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1 .La possibilità di configurare una “forma di governo” regionale, in senso tecnico, si è rivelata a lungo di difficile attuazione, considerati i vincoli derivanti dalla nozione più accreditata di forma di governo, quale insieme dei rapporti intercorrenti tra gli organi costituzionali dello Stato, in relazione all’allocazione del potere politico e, soprattutto, alla distribuzione dell’indirizzo politico.
Venuto meno l’orientamento che attribuiva carattere derivato all’ordinamento regionale e natura esclusivamente amministrativa alle funzioni degli enti regionali, la dottrina prevalente ha ritenuto corretta la trasposizione della teoria delle forme di governo, dal momento che le Regioni, dotate di un autonomo indirizzo politico e configurate, sempre più, come enti rappresentativi, a fini tendenzialmente generali, sono diverse dagli enti locali, proprio per la loro natura politica, e non meramente amministrativa, tale da far ritenere penalizzante la frequente utilizzazione di espressioni quali “organizzazione” come oggetto della propria disciplina[1] .
Ad ogni modo, tale impostazione ha trovato, finalmente, una conferma testuale nel nuovo articolo. 123 della Costituzione, introdotto con la legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, che menziona l’espressione “forma di governo”, costituendone l’unico ancoraggio costituzionale, dal momento che la recente revisione del titolo V della Costituzione[2] si occupa o di tematiche rientranti nell’articolazione della forma di stato o di quella che viene chiamata la “forma di Regione”, con largo spazio ai rinnovati rapporti con gli enti locali e gli enti regionali..
La legge costituzionale 22 novembre 1999 n. 1, (rubricata «Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni»), non si è limitata a modificare la disciplina costituzionale relativa alla forma di governo regionale ma è intervenuta sulla potestà statutaria regionale, avendo novellato gli articoli 121, 122, 123 e 126 della Costituzione. In tal modo, il provvedimento normativo, che si colloca come momento iniziale del ciclo riformatore, pur essendone, a sua volta, parte, risulta finalizzato, più complessivamente, a dare stabilità al sistema delle autonomie, attraverso l’introduzione dei meccanismi di elezione diretta e , quindi, di stabilizzazione degli esecutivi.
Da un’analisi sintetica delle novità introdotte dalla 1. Cost. 1/99, si rileva che questa, in primo luogo, ha inciso sulle funzioni degli organi regionali, sia sottraendo ai Consigli la potestà regolamentare sia rafforzando il ruolo del Presidente della Giunta, che ora «dirige la politica della Giunta e ne è responsabile» (art. 121, ultimo comma ,Cost. novellato).
Nel regime introdotto dalla novella costituzionale, il Consiglio si ritrova con un potere politico ridotto, in quanto non è in grado di condizionare la nascita e la vita dell’esecutivo regionale, fatto salvo il potere di sfiduciarlo, con la conseguenza del suo autoscioglimento. In effetti, il Consiglio ha perduto il ruolo centrale, assicuratogli dalla Costituzione del 1948, anche se, nel contempo, sembra destinato a rivalutarsi nella funzione, squisitamente giuridica, di organo del potere legislativo regionale nonché di controllo politico dell’esecutivo.
La potestà statutaria, alla luce della riformulazione dell’art. 123 della Costituzione, si estrinseca in un “nuovo” procedimento di formazione degli Statuti, non condizionato dall’approvazione statale: in coerenza con la dichiarata volontà di riconoscere maggiore autonomia alla Regione, lo Statuto, pertanto, (approvato con un meccanismo che ricorda quello dell’art. 138 Cost., relativo alla revisione costituzionale: doppia lettura, maggioranza qualificata, referendum popolare eventuale) entra direttamente nell’ordinamento, non più per l’esclusivo tramite della legge statale (in altre parole, non deve essere più votato dal Parlamento, al cui controllo, quindi, sfugge).
I nuovi Statuti risultano, quindi, affrancati dalla dipendenza delle leggi e dai controlli preventivi dello Stato, cui rimane soltanto l’impugnativa davanti alla Corte Costituzionale, la quale, pertanto, si rafforza nel ruolo di arbitro dei contrasti tra Stato e Regioni.[3] Tant’è che parte della dottrina ritiene che lo Statuto, oltre a rispettare puntualmente, le singole norme costituzionali, “deve inserirsi armonicamente nel complessivo ordinamento della Repubblica”, in modo da permettere l’esercizio – non più da parte del Parlamento ma della Corte costituzionale- di un potere valutativo “sull’eventuale complessiva disarmonia delle disposizioni statutarie rispetto a valori fondamentali o a caratteristiche organizzative del patto costituzionale”.[4]
La disciplina della “forma di governo” è demandata allo Statuto, anche se i casi di scioglimento anticipato del Consiglio regionale sono stabiliti direttamente dall’art.. 126 Cost, mentre alla Regione è riconosciuta la potestà legislativa concorrente in ordine al relativo sistema elettorale,[5] in virtù della naturale connessione di quest’ultimo con la forma di governo.
A tale proposito, la soluzione adottata dal legislatore costituzionale del ’99, nel riformulare l’art.122, 1° comma, ( «il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali» sono oggetto di potestà legislativa regionale, da esercitarsi però «nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge dellaRepubblica») è stata criticata dalla dottrina[6], in quanto ha determinato “ una strana asimmetria “[7],consistente nell’aver attribuito la “forma di governo” alla competenza statutaria ed, invece, aver qualificato la materia elettorale come oggetto di potestà legislativa ripartita tra Stato e Regione, nonostante sia piuttosto arduo distinguere nettamente i confini delle due materie.
Le ragioni di tale scelte sono da ricercarsi, da un lato, in preoccupazioni di tipo centralistico, quali il timore che in alcune Regioni potesse essere adottato un sistema proporzionale; dall’altro, in un pregiudizio radicato nella cultura costituzionalistica e politica italiana, secondo cui le norme in materia elettorale non possono essere incluse in Costituzione e, quindi, neanche, a livello regionale, negli Statuti.
La connessione tra sistema elettorale e forma di governo è molto stretta, [8]per cui la “nuova” autonomia statutaria risulta notevolmente condizionata dalla legislazione statale di principio in materia elettorale, specie qualora il Parlamento, secondo una tendenza ormai consolidata,46 non si limitasse a dettare norme generali ma ponesse disposizioni specifiche, invasive della competenza regionale, o, addirittura, interpretasse in senso letterale l’art. 122 Cost, disciplinando anche temi che, altrimenti, rientrerebbero nella «forma di governo» e che, quindi, costituirebbero prerogativa del legislatore statutario.
La legge costituzionale ha determinato, pertanto, l’apertura di una «nuova stagione “costituente”»[9] per le Regioni, le quali, attraverso l’elaborazione di nuovi Statuti, dovranno ridefinire i rapporti con gli Enti locali, con l’Unione Europea e, non ultima, con la comunità regionale nonchè individuare la forma di governo e l’organizzazione amministrativa ritenuta più idonea, in relazione alle particolarità locali. Da tale operazione costituente potrebbe conseguire un’accentuata differenziazione dei modelli istituzionali tra le varie realtà regionali, in conformità con la ratio federalista del complessivo disegno riformatore.
La potestà statutaria delle Regioni ordinarie è stata modificata anche in relazione ai limiti funzionali, in quanto il nuovo testo dell’art.123 Cost. prevede che lo Statuto disciplini i profili organizzativi della Regione in “armonia con la Costituzione”, mentre non è più richiesto il vincolo dell’”armonia con le leggi della Repubblica”, presente nella formulazione originaria.
In tal modo, si è attribuita alle Regioni una (quasi) piena autodeterminazione della propria forma di governo, anche se parte della dottrina ritiene che l’innovazione sia soltanto parziale in quanto gli Statuti, da un lato, devono rispettare le leggi statali alle quali la Costituzione riserva la disciplina di alcuni profili organizzativi della Regione, dall’altro, devono conformarsi alle leggi statali di cornice, in quei settori, quali la materia elettorale, l’ordinamento degli uffici o il pubblico impiego, assegnati alla potestà legislativa regionale.
Anche l’inciso “in armonia con la Costituzione” è stato oggetto di differenti valutazioni: può essere,. infatti, interpretato come “mero rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale”, ad esclusione di quelli relativi all’organizzazione dello Stato-persona, in quanto la stessa Costituzione “suggerisce” ora alle Regioni una forma di governo ben diversa da quella delineata negli artt. 92 e ss. Cost.[10]
Ai fini della disciplina della forma di governo e dei principi fondamentali di organizzazione e funzionamento delle Regioni, i limiti costituzionali invalicabili sono dati da due prescrizioni: quella dell’unità e indivisibilità della Repubblica, che sarebbe d’ostacolo all’instaurazione di forme di separazione e imporrebbe uno svolgimento unitario anche all’eventuale ordinamento federale e quella della “Repubblica democratica”, caratterizzata dalla previsione di un organo collegiale rappresentativo della comunità locale, dal principio del suffragio universale e dalla salvaguardia delle minoranze.
Uno schieramento minoritario, invece, fa riferimento ad un “vincolo di congruenza tra le strutture interne della Regione definita dallo Statuto regionale e i grandi principi organizzativi cui si informa lo Stato-ordinamento”[11], con la conseguenza che l’adozione di una forma di governo regionale in deroga al principio di elezione diretta del Presidente della Giunta (art. 122, u.c. Cost) dovrebbe rispettare i criteri organizzativi indicati dalla Costituzione e che la competenza regolamentare dovrebbe, senz’altro, essere considerata prerogativa della Giunta, anche sulla base della circostanza che la Costituzione attribuisce, a livello nazionale, la potestà regolamentare all’Esecutivo.[12]
2. Essendo divenuto lo Statuto un atto anche formalmente regionale, al di là della sua qualificazione, è indubbio che le Regioni siano, sulla carta, padrone in larga misura della propria forma di governo.
In precedenza si lasciava spazio ad un’”organizzazione interna” che, di fatto, non poteva che muoversi nel pur larghissimo spettro dell’idealtipo parlamentare. E’noto che, in fatto, era prevalsa, nelle Regioni a Statuto ordinario, una medesima lettura assembleare, con una forte “centralità” del Consiglio. Tale situazione era, chiaramente, prefigurata già nella legge Scelba del 1953 e portata alle sue conseguenze estreme negli Statuti del 1970/71.
L’assetto trovava piena rispondenza nel sistema delle fonti, dato che attribuiva all’organo legislativo la potestà regolamentare, proprio mentre veniva definito, quasi in tutte le soluzioni, come il luogo della determinazione dell’indirizzo politico e amministrativo (conferendo alla Giunta una mera proposta) e, in alcune, dell’espletamento di ogni competenza residuale.
Il nuovo art. 123 Cost,. riconoscendo allo Statuto regionale il compito di determinare la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione, ha qualificato lo Statuto stesso come vera e propria “legge regionale rinforzata” oppure quale “legge regionale costituzionale”, con tutte le riserve derivanti dall’ammissibilità di un diritto costituzionale regionale concorrente con quello dello Stato, attesa anche la possibilità per lo Statuto di derogare, stabilmente, ad alcune disposizioni della Costituzione.
In coerenza con la dichiarata volontà di riconoscere maggiore autonomia alla Regione, lo Statuto (approvato con un meccanismo che ricorda quello dell’art. 138 Cost., relativo alla revisione costituzionale: doppia lettura, maggioranza qualificata, referendum popolare eventuale) entra direttamente nell’ordinamento, non più per l’esclusivo tramite della legge statale (in altre parole, non deve essere più votato dal Parlamento, al cui controllo, quindi, sfugge).
Sotto il profilo strutturale formale, la l. cost.n. 1/1999 apre la strada a una serie di soluzioni alternative relative ai rapporti fra gli organi regionali indefettibili, che non subiscono modifiche: anzi, se ne prevede un’integrazione, da parte dello Statuto, soprattutto in relazione all’eventuale istituzione di organi di collegamento Regione – enti locali e Regione – società civile (Consiglio o Conferenza delle autonomie locali).
3. Il nuovo quadro costituzionale prevede tre tipi di regime, a ciascuno dei quali corrisponde, per ciascuna Regione, un ambito di autonomia differenziato:
regime transitorio, nel quale la forma di governo è già definita nei suoi tratti essenziali, corredata di legge elettorale;
regime standard, dove la forma di governo è definita solo a livello strutturale formale ma con margini rilevanti di personalizzazione regionale, a partire dalla materia elettorale;
regime in deroga, nel quale la forma di governo non è definita ma caratterizzata da vincoli inderogabili.
.La forma di governo transitoria rappresenta un ulteriore elemento da cui desumere il tentativo del legislatore costituzionale di circoscrivere l’autonomia statutaria e di “imporre” alle Regioni, sia pure partendo da un regime transitorio, la forma di governo basata sull’elezione diretta del Presidente della Giunta, soluzione, peraltro, soltanto suggerita, in sede di prossima revisione statutaria. In altre parole, si realizza, nel 1999, una riforma costituzionale della forma di governo a legge elettorale invariata, passando, pertanto, dal correggere la legge elettorale (l..n. 43/1995) per influire, indirettamente, sulla forma di governo, ad incidere direttamente su di essa.
Si tratta del modello di “governo di legislatura con elezione diretta del Premier”,[13]caratterizzato da :
elezione contestuale del vertice dell’esecutivo regionale e dell’organo rappresentativo , essendo la prima incardinata nella formula elettorale della seconda (il capolista della lista regionale ivi stabilita è il candidato Presidente e viene eletto direttamente);
un meccanismo di voto a turno unico, dove l’elettore vota il candidato Presidente, nell’ambito di una lista regionale di candidati, pari a 1/5 dei componenti del Consiglio, a sua volta collegata,obbligatoriamente, con una pluralità di liste provinciali;
detenzione del potere di nomina e di revoca dei componenti della Giunta da parte del Presidente, anche, ma non solo, all’interno del Consiglio;
una formula elettorale, congegnata in modo tale da garantire la maggioranza dei seggi alla coalizione di sostegno della lista regionale e del suo capolista, candidato Presidente (l’elettore, quand’anche utilizzi il voto c.d. disgiunto, elegge insieme un Presidente ed una sua maggioranza, più o meno di coalizione, a seconda del contesto politico regionale);
un’assemblea rappresentativa, che ha il potere di approvare una mozione di sfiducia, provocando elezioni strutturalmente congiunte del Consiglio e del Presidente, secondo il meccanismo del simul stabant, simul cadent, come nel caso di dimissioni, morte o impedimento permanente del Presidente;
partecipazione del Presidente eletto, a pieno titolo, nel Consiglio come del suo avversario principale, cioè il candidato Presidente non eletto ma arrivato secondo.
Tale ultimo elemento, quale riconoscimento della posizione di leader dell’opposizione determina uno scivolamento verso una forma di governo neoparlamentare, che si collegherebbe ad un sistema elettorale, tendenzialmente proporzionale, con premio di maggioranza.
Il legislatore costituzionale tende ad “imporre”, di fatto, ai legislatori statutari la scelta di questo modello di governo, in quanto ha ritenuto tale modello in grado “di assicurare la necessaria stabilità di governo e la democraticità delle istituzioni”( vedasi relazione all’Aula della Commissione Affari Costituzionali della Camera dei Deputati).
Questa forma di governo dovrebbe, quindi, realizzare il passaggio da una democrazia “mediata” ad una democrazia “immediata”,[14] caratterizzata dal rispetto della volontà popolare, che in tal modo manifesta il proprio indirizzo politico oltre a scegliere il vertice dell’Esecutivo, (non più prerogativa dell’accordo dei partiti, che, spesso, in passato, hanno vanificato la volontà popolare) nonché dalla possibilità di una reale alternanza tra le forze politiche alla guida del Governo regionale: elementi questi considerati essenziali per una vera democrazia.[15]
La forma di governo indicata – avendo dato già buona prova per gli Enti locali con la legge ordinaria, precisamente la legge 25 marzo 1993, n.81, con cui si prevedeva l’elezione diretta dei Sindaci e dei Presidenti delle Province – si configura come una riforma istituzionale partita “dal basso”[16] ed ora oggetto di “sperimentazione” a livello regionale, per poi essere introdotta, eventualmente, con una revisione della Parte Seconda della Costituzione, anche a livello statale, dove non sono ancora stati risolti i problemi di stabilità dell’Esecutivo.
Un’ulteriore ragione per cui il legislatore costituzionale tende ad “imporre” una determinata forma di governo regionale consiste nel fatto che un assetto istituzionale simile in tutte le Regioni determina una certa omogeneità del sistema politico a livello nazionale. Facendo leva proprio su queste considerazioni, parte della dottrina[17] critica la novella costituzionale, in quanto ritiene inopportuno l’aver riconosciuto alle Regioni il potere di autodeterminare la propria forma di governo, poiché con sistemi elettorali diversi e diverse forme di governo tra le varie realtà regionali si determinerebbe, concretamente, il rischio di una grave frammentazione del sistema politico nazionale.
La forma di governo standard, assai più indeterminata rispetto a quella transitoria, essendo concepita non come assetto d’immediata applicazione ma come insieme di disposizioni quadro, che ciascun Statuto provvederà ad integrare e adeguare, nel rispetto del vincolo costituzionale, prevede quali elementi inderogabili:
contestualità dell’elezione del vertice esecutivo e dell’organo rappresentativo, seppure non in un unico procedimento elettorale;
elezione a suffragio universale diretto del Presidente della Giunta e dell’assemblea rappresentativa, secondo modalità rimesse alla legge elettorale regionale, sempre nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti con legge statale;[18]
potere presidenziale di nomina e revoca dei componenti la Giunta,[19] di direzione politica della Giunta e relativa responsabilità;
perdita, da parte dell’assemblea rappresentativa dell’esclusivo esercizio del potere regolamentare;
facoltà per l’assemblea rappresentativa di sfiduciare il Presidente.
Gli aspetti indeterminati riguardano la composizione del Consiglio (se ne fanno parte o meno anche il Presidente e i componenti della Giunta) nonché le modalità di elezione del Presidente e del Consiglio; gli eventuali aspetti della legislazione di contorno, a partire da eventuali norme di legge sulla scelta dei candidati, particolarmente importante, in caso di elezione diretta del vertice dell’esecutivo nonchè, naturalmente, il riparto di attribuzioni fra Consiglio e Giunta, tra Presidente e Giunta.
Nell’ipotesi della forma di governo in deroga, l’ampia autonomia lasciata al legislatore regionale non esclude la presenza di vincoli, che il legislatore costituzionale ha previsto in ogni caso, quale che fosse la forma di governo prescelta.
Le prerogative ed i poteri del Presidente sono tali che, in nessun caso, può assumere il ruolo di mera rappresentanza unitaria dell’ente, alla maniera del Presidente di un regime direttoriale e neppure il ruolo di semplice primus inter pares di certe forme di governo parlamentari.
Viene meno l’esclusiva competenza del Consiglio sul potere normativo regolamentare; le incompatibilità fra funzioni di consigliere o membro di Giunta regionale e Parlamento, altro Consiglio o Giunta regionale, Parlamento europeo ma non il Governo, sono disposte a livello costituzionale. Ulteriori vincoli concernono i contenuti indefettibili dello Statuto nonché,. fondamentale, la possibilità di sfiduciare il Presidente da parte dell’assemblea rappresentativa.
In nessun caso è possibile prevedere un regime di totale separazione tra i due organi, (cioè un regime presidenziale o direttoriale) perché, in ogni caso, l’assemblea rappresentativa può rimuovere, con la semplice maggioranza assoluta, Presidente e Giunta, senza che ne consegua lo scioglimento dell’assemblea stessa, a meno che ciò non sia disposto dallo Statuto, in nome del governo di legislatura, se il Presidente sfiduciato non era stato eletto direttamente dal corpo elettorale.
4. Occorre ora considerare “quali margini di manovra”[20] esistano all’interno della forma di governo regionale “suggerita”dalla Costituzione.
Per quanto riguarda l’elezione diretta del Presidente della Giunta, gli Statuti potranno introdurre limiti alla rielezione (non previsti dalla l Cost.n. 1/99) e, secondo una certa interpretazione, stabilire anche se si debba provvedere con un sistema elettorale a turno unico o con turno di ballottaggio e, per altro verso, se l’elezione del vertice dell’Esecutivo debba essere contestuale ma separata ovvero “congiunta” con quella del Consiglio regionale.
In ordine, poi, ai rapporti tra Legislativo ed Esecutivo, si potranno disciplinare, da un lato, i poteri della Giunta di dirigere il lavoro del Consiglio e, dall’altro, i poteri consiliari di controllo sulla Giunta. Il primo profilo concerne la possibilità della Giunta di condizionare, parzialmente o totalmente, l’ordine del giorno dei lavori consiliari, quindi, la facoltà di ottenere l’esame prioritario di progetti di legge d’iniziativa della Giunta, la facoltà di richiedere il “voto bloccato” per l’approvazione di alcune leggi regionali o, addirittura, di porre la questione di fiducia su alcuni disegni di legge.[21]
Di enorme rilievo sono, poi, i poteri di controllo che gli Statuti dovranno riconoscere al Consiglio[22] nei confronti dell’Esecutivo e del suo operato, considerando che, con la riforma costituzionale, è divenuta netta la distinzione tra le funzioni di controllo e di indirizzo e la funzione di governo. In particolare, occorrerà verificare la possibilità di mozioni di censura contro gli assessori regionali ed i conseguenti effetti giuridici, considerando che l’art.126 Cost. fa riferimento alla mozione di sfiducia nei confronti del solo Presidente della Giunta.
E’ opportuno, inoltre, che gli Statuti disciplinino l’organizzazione interna del Consiglio regionale, in ordine ai rapporti tra maggioranza ed opposizione, introducendo istituti volti a favorire il passaggio dal modello consensuale al modello maggioritario e, quindi, strumenti che garantiscano i diritti di controllo e di critica delle minoranze. Si fa riferimento, in particolare, al diritto di istituire commissioni d’inchiesta ed al riconoscimento della presidenza delle commissioni di controllo.
Le nuove Carte Statutarie, poi, potranno affiancare al Consiglio regionale una “Camera delle Autonomie locali”, dove siano rappresentati i governi comunali e provinciali della Regione, anche se con funzioni meramente consultive, in quanto esistono, comunque, ostacoli di livello costituzionale all’attribuzione anche a tale organo di poteri legislativi e di voto della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta.
Qualora non venisse seguito il “suggerimento” costituzionale, si potrebbe delineare un modello istituzionale diverso ed “originale”, pur sempre limitato dai vincoli posti dalle norme costituzionali inderogabili già indicate. Di fatto, sono, quindi, disponibili tutte le varianti del regime parlamentare, con qualche problema nel caso di conferma del modello “assembleare” mentre si escludono il modello presidenziale puro e quello direttoriale, perché in tali regimi non è previsto il meccanismo della mozione di sfiducia del Legislativo nei confronti dell’Esecutivo. Non è neppure consentita la forma di governo “semipresidenziale” che prevede uno sdoppiamento delle figure del Presidente eletto direttamente e del Primo Ministro, cioè il c.d. “bicefalismo” dell’Esecutivo”, escluso dall’art. 121, 1°comma, Cost. che elenca tassativamente gli organi della Regione.
L’unica alternativa realmente percorribile all’elezione diretta del Presidente della Giunta, pertanto, è la sua elezione da parte del Consiglio regionale, come già prevedeva l’art.122, ultimo comma, Cost, nel testo previgente. Dai lavori preparatori delle “Commissioni Statuto” di alcune Regioni,[23] si desume che quest’ultima ipotesi non è cosi teorica ed inverosimile come ritiene la dottrina,[24] in quanto dai “Costituenti” regionali viene considerata un’opzione praticabile per riequilibrare gli eccessi di “iperpresidenzialismo”, [25]che ha comportato la soluzione transitoria. In alcuni casi almeno, ci si sta orientando verso una forma di governo che preveda l’elezione consiliare del Presidente della Giunta unita ad un sistema elettorale, simile a quello disciplinato dalla 1. 43/95, che preveda la “designazione” del Presidente stesso da parte del Corpo elettorale.[26]
L’istituto della sfiducia, che il Consiglio regionale può sempre esprimere nei confronti del Presidente della Giunta, indipendentemente dalla forma di governo adottata, rappresenta un ulteriore limite all’autonomia regionale,[27]in quanto il legislatore statutario non potrà, comunque, scegliere modelli di governo, quali il regime presidenziale o quello direttoriale, che non prevedono la mozione di sfiducia nei rapporti tra l’organo legislativo e l’Esecutivo.[28]
Parte della dottrina, invece, ritiene che, nel disegno della forma di governo, devono considerarsi derogabili le disposizioni dell’art. 123, commi 2° e 3° (esclusa l’ultima parte), Cost., che disciplinano, rispettivamente, la mozione di sfiducia e gli effetti di questa anche rispetto allo scioglimento del Consiglio regionale. In particolare, poi, l’istituto della mozione di sfiducia non appare funzionalmente indicato per imporre un vincolo generale alle scelte regionali, a favore della forma di governo parlamentare.[29]
La legge n. 1 del 1999 realizza, pertanto, per le Regioni ad autonomia ordinaria, una netta cesura, prevedendo, con una norma solo dispositiva e, dunque, derogabile, una forma di governo improntata al “presidenzialismo”, quale forma di governo “preferenziale”[30]. Non mancano in verità caratteri “duali”, come la contemporanea elezione di Presidente e Consiglio, la previsione della mozione di sfiducia (motivata) da parte del secondo verso il primo e, ma in base ad una legge del 1995, la previsione di un premio di maggioranza, che tende ad associare al Presidente una maggioranza consiliare.
Per certi versi, insomma, sembrerebbe più una trasposizione del parlamentarismo razionalizzato (o “neoparlamentarismo”),[31]con istituti suoi tipici che una forma monistica di tipo presidenziale: ciò ha fatto dire, in dottrina, che il sistema ha due “centralità”[32] o che porta in sé i segni di due forme di governo.[33]
Questa confusione[34] o, comunque, le incertezze interpretative che ne discendono[35] spingono ad una valutazione non sempre positiva del meccanismo della norma dispositiva o derogabile, introdotto per la prima volta a livello costituzionale anche se la recente riforma complessiva del titolo V della Costituzione rendeva preferibile o addirittura inevitabile un margine di elasticità delle norme.
In ogni caso, del tipo neoparlamentare (che di per sé si presta a varianti significative e a interpretazioni difformi , se non ad una netta bipartizione),[36]sicuramente non è accolta la regola positiva della incompatibilità formale tra membri del Consiglio e della Giunta, con evidente finalità di non svuotare l’alterità tra controllati e controllori.. Tale regola, a tutto beneficio della funzionalità del Consiglio, va affermandosi nella prassi, come incompatibilità di fatto o, meglio, scelta preferenziale degli assessori all’esterno del Consiglio.
Ad ogni modo, se il centro di tutto è la elezione diretta, non pochi elementi problematici sorgono dal possibile superamento di tale previsione con legge regionale, la quale rispetti i limiti fondamentali stabiliti con legge della Repubblica. Un contesto proporzionalistico potrebbe confliggere o creare negoziazioni permanenti con la logica prevalente della riforma della personalizzazione.
In definitiva, le diverse forme di governo regionali comprese nel quadro della l. cost. n. 1/1999 possono collocarsi , dunque, lungo un continuum che vede, ad un estremo, un assetto a tendenza nettamente presidenziale e, all’altro, un assetto di tipo parlamentare, a prevalente mediazione assembleare: in ogni caso, sempre e comunque, con esclusione del regime di separazione giuridica dei poteri, che caratterizza il regime presidenziale e, in certa misura, anche il direttoriale.
5. All’indomani dell’approvazione della legge cost. n. 1/1999, sono state già avviate, in alcune Regioni, le procedure di revisione degli Statuti, al fine di rendere operative le disposizioni ivi contenute relative all’esercizio della nuova competenza statutaria.
.La Regione Marche e la Regione Basilicata sono state le prime ad attivare iniziative stralcio di revisione dello Statuto, in attesa di ridefinire, in modo organico, l’ordinamento regionale. La Regione Marche ha deliberato una disciplina transitoria, destinata a rimanere in vigore fino all’approvazione del nuovo Statuto, volta ad evitare lo scioglimento dell’organo elettivo, al di fuori delle ipotesi fisiologiche della sfiducia espressa nei confronti del Presidente della Giunta, eletto a suffragio universale e delle sue dimissioni. Infatti, in caso di morte o impedimento del Presidente, al fine di evitare nuove elezioni, viene previsto l’affidamento della Presidenza, per le restante parte della legislatura, al VicePresidente : nelle citate ipotesi, verrebbero meno le ragioni attinenti alla dinamica dei rapporti tra Consiglio e Presidente, che condizionano reciprocamente la permanenza in carica dei due organi di vertice regionale.
La Regione Basilicata, invece, ha definito una revisione parziale dello Statuto, (ferma , tuttavia, alla prima approvazione consiliare), nella quale, oltre al caso di morte o impedimento permanente del Presidente, vengono previste norme per il mantenimento in carica dei vecchi organi, in caso di scioglimento, comunque, anticipato. Inoltre, si procede alla ridefinizione dei termini lessicali relativi al Consiglio regionale, , che viene ridenominato “Parlamento della Basilicata”, e ai suoi componenti, appellati “Deputati della Basilicata”. L’area dell’insindacabilità delle opinioni viene estesa anche alle attività svolte dai consiglieri all’esterno del Consiglio stesso, “purchè vi sia contestualità e corrispondenza” tra le dichiarazioni rese in aula e quelle esterne.
L’iniziativa della Regione Marche è stata impugnata dal Governo innanzi alla Corte Costituzionale, non soltanto per profili squisitamente procedurali ma , nella sostanza, per vizi di costituzionalità relativi alle modalità di esercizio del potere statutario riconosciuto alle Regioni e alla possibilità d’introdurre modifiche ai casi di scioglimento automatico del Consiglio regionale previsti dall’art. 126 Cost.
In altre parole, il ricorso in questione affronta alcuni aspetti problematici dell’applicazione concreta delle norme introdotte dalla riforma costituzionale.
Il primo caso attiene alla struttura formale degli atti, in quanto deve essere verificata la possibilità per le Regioni di elaborare un nuovo Statuto anche per gradi, riconoscendo validità allo Statuto vigente ed instaurando, in tal modo, un regime statutario “misto” .
Parte della dottrina ritiene legittimo tale modo di procedere, considerato che l’art. 123 Cost. non sembra possa essere interpretato nel senso della necessità di uno Statuto completamente nuovo, dal momento che ammette sicuramente Statuto e leggi statutarie per la modifica successiva.
Il riconoscimento alle Regioni di un ampio potere statutario, esercitabile, in via totalmente autonoma, da parte degli organi regionali, fatto salvo il controllo di legittimità costituzionale della Corte, su iniziativa del Governo e il controllo politico affidato al corpo elettorale, non può essere gestito se non nelle forme e nelle modalità ritenute più opportune. [37]
La tesi governativa,[38] invece, sostenuta da altra parte della dottrina,[39] non condivide una proliferazione di ulteriori “regole della transizione”, che giudica costituzionalmente illegittima, in quanto delinea, comunque, una procedura diversa ed ulteriore rispetto alla disposizione transitoria di cui all’art. 5 l. cost. n. 1/1999, che consente il passaggio dai vecchi ai nuovi Statuti nella loro integrità. La disposizione, infatti, prevede che, “fino all’entrata in vigore dei nuovi Statuti regionali”, si osservano le disposizioni in essa contenute: la data di entrata in vigore dei nuovi Statuti è necessariamente unica e non sono consentiti termini differenziati di entrata in vigore, altrimenti si potrebbe avere la permanenza di porzioni di normativa transitoria di rango costituzionale vigenti, a fianco di altre disposizioni non più vigenti, in quanto superate dalla nuova normativa a stralcio, approvata secondo il nuovo procedimento statutario.
Sotto il profilo sostanziale, deve considerarsi l’elasticità della forma di governo regionale transitoria , introdotta dalla l. cost. n. 1/1999 e la sua assoggettabilità a modifiche soltanto parziali. Secondo le norme costituzionali novellate , sembrerebbe che al Consiglio regionale sia demandata una scelta radicale tra l’opzione per una forma di governo parlamentare, – nella quale qualsiasi vicenda riguardante il Presidente e la Giunta rientra nella dinamica del rapporto fiduciario, senza impedimenti per il Consiglio d’insediare, in ogni momento., un nuovo esecutivo,- o l’orientamento verso la forma di governo “simil-presidenziale”, nel qual caso la Regione non potrà mitigare le rigidità del sistema con accorgimenti volti ad evitare, in alcune ipotesi, lo scioglimento automatico del Consiglio.
Alcuni[40] ritengono che una simile conclusione potrebbe determinare risultati paradossali, non voluti dal legislatore costituzionale. Infatti, da una parte, si ammette che il legislatore regionale possa non seguire l’impianto previsto dalla l. Cost. n. 1/1999, reintroducendo una forma di governo parlamentare mentre, dall’altra parte, si nega allo stesso la possibilità di mantenere la scelta dell’elezione diretta del Presidente della Giunta e della contestualità dell’elezione del Capo dell’esecutivo e del Consiglio, pur escludendo i casi in cui il venir meno del Presidente sia determinato da eventi estranei al rapporto fiduciario (morte o impedimento permanente).
Per altri, [41]il vero vizio della deliberazione legislativa statutaria delle Marche risiede, invece, nel fatto che il legislatore statutario regionale non può costruire un diritto statutario transitorio derogatorio del diritto statutario regionale di rango costituzionale previsto dalla l. Cost. n. 1/1999. Pertanto, il legislatore delle Marche avrebbe dovuto recepire l’art. 5 della l. cost. n. 1/1999 nel corpo dello Statuto regionale, modificandolo nel senso di evitare lo scioglimento del Consiglio in caso di morte o impedimento permanente del Presidente.
La proposta organica di riforma dello Statuto regionale della Calabria, presentata dall’Ufficio di presidenza della Commissione Statuto della Regione Calabria il 27 settembre 2001, rappresenta il primo progetto organico, redatto in articoli, di nuovo Statuto regionale elaborato dall’organo competente a deliberare l’atto in esame, cioè il Consiglio. Gli altri progetti di Statuto provengono o da esperti del Consiglio regionale , come nel caso della proposta di Statuto della Regione Abruzzo, (elaborata da S: Mangiameli) e della Regione Lazio (gruppo di studio composto da A. Baldassarre, A. Chiappetti e A. Corasaniti) o da alcuni consiglieri, come nel caso delle due proposte della Regione Veneto (una d’iniziativa dei Consiglieri Piccolo, Bozzolin, Braghetto e Silvestrin e l’altra dei consiglieri Cacciari, Variati, Zaninato, Bettin e Resler).
La proposta di revisione dello Statuto della Regione Calabria evidenzia, in materia di forma di governo, due alternative: l’elezione diretta del Presidente della Giunta oppure l’indicazione del Presidente sulla scheda elettorale e la successiva formale elezione assembleare. Nella relazione di accompagnamento si sottolinea, tuttavia, la preferenza per l’ipotesi dell’elezione indiretta, in quanto “più aderente alla realtà politica e sociale della Calabria”.
L’elezione diretta dovrebbe garantire autorevolezza e stabilità all’Esecutivo e consentirne una durata per l’intera legislatura nonché la linearità della responsabilità politica. Tuttavia, si rischia di emarginare del tutto il Consiglio dalla determinazione della politica regionale e di produrre delle vere e proprie “satrapie regionali”.
L’elezione assembleare, invece, se accompagnata dalla indicazione del candidato Presidente sulla scheda, mantiene, de facto, l’elezione diretta ma consente al Consiglio di flessibilizzarla e di dare al Consiglio stesso più ampie possibilità d’interazione con il Presidente della Giunta. Il rovescio della medaglia , però, è rappresentato dal rischio di aprire la via a nuove crisi di Giunta in serie, causate non da voti di sfiducia, che possono essere limitati con la sfiducia costruttiva e la possibilità di approvarne, al massimo, una per legislatura, ma da dimissioni spontanee del Presidente della Giunta.
Tale ultima soluzione viene criticata,[42] in quanto introduce limitazioni all’istituto della sfiducia, consentita nella sola forma della sfiducia costruttiva, da presentare non prima di 24 mesi dall’inizio del mandato di Presidente e Assemblea e, al massimo, una volta per legislatura, da sottoporre ad un refendum confermativo, che sembrerebbe automatico: tali limiti rendono, di fatto, impraticabile una soluzione di questo tipo, confinandola ai casi eccezionali.
La previsione delle dimissioni presidenziali, finalizzate, probabilmente, a consentire il rientro in gioco del Presidente uscente, alla guida di una nuova Giunta o come assessore nella Giunta che succede, possono determinare frequenti crisi extra consiliari: per ovviare a tale inconveniente, si può introdurre una norma tampone, che sanzioni le dimissioni con l’ineleggibilità del Presidente dimissionario a tutte le cariche pubbliche, regionali o locali, durante la legislatura o durante le due legislature successive.
La proposta, per la variante relativa all’elezione indiretta del Presidente, non prevede alcun caso di scioglimento anticipato del Consiglio, su iniziativa del Presidente: ciò costituisce un evidente elemento di debolezza del Presidente stesso.
Per la composizione della Giunta si prevede la possibilità di nominare assessori esterni al Consiglio, senza fissare un tetto massimo e senza prevedere meccanismi di ratifica o presa d’atto da parte di quest’ultimo. Viene sancita l’incompatibilità tra le cariche di consigliere e di assessore: al consigliere nominato assessore subentrerebbe, infatti, come supplente, il primo dei non eletti mentre il titolare recupererebbe la carica di consigliere, in caso di perdita, per qualsiasi causa , dello status di assessore.
Nel prevedere alcuni principi in materia elettorale, lo Statuto risulta invasivo delle competenze demandate alla legge cornice statale dalla l. cost n. 1/1999.dall’adozione del sistema elettorale a base proporzionale, con premio di maggioranza e dalla previsione dello sbarramento del 3%, si può desumere la forma di governo prescelta dal futuro Statuto, che potrebbe , comunque, essere vanificata dal successivo intervento della legge cornice statale. Lo spazio autonomo della legge regionale potrebbe , invece, limitarsi, alla determinazione della clausola di sbarramento: il 3% previsto dalla proposta calabrese, rappresenta il minimo possibile, sino ad apparire irrilevante in un’Assemblea di 50 consiglieri.
Dall’impostazione complessiva della proposta emerge la mancanza di strutture garantistiche: a tale fine , sarebbe preferibile stabilire nello Statuto norme procedurali, come la maggioranza dei 3/5 per la deliberazione della legge elettorale regionale. Sarebbe, inoltre, auspicabile sancire la superiorità dello Statuto sulla legge regionale; la rimessione alla sede ordinaria, previa richiesta di minoranze qualificate dell’Assemblea, nel caso di delega all’approvazione di una misura, anche un disegno di legge, ad una commissione consiliare. Lo stesso dicasi dello Statuto dell’opposizione, formalmente previsto ma sostanzialmente inesistente, in quanto rimesso al regolamento consiliare
Lo Statuto della Regione Abruzzo, demanda ad una legge elettorale regionale la determinazione del sistema di elezione e la disciplina dei casi d’ineleggibilità e d’incompatibilità del Consiglio regionale. Gli organi dell’Esecutivo regionale sono individuati nel Presidente della Giunta e la Giunta regionale, composta dal Presidente e da 12 assessori, tra i quali è compreso il VicePresidente.
Per l’elezione del Presidente della Giunta sono previste , alternativamente, entrambe le ipotesi già esaminate in sede di analisi del progetto di Statuto della Regione Calabria : o per suffragio universale e diretto, nell’ambito delle elezioni contestuali del Consiglio, o su indicazione al momento dell’elezione del Consiglio regionale. Per l’elezione del VicePresidente sono indicate , alternativamente, sia la nomina da parte del Presidente della Giunta tra gli assessori sia l’indicazione contestuale a quella del Presidente, al momento dell’elezione del Consiglio regionale.
In caso di dimissioni, morte o impedimento permanente del Presidente viene mantenuta la scelta tra il non dare luogo allo scioglimento automatico del Consiglio regionale, con assunzione delle funzioni di Presidente della Giunta da parte del VicePresidente, che nomina, a sua volta, un VicePresidente e l’ipotesi dello scioglimento automatico. Nel caso di rimozioni del Presidente , gli effetti dell’atto sono estesi alla Giunta mentre l’estensione al Consiglio può essere automatica oppure limitata al caso di espressa previsione nel decreto di rimozione da parte del Presidente della Repubblica.
Il voto contrario su una proposta del Presidente della Giunta non comporta l’obbligo di dimissioni né lo scioglimento del Consiglio.
Con l’istituto della sfiducia, espressa con mozione motivata, sottoscritta da almeno un quinto dei suoi componenti e approvata per appello nominale a maggioranza assoluta, si determina una delle cause di decadenza della Giunta e lo scioglimento del Consiglio ; la sfiducia espressa nel corso della votazione di una proposta del Presidente della Giunta, sulla quale sia stata richiesta la questione di fiducia, determina la mancata deliberazione del Consiglio stesso.
Lo Statuto prevede, altresì, l’ipotesi della sfiducia costruttiva, che si concretizza con l’elezione, a maggioranza assoluta, di un altro Presidente della Giunta, con votazione della mozione non prima di tre giorni dalla presentazione: il Presidente della Giunta eletto dal Consiglio subentra nelle funzioni con la proclamazione del risultato del voto consiliare.
Qualora il Presidente della Giunta ponga la questione di fiducia dinanzi al Consiglio per verificarne la sussistenza, il mancato raggiungimento della maggioranza assoluta determina lo scioglimento del Consiglio, a meno che, con una mozione presentata nelle successive 48 ore, non venga eletto, a maggioranza assoluta, un altro Presidente della Giunta.
La bozza di revisione dello Statuto della Regione Lazio è orientata all’adozione di una forma di governo presidenziale: Il Presidente della Regione, infatti, viene eletto a suffragio universale e diretto dal corpo elettorale regionale, contestualmente al rinnovo del Consiglio regionale, del quale risulta componente.
Al Presidente, cui è attribuita la funzione esecutiva, compete la nomina dei componenti della Giunta in numero non superiore a sedici, compreso il Vicepresidente, che sostituisce il Presidente in caso di assenza, impedimento e di sfiducia del Consiglio regionale .
L’istituto della sfiducia motivata comporta le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Parlamento regionale, che può essere determinato anche dalla rimozione, impedimento permanente o morte del Presidente.
Il Parlamento regionale è composto dal Consiglio regionale, quale organo rappresentativo del corpo elettorale e dal Consiglio delle autonomie locali, cui sono attribuite funzioni consultive e propositive in materie di pertinenza degli enti locali, anche sotto il profilo finanziario, di organizzazione territoriale locale, di uso e difesa del territorio regionale e di proposte di modifica statutaria: in caso di parere negativo, è richiesta la maggioranza semplice dei consiglieri regionali.
La titolarità dell’iniziativa legislativa del Consiglio delle autonomie, che nella proposta di revisione dello Statuto della Regione Abruzzo non viene prevista, nella Regione Lazio viene limitata alle materie suddette. mentre nella proposta di revisione della Regione Calabria si stabilisce l’attivazione di una titolarità piena. La Regione Marche, invece, si limita all’istituzione della Conferenza regionale delle autonomie locali, il cui potere d’iniziativa legislativa risulta piuttosto equivoco.
La proposta di revisione dello Statuto della Regione Veneto dei consiglieri Piccolo ed altri riconferma , nella forma di governo, la ripartizione delle funzioni tra i quattro organi tradizionali, che non appare realistico, attualmente, sovvertire: Consiglio regionale, Giunta, Presidente della Giunta e apparato burocratico.
Nella relazione illustrativa, viene evidenziato il pericolo che il dibattito politico si trasferisca dall’aula consiliare agli organi rappresentativi dei partiti della coalizione di governo, riservando al Consiglio soltanto “il ruolo dei celebrazione formale della coesione del blocco della maggioranza”, delegando il vero potere alle segreterie dei partiti della coalizione.
La Giunta regionale, a seguito della nomina e della revocabilità ad nutum degli assessori da parte del Presidente, perde, sul piano tecnico, la natura giuridica di organo collegiale per trasformarsi nel Consiglio del Presidente: In tal modo, vengono affidate agli assessori, quali mandatari tecnici del Presidente, responsabilità gestionali maggiori, con la conseguenza di creazione di vere e proprie strutture autonome, dipendenti dall’assessore, con compiti e funzioni stabiliti dalla legge regionale.
Rilievo viene conferito alla valorizzazione funzionale della minoranza consiliare, nel confronto democratico con la maggioranza: si deve, pertanto, rendere produttivo tale ruolo, senza emarginare la minoranza dietro la solidità della maggioranza di governo.
In materia elettorale, viene demandata ad una legge regionale le modalità elettive del Consiglio regionale, composto da 70 membri, scelti direttamente dal popolo e da 3 membri in rappresentanza dei veneti all’estero.
Le disposizioni relative alla forma di governo sono piuttosto scarne, in quanto l’attenzione viene puntata, soprattutto, sul ruolo del Consiglio e sulla funzione legislativa.
Il Presidente della Giunta e il VicePresidente sono eletti “direttamente dal popolo”: la designazione del VicePresidente da parte del candidato Presidente avviene al momento dell’accettazione della candidatura: Al VicePresidente sono conferiti i poteri del Presidente, non soltanto in caso d’impossibilità ma anche nei casi di cessazione dalla carica “a qualsiasi ragione dovuta”.
La revoca del Presidente e della Giunta o del singolo assessore consegue all’approvazione, da parte del Consiglio, a maggioranza assoluta ,di una mozione di sfiducia, sottoscritta da almeno un terzo dei consiglieri.
La proposta di revisione statutaria d’iniziativa dei consiglieri Cacciari ed altri, invece, si limita a consacrare la scelta di una forma di governo presidenziale, prevedendo la nomina congiunta del Presidente e del Vicepresidente, a suffragio diretto, cui attribuisce la qualità di componente di diritto del Consiglio regionale. Ampia considerazione viene conferita al Consiglio delle autonomie locali, quale luogo di raccordo e concertazione permanente per i rapporti tra la regione e gli enti locali, ai fini della cooperazione, collaborazione ed azione coordinata: a tale organo, infatti, viene attribuita una generale titolarità dell’iniziativa legislativa nonchè una funzione consultiva obbligatoria in ordine a tutti gli atti di programmazione e legislativi relativi ai rapporti tra la Regione e le Autonomie locali.
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[1] RUGGERI A., In tema di elezione diretta dei Presidenti regionale e di altri profili attinenti all’organizzazione regionale. in” Le Regioni”, 2000.
[2] Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n 3 recante “Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione”.
[3] Tale funzione comporta l’attualità della problematica relativa alla composizione della Corte Costituzionale , la cui provvista di membri si limita ad una sola delle parti in causa, (Cfr. TRUINI A., Federalismo e regionalismo in Italia e in Europa, CEDAM; Padova, 2001, pp. 351 e seg.).
[4] DE SIERVO U., I nuovi statuti regionale nel sistema delle fonti, in FERRARA A. op.cit. p.99
[5] TOSI R., La potestà legislativa regionale dopo la legge costituzionale n.1 del 1999, in “Le Regioni”,2000. pp.971-975
[6] Ex multis : D’ATENA A. , La nuova autonomia statutaria delle Regioni, in “Rassegna Parlamentare”, 2000. p.620; FROSINI T.E:, Il presidenzialismo regionale, in “Gazzetta giuridica”, 1999, n. 43.
[7] BARBERA A. op. cit. p. 572.
[8] Ex multis : D’ATENA A. op. cit. p. 619; VIGEVANI G.E., Potestà statutaria e forma di governo delle Regioni: brevi osservazioni, in AA. VV., I nuovo statuti delle Regioni, Giuffrè , Milano, 2000, p.168
[9] MARTINES T. e RUGGERI A:, Lineamenti di diritto regionale, Giuffrè, Milano, 2000, p.162.
[10] TOSI R., I nuovi statuti delle Regioni ordinarie: procedimento e limiti, in “Le Regioni”, 2000, p. 543
[11] RIMOLI F., voce Statuto regionale, in Michele Ainis (a cura di), “Dizionario costituzionale,” Laterza, Bari, 2000,p.452
[12] FALCON G., Lineamenti di diritto pubblico, Padova, CEDAM, 1999, Appendice, p.1
[13] OLIVETTI M., Sulla forma di governo delle regioni dopo la legge costituzionale n° 1 del 1999, in “Diritto pubblico”,2000,. p. 948
[14] Si prende a prestito da TERESI F., La strategia delle riforme – La tormentata revisione della Costituzione repubblicana. Materiali di studio, Giappichelli, Torino, 1998, p.169, usata nel commentare il progetto licenziato dalla “Commissione D’Alema”.
[15] CATELANI A., I nuovi statuti e la forma di governo delle Regioni, in AA.VV.,I nuovi statuti delle regioni”, Giuffrè, Milano, 2000,. p.17 ; VIGEVANI G.E., Potestà statutaria e forma di governo delle Regioni: brevi osservazioni, in AA.VV. op. cit. p.167.
[16] Ex multis GROPPI T., L’autonomia statutaria e la forma di governo delle regioni ordinarie dopo la legge costituzionale n°1/1999, in “Giornale di diritto amministrativo”, 2000, p. 448; CATELANI A., op. cit. p. 16.
[17] BARBERA: A., La “elezione diretta” dei Presidenti delle Giunte regionali: meglio la soluzione transitoria? in “Quaderni costituzionali”, 1999,. p. 573.
[18] In assenza di una legge statale di principi, le Regioni potranno procedere ugualmente, considerato, peraltro, che, in presenza di forme di governo differenziate, tale legge non potrebbe andare al di là di affermazioni di carattere generalissimo.
[19] Ne consegue l’impossibilità per lo Statuto di prevedere l’elezione, insieme, di Presidente e Giunta. La nomina e la revoca dei componenti la giunta rafforza direttamente, il Presidente, conferendogli una concreta risorsa da utilizzare per tacitare le intemperanze della sua maggioranza in Consiglio.
[20] OLIVETTI M. op. cit. p.953.
[21] OLIVETTI M., ivi, pp.954-956.
[22] BIN R., In primo luogo ripensare i Consigli regionali, in “Le istituzioni del federalismo”, 1999, pp.1087-1092. Id. Reinventare i Consigli, in “Il mulino”, 2000, pp.456-466.
[23] Si fa qui riferimento alla prima bozza del nuovo Statuto della Regione Abruzzo, presentata in data 4 agosto e al progetto di legge statutaria “Statuto della Regione Calabria”, presentato in data 27 settembre 2001.
[24] Ex multis CATELANI A. op. cit. p. 8; MARCHETTI G., Il sistema elettorale regionale e i casi d’ineleggibilità ed incompatibilità del Presidente, dei consiglieri e degli assessori, in AA.VV. op. cit. p. 175; TOSI R. op. cit. pp 529- 530.
[25] Utilizza tale espressione CIARLO P. ,Il presidenzialismo regional style in “Quaderni costituzionali”, 2001,.p.132.
[26] CARAVITA B. Verso i nuovi statuti regionali, in Forum. L’autore ritiene che l’elezione diretta del Presidente della Regione, con la sua indicazione in sede elettorale e la successiva elezione consiliare, vanificherebbe il principio simul stabant,, simul cadent, consentendo, in tal caso, di limitare lo scioglimento del Consiglio ai soli casi di morte e di impedimento.
[27] CAMERLENGO Q. Le fonti regionali del diritto in trasformazione- Considerazioni in margine alla L. C. 22 novembre 1999, n. 1, Giuffrè, Milano, 2000.
[28] GROPPI T. op. cit. p. 450; OLIVETTI M. op. cit. p. 958.
[29] VOLPI M., Considerazioni di metodo e di merito sulla legge costituzionale n°1 del 1999, in “politica del diritto”, 2000,. p. 205; MANGIAMELI S. Aspetti problematici della forma di governo e della legge elettorale regionale, in “Le Regioni”, 2000, p. 572.
[30] TOSI R. op. cit.
[31] VOLPI M. , op. cit. p. 203 e ss.
[32] BIN R. , Il ruggito del governatore, in “Le Regioni”, 2000.
[33] RUGGERI A., op. cit.
[34] MANGIAMELI S. op. cit.
[35] TOSI R. op. cit.
[36] VOLPI M. op. cit.
[37] GORLANI M., CARAVITA B. Verso i nuovi statuti regionali, in www.unife.it/forumcostituzionale/contributi.
[38] La tesi governativa è sostenuta dall’esigenza di evitare il rischio che “ la molteplicità e la parcellizzazione di atti normativi autodefinentesi statutari in assenza di uno Statuto interamente prodotto dalla Regione …..possa ingenerare difficoltà interpretative e rendere oscuro il disegno complessivo sia al governo che al corpo elettorale”.
[39] TUCCIARELLI C. in Forum cit.
[40] GORLANI M. in Forum. cit.
[41] CARAVITA B. in Forum cit.
[42] OLIVETTI M. Prime osservazioni sulla proposta di Statuto della Regione Calabria. In Forum cit.
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