi F. “Relazione sull’attività della giustizia amministrativa (e del CGARS) del Presidente del Consiglio di Stato per l’anno 2020”,il diritto amministrativo,rivista giuridica,ildirittoamministrativo.it,2022.

Sono stati istituiti,pertanto,organi giurisdizionali e ausiliari

(centrali) regionali per gli affari giurisdizionali e consultivi concernenti la Regione Sicilia (art.23 St.Reg.Sic.).

BIBLIOGRAFIA

GIUCCIARDI E. voce “Consiglio di Stato”,in Novissimo Digesto Italiano,Torino,1968.

PATRONI GRIFFI F. “Commento all’art.100 della Costituzione,commi 1 e 3”,in La Magistratura,Rivista a cura dell’Associazione Nazionale Magistrati,lamagistratura.it,2022.

PATRONI GRIFFI F. “Relazione sull’attività della giustizia amministrativa (e del CGARS) del Presidente del Consiglio di Stato per l’anno 2020”,il diritto amministrativo,rivista giuridica,ildirittoamministrativo.it,2022.

ZANOBINI G.”Corso di diritto amministrativo”,Vol.II,la giustizia amministrativa,Milano,1958.

 

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