La contrapposizione tra le istanze centraliste e quelle autonomiste nel riparto delle funzioni legislative e amministrative nel settore turistico

Introduzione

Anche nella attuale legislatura, la XVI, due proposte di legge mostrano l’intenzione dei partiti politici, a prescindere dagli schieramenti di appartenenza, di ricondurre la materia del turismo alla competenza statale.

La prima è una proposta di legge costituzionale che mira, nelle intenzioni dei suoi formulatori, a “restituire allo Stato almeno la facoltà di porre principi legislativi fondamentali” nella materia turistica ⁱ.

La seconda è una proposta di legge ordinaria che intende reintrodurre il Ministero del turismo la cui legge istitutiva, la n. 617 del 1959, è stata soppressa nel 1993 a seguito di referendum popolare abrogativo richiesto dalle Regioniⁱⁱ.

La presentazione delle due proposte è motivo per chi scrive di riflessioni in merito all’attuale assetto istituzionale in materia turistica sia per quanto riguarda il riparto delle funzioni legislative, sia per quanto riguarda il riparto delle funzioni amministrative.

Per far questo sarà necessario ripercorrere, anche se in modo sintetico, le tappe normative che hanno portato all’attuale assetto culminato con la riforma del titolo V della Costituzione ad opera della legge costituzionale n. 3/2001.

Anticipando quanto emergerà in sede di trattazione può dirsi che il dibattito in merito al ruolo e peso della presenza dello Stato o delle autonomie nella gestione del settore turistico lungi dall’essere risolto non riesce a trovare un punto di equilibrio.

 

1. La proposta di modifica dell’art. 117 Cost.

Come detto, con la proposta si intende ripristinare, relativamente alla materia turistica, e con riferimento alle Regioni a statuto ordinario, l’art. 117 della Costituzione del 1948 .

Il turismo in caso di approvazione della legge costituzionale ricadrebbe, nuovamente tra le materie a competenza concorrente dello Stato e delle Regioni.

La proposta di legge costituzionale, di cui non si conosce ancora il testo integrale, intende, quindi, modificare l’art. 117, come novellato dalla riforma del titolo V ad opera della legge costituzionale n. 3/2001; “riesumare”, almeno per la materia turistica, il 117 Cost. originario ( del 1948) riaffermando, quindi e di nuovo, la soggezione della legge regionale alle norme di principio poste dalla legislazione statale.

Pare, quindi, leggersi nella richiesta di modifica una certa interpretazione dell’attuale assetto istituzionale secondo cui, allo stato attuale, il legislatore statale non potrebbe intervenire con proprie leggi ordinarie in una materia quale è quella turistica sottratta, in forza del 117 novellato, alla sua competenza pena il travalicamento dei limiti posti dalla Costituzione alla competenza statale. Solo attraverso la modifica dell’attuale assetto costituzionale sarebbe possibile ritagliare di nuovo, nella materia turistica, un’area di competenza legislativa statale attualmente esclusa dall’art. 117 Cost. novellato con la legge costituzionale n. 3/2001.

Tale interpretazione trova fondamento anche in studi di autorevole dottrina dove si afferma che nelle materie a competenza residuale, a differenza delle materie a competenza concorrente, “ la Costituzione non solo esclude in radice la sussistenza di interessi unitari ed infrazionabili, ma priva lo Stato del primo strumento di influenza sull’amministrazione: la legislazione di principio” con la conseguenza che in tali materie non sarebbe ammissibile l’esercizio di funzioni amministrative in capo allo Statoⁱⁱⁱ.

 

2. La proposta di modifica del decreto legislativo n. 300/99.

La proposta, come detto, è una proposta di legge ordinaria che attraverso una modifica al decreto legislativo n. 300 del 99, come emerge dalla relazione alla proposta , intende istituire il Ministero del turismo al fine di “dare la giusta importanza a una materia diversificata e importante per il nostro Paese quale è appunto il turismo”^iv.

Più precisamente nella relazione alla proposta possono leggersi le seguenti considerazioni :

• in base alla normativa italiana le competenze in materia di turismo sono attribuite alla Presidenza del Consiglio dei ministri ^v. Tale impostazione, secondo cui le competenze in materia di turismo, “dove non sono attribuite alla potestà esclusiva delle regioni (…) sono esercitate da appositi uffici presso altri Ministeri ” , “ rispecchia” quella presente in alcuni Paesi dell’Unione Europea;

• con la proposta di introdurre un Ministero apposito si intende superare la situazione attuale allineando l’Italia a molti altri importanti Paesi dell’Unione.

• tale scelta si giustifica con la necessità di “ conciliare le esigenze del sistema economico e produttivo con quelle storiche e culturali in materia di turismo ” e più precisamente “ con il rispetto, la valorizzazione e la conservazione del patrimonio culturale e paesaggistico del Paese”.

La proposta di legge ordinaria, quindi, pur nell’attuale assetto costituzionale, da un lato ammette la possibilità di confermare in materia turistica l’attribuzione di funzioni amministrative a livello centrale dall’altro intende rafforzare il peso dello Stato attraverso la reintroduzione di un Ministero, al quale vengono affidati i compiti sino ad ora attribuiti al Dipartimento per le politiche turistiche.

 

 

3. Analogie e differenze tra le due proposte di legge

Entrambe le proposte sollevano la vexata questio di quale sia la migliore allocazione del turismo, se tra le materie di competenza dello Stato oppure delle Regioni. I proponenti optano per una maggiore presenza statale facendosi così fautori delle istanze centralistiche in materia turistica ^vi.

Nella proposta di legge costituzionale di modifica dell’art. 117 Cost. tale istanza si manifesta già a livello di riparto delle funzioni legislative. La richiesta di reintrodurre la legislazione di principio nella materia turistica è motivata dalla natura non frazionabile degli interessi incorporati nella materia stessa e si traduce a sua volta in una critica della scelta operata dal legislatore costituzionale del 2001 che, privando lo Stato di questo strumento di influenza nei confronti delle Regioni, ha consentito l’integrale regionalizzazione del turismo .

Con la restituzione allo Stato della legislazione di principio, secondo i proponenti, si riaffermerebbe il carattere unitario della materia turistica e si ovvierebbe ai guai causati dal cosiddetto “federalismo turistico”, ossia del turismo delle “piccole patrie”, che si è affermato in Italia dopo la riforma costituzionale del 2001 con cui è stata affidata la materia del turismo alla “ competenza esclusiva delle Regioni”^vii.

Nessuna critica emerge, invece, dalla relazione alla proposta della modifica del decreto n. 300, relativamente all’assetto istituzionale delineato dall’art. 117 Cost. novellato. Al contrario traspare la tesi secondo cui tale assetto non avrebbe messo in discussione né la legittimità delle disposizioni, contenute nei decreti legislativi n. 300 e 303 del 1999, attributive delle funzioni ministeriali in materia, né la loro ampiezza. Pare, quindi, che con la proposta n. 1724 non si intenda superare l’attuale riparto delle funzioni amministrative, ma si proponga semplicemente (?) di sostituire alla struttura organizzativa del Dipartimento presso la Presidenza del Consiglio quella del Ministero, lasciando invariati i compiti attualmente svolti dallo Stato.

E’ indubbio, a mio parere, dunque, come nelle due proposte siano rintracciabili due diverse tesi: secondo la prima, a seguito della modifica del titolo V della Costituzione, ci sarebbe stata una integrale regionalizzazione del turismo, mentre secondo la seconda tesi la modifica, pur attribuendo ampi poteri alle Regioni, non precluderebbe alla legge statale ordinaria di attribuire funzioni amministrative al livello centrale e di regolarne l’esercizio con paralleli atti legislativi.

 

 

4. Le questioni sollevate dalla proposta di modifica dell’art. 117 della Costituzione: è ammissibile parlare in Italia di federalismo turistico?

Abbiamo visto come, secondo i firmatari della proposta, a seguito della modifica dell’art. 117 Cost., si sia imposto in materia turistica un modello organizzativo di tipo federalista.

Ci si chiede dunque, innanzitutto, se – alla luce delle disposizioni costituzionali e delle leggi statali in vigore – sia ammissibile parlare di federalismo turistico.

A tal fine è necessario analizzare innanzitutto in che modo siano distribuiti i poteri legislativi ordinari tra Stato e Regioni.

 

4.1 I poteri legislativi ordinari dello Stato e delle Regioni in materia turistica : permanenza di un ambito di legislazione statale in materia turistica.

Per quanto riguarda il riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni a statuto ordinario, come è noto, a seguito della modifica del titolo V della Costituzione ad opera della L. Cost. n. 3/2001, il turismo non comparendo tra le materie elencate nel secondo e nel terzo comma dell’art. 117 cost. ( che indicano rispettivamente le materia di competenza esclusiva dello Stato e le materie a competenza concorrente dello Stato e delle Regioni) è diventato di competenza regionale residuale ^viii.

Autorevole dottrina ha precisato come ciò non voglia dire che il potere legislativo delle Regioni sia esclusivo e copra tutti i rami del diritto in quanto rimangono di competenza esclusiva dello Stato “ i tre grandi settori dell’ordinamento” : il diritto civile, il diritto penale e le norme giurisdizionali ^ix.

Applicando tali considerazioni al settore turistico si è detto che alla Regione residua il potere di legiferare limitatamente alla sfera del diritto amministrativo con l’eccezione della giustizia amministrativa.

E’ stato rilevato, inoltre, come la scelta del legislatore costituzionale di abbandonare la distinzione per materia per abbracciare quello degli interessi anche se afferenti a diversi settori comporta che l’esercizio del potere legislativo regionale in materia turistica incontri diversi limiti più penetranti – quali sono i limiti della legislazione europea e internazionale (comma 1 art. 117 novellato) , della legislazione esclusiva ( comma 2 lett. e, g,, m , dell’art. 117 novellato) e della legislazione di principio ( in tema di professioni turistiche, governo del territorio) – rispetto ai limiti “dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato”^x.

 

4.2 Ulteriore ambito di legislazione statale in base al principio di sussidiarietà

Ma, a questo riguardo, occorre evidenziare come nel nostro ordinamento sia stato individuato un ulteriore ambito di legislazione statale in forza del principio di sussidiarietà ^xi.

La Corte Costituzionale ha infatti ritenuto nella sentenza n. 303/2003 che quando le funzioni amministrative siano riconducibili a materie di competenza statale esclusiva o concorrente ^xii:

• i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, previsti nell’art. 118 Cost., “ possono determinare uno spostamento delle competenze di cui all’art. 117 dalle Regioni allo Stato”;

• nel momento in cui sia ravvisabile, in forza dell’art. 118, una “esigenza di carattere unitario a livello statale di determinate funzioni amministrative, lo Stato è abilitato a disciplinare la materia per legge”.

Ma in successive sentenze la Corte, anche se una apertura in tal senso la si ritrova già nella sentenza n. 303/2003, ha esteso la possibilità di un intervento statale in sussidiarietà anche nelle materie di competenza residuale delle Regioni ^xiii. Infatti con le sentenze n. 6/2004 e n. 242/2005 la Suprema Corte ha affermato che la circostanza che una determinata materia sia di competenza legislativa residuale “non esclude la possibilità per legge statale di attribuire funzioni legislative al livello centrale e di regolarne l’esercizio”. E per quanto riguarda il turismo, con la sentenza n. 214/2006, se da un lato ribadisce la titolarità in capo alle Regioni della potestà legislativa residuale in materia ( ribadendo i pronunciamenti in tal senso contenuti nelle sentenze n. 197/2003 e n.90/2006), dall’altro afferma che tale “ circostanza ( …) comunque non esclude” in presenza di determinate “condizioni di legittimazione” l’esercizio del potere legislativo in capo allo Stato.

Per quanto attiene le condizioni di legittimazione, queste vengono illustrate, precisamente, nel punto 4 cons. dir. della sentenza n. 214 /2006 dove si legge :“ tuttavia i principi di sussidiarietà e di adeguatezza, in forza dei quali si verifica l’ascesa dalla funzione normativa (dal livello regionale a quello statale) convivono con il normale riparto di competenze contenuto nel titolo V della Costituzione e possono giustificare una deroga solo se la valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza (…) sia oggetto di un coinvolgimento delle Regione interessate”.

Per l’assenza di due condizioni di legittimazione, la proporzionalità e la leale collaborazione, la Corte con la sentenza n. 214 del 2006 ha annullato il comma 1 dell’art. 12 del D.L . n. 35 che istituiva il Comitato nazionale del turismo ^xiv.

La Corte, durante lo stesso giudizio, invece, ha dichiarato legittimi i commi 2, 3, 4 e 7 dell’art. 12, D.L . n. 35/2005 che hanno decretato la trasformazione dell’Enit in Agenzia Nazionale del turismo, sottoposta all’attività di indirizzo e vigilanza dell’allora Ministero delle attività produttive per la presenza della condizione di leale collaborazione e di proporzionalità . In particolare, nel p. 9 cons. dir., la Corte ha avuto modo di affermare che il rilievo del turismo nell’ambito dell’economia italiana e la valorizzazione della “estrema varietà dell’offerta turistica” presuppone una attività promozionale unitaria. Questo compito promozionale scaturente dalla combinazione delle offerte turistiche delle varie Regioni è meglio svolto a livello centrale da un Ente statale^xv.

Come è stato affermato, quindi, il normale criterio del riparto dei poteri legislativi stabilito dall’art. 117 può subire un alterazione e tale alterazione è legittima, secondo la giurisprudenza costituzionale, in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza menzionati dall’art. 118 della Costituzione e nel rispetto del principio di leale collaborazione^xvi. E se, come ritenuto dalla Corte Costituzionale, la stessa ha portata generale investendo anche il rapporto tra lo Stato e la Regione, ciò può comportare l’assunzione da parte dello Stato di funzioni amministrative proprie delle Regioni e la regolazione sempre in capo allo Stato dell’esercizio con paralleli atti legislativi ^xvii.

Alla luce di quanto sopra indicato deve sottolinearsi, come in Italia, non si sia affermato un modello di federalismo in materia turistica; piuttosto si è imposto, anche per il turismo, un modello in cui il “ legislatore statale, con l’avallo della Corte Costituzionale ha in molti modi tentato di mortificare le autonomie riconosciute in Costituzione e in particolare le autonomie regionali (…)servendosi del principio di sussidarietà o del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni ”^xviii .

Applicando tali rilievi al turismo, la posizione delle Regione in tale settore, addirittura si aggrava, in quanto è con riguardo alle materie a competenza residuale innominata (quale è appunto il turismo ) che l’applicazione del modello prefigurato dalla Corte ha determinato, e può determinare, l’attrazione dell’ autonomia regionale nella sfera di disponibilità del legislatore statale ^xix. Tra l’altro, come affermato, la Corte non considera la distinzione tra le due tipologie di competenze regionale. Mentre nelle materie di competenza concorrente è la Costituzione che legittima un intervento dello Stato, si veda infatti al riguardo il 3^o comma dell’art. 117 novellato. Nelle materie a competenza residuale manca qualsiasi legittimazione al riguardo nella Costituzione, ma “ il titolo giustificante l’intervento statale risulta formatosi ex novo tramite la sola interpretazione giurisprudenziale del principio di sussidiarietà”^xx.

Da questo punto di vista la proposta n 1709, come detto supra, riaffermando la necessità di una legislazione di principio in materia turistica, ha il pregio di riaffermare in materia il primato del legislatore costituzionale e di tracciare un tragitto rispettoso del principio di legalità che va dalla legge alla funzione amministrativa e non dalla funzione amministrativa alla legge^xxi.

Questo ultimo rilievo consente di introdurre alcune riflessioni in merito alla proposta di modifica della legge n. 300/99 di cui parleremo nel successivo paragrafo.

 

 

5. Le questioni sollevate dalla proposta di modifica del decreto legge n. 300/99: ammissibilità della ricostituzione di un Ministero per il turismo.

Come detto con tale proposta si intende reintrodurre, con legge ordinaria un organo di vertice dell’amministrazione statale centrale in una materia che è stata privata del relativo Ministero nel 1993, come detto supra, a seguito di referendum abrogativo.

Non si intende affrontare in questa sede né il difficile problema relativo all’effetto preclusivo che graverebbe sull’attività legislativa del Parlamento a seguito dell’intervenuta abrogazione referendaria della legge istitutiva del Ministero del turismo, né il problema relativo alla durata della preclusione stessa ^xxii.

Ci si domanda invece se la proposta sia rispettosa delle disposizioni costituzionali che reggono i rapporti tra lo Stato e le Regioni.

 

 

5.1 Il modello organizzativo disegnato dalla Costituzione, sua mancata attuazione nel settore turistico

Con la Costituzione del 1948, come affermato da autorevole dottrina, si è inteso superare il monocentrismo e si è configurato un modello delle autonomie, sia a livello legislativo, sia a livello amministrativo che, alla luce dell’art. 5, si basa sulla “disarticolazione della struttura organizzativa complessivamente intesa e sulla compresenza di apparati statali e non statali aventi posizioni non solo separate, ma anche equiordinate”^xxiii

Dall’esame dei provvedimenti che si sono succeduti dal 1995 ad oggi in materia turistica si rileva invece una continua oscillazione tra momenti di attuazione e momenti di interruzione del disegno autonomistico.

Infatti, già in base alle disposizioni di cui all’art. 5 e agli articoli 117 e 118 originari, come è stato affermato da autorevole dottrina, sarebbe stato illegittimo conservare allo Stato attribuzioni amministrative in materia di turismo^xxiv.

Ciò nonostante prima con i decreti n. 300 e n. 303 del 1999 poi con la legge quadro n. 135/del 2001, nonostante il richiamo operato da questi provvedimenti agli art 117 e 118 Cost non novellati, si è disegnato un quadro ordinamentale non coerente con il disegno autonomistico delineato dalla Costituzione. Con tali disposizioni si è invece confermata l’intenzione sia di mantenere una specifica struttura nell’ambito della amministrazione centrale dello Stato, sia di attribuire ad essa funzioni di ragguardevole portata ^xxv.

Le disposizioni citate, nonostante l’intervenuta modifica del titolo V della Costituzione ad opera della legge costituzionale n. 3 del 2001, sono ancora in vigore nonostante, già da tempo, autorevole dottrina abbia evidenziato il loro “discutibile fondamento di legittimità alla luce dell’assetto istituzionale ” delineato dall’art. 117 cost. novellato ^xxvi.

 

5.2 le critiche alla proposta di modifica del decreto legislativo n.300/99

Ora, la proposta di legge di modifica del decreto n. 300, lungi dal considerare superate, alla luce dell’attuale assetto istituzionale, le norme attributive delle funzioni ministeriali di cui ai decreti 300 e 303 del 99 e di cui alla legge 135/2001 non propone un riordino delle funzioni statali in materia in coerenza con esso, ma intende intervenire per l’ennesima volta sulla struttura organizzativa attuale deputata alle funzioni statali nel settore turistico attraverso la ricostituzione del Ministero del turismo^xxvii.

La scelta di incidere sull’assetto organizzativo – burocratico dell’amministrazione statale centrale, come ci è stato insegnato, non è cosa di poco conto : implica in primo luogo scelte politiche, in secondo luogo scelte tecnico giuridiche^xxviii.

Quanto alle scelte politiche e alla cosiddetta vision anch’essa implicata nella proposta di modifica del decreto, ammessa, ma non concessa la legittimità del permanere di un ruolo statale così incisivo, forse attraverso essa si intende meglio tutelare taluni interessi nazionali che, attualmente, a causa dello sballottamento da una parte all’altra all’interno della struttura organizzativa del Governo sono stati sacrificati ^xxix.

Nella relazione alla proposta di legge si giustifica la necessità di reintrodurre il Ministero del turismo al fine di contemperare le esigenze del settore produttivo del turismo con il rispetto, la valorizzazione e la conservazione del patrimonio culturale e paesaggistico del Paese facendo riferimento ad interessi la cui tutela ( dei beni culturali e ambientali appunto) è oggetto di attribuzione esclusivamente statale e la cui valorizzazione è oggetto di competenza ripartita dello Stato e delle Regioni in base all’art. 117 novellato^xxx .

In primo luogo l’attribuzione di tali competenze legislative assicurano allo Stato il potere di stabilire “standards di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale” che possono incidere sulle competenze legislative residuali delle Regioni e quindi anche sul turismo^xxxi. In secondo luogo di tali interessi nel nostro ordinamento sono già portatori degli organi a sé stanti: il Ministero dei beni culturali e ambientali e il Ministero dell’ambiente che provvedendo alla tutela ed alla valorizzazione del patrimonio culturale e ambientale assicurano loro una presenza con particolare riguardo tra l’altro alla promozione di politiche di sviluppo sostenibile e alla diffusione del turismo culturale.

Ma il settore turistico data la sua “natura multiforme” è inciso anche da altri interventi governativi di cui la proposta non tiene il debito conto. Si pensi,come è stato affermato, alle attribuzioni assegnate al Ministero degli esteri, quello dell’interno; “ al Ministero per le infrastrutture e i trasporti “ (…) sistema la cui efficienza si riflette, direttamente su quella dell’offerta turistica; al Ministero del lavoro, per le politiche occupazionali legate al settore; (…) infine, ma non ultimo in termini d’importanza di coinvolgimento, il Ministero dell’Università e della pubblica istruzione, considerata la sempre maggiore richiesta di qualificazione professionale degli operatori turistici” ^xxxii.

Se ciò è vero pare che la proposta di legge non centri il problema perché non tiene conto che gli interessi inerenti al turismo sono trasversali a più materie e viceversa. Ci si sarebbe aspettati, quindi, quanto alla dimensione nazionale, sulla base della considerazione che l’amministrazione statale ha una organizzazione disaggregata per Ministeri, la individuazione di forme più incisive tese a comporre l’articolazione organica degli stessi e tese ad assicurare un vero coordinamento delle politiche turistiche ^xxxiii. Infatti quando si parla di turismo il termine politica, come sottolineato da illustre dottrina, va declinato al plurale:“il turismo include una politica dei trasporti, dell’ambiente, della cultura, delle comunicazioni e del risanamento urbano” ^xxxiv.

Quanto alle scelte tecnico giuridiche, queste come vedremo subito, sono state criticate da autorevole dottrina.

Il progetto di legge di modifica del decreto, come detto supra, era stato presentato anche nella precedente legislatura, in quella occasione era stato salutato con aspre critiche. Si è affermato che la proposta di riesumare il Ministero del turismo, valuta implicitamente l’autonomia regionale di cui all’art. 5 Cost, come “situazione giuridica soggettiva a disposizione del legislatore ordinario sorvolando con ciò sui principi costituzionali in tema di autonomia, di assegnazione delle materie e di allocazione delle funzioni ( art. 5, 117, 118 Cost.)”^xxxv .

Tale rilievi sono del tutto condivisibili. E’ vero infatti che trattando del concetto di autonomia occorre sottolineare il suo carattere derivato. Il termine indica, cioè, una capacità, un potere il cui esercizio è però sottoposto a condizioni positive o negative di validità; condizioni stabilite dall’ordinamento derivante e non da parte dell’ordinamento derivato, di chi cioè è titolare del potere. Ma se tutto ciò è vero è anche vero però che tale capacità, nel nostro ordinamento si fonda ed è legittimata dall’ordinamento costituzionale e non è quindi nella disponibilità del legislatore ordinario ^xxxvi.

La proposta inoltre si pone in contraddizione con il nuovo assetto costituzionale delle competenze legislative stabilito dall’art. 117 novellato secondo cui l’attrazione della funzione amministrativa al livello statale e la corrispondente regolazione con legge ordinaria è ammissibile solo in quei casi in cui lo Stato abbia una competenza in materia.

Infatti in questo caso non è in discussione né la competenza statale a determinare il numero , le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri, sancita dall’art. 95 Cost., né la competenza in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato, sancita dalla lettera g dell’art. 117. E’ in discussione l’ammissibilità a costituire amministrazioni statali anche nei casi in cui, come nelle materia turistica, vi sia una competenza residuale.

Se è vero che tali competenze ( di cui all’art. 95 Cost e 117 lett.g ) non possono assumere con le parole delle Suprema Corte ( nella sentenza n. 270 /95 ) le caratteristiche di titoli trasversali in grado di legittimare qualsivoglia intervento legislativo indipendentemente dalle materie di competenza legislativa cui tali funzioni afferiscano, allora se ne deve desumere in linea di principio che il legislatore statale può istituire una propria amministrazione solo allorché affidi a tali enti funzioni afferenti a materie di propria legislazione esclusiva.

Potrebbe dirsi a confutazione di quanto sopra affermato che la proposta è legittima in quanto si inserisce nel solco dell’indirizzo giurisprudenziale di cui all’art. 118, segnato sempre dalla Suprema Corte, secondo cui anche nelle materie di competenza legislativa residuale le funzioni amministrative in materia turistica possono essere conferite, in questo caso confermate, in capo ad un organo dell’amministrazione statale centrale in base al principio di sussidiarietà. Si potrebbe obiettare ancora evocando il criterio guida dell’adeguatezza, di cui all’art. 118 Cost. che l’amministrazione statale del turismo ha dimostrato di essere maggiormente efficace ed efficiente rispetto a quella locale nella cura degli interessi generali e nel coordinamento delle rispettive azioni e che le Regioni non hanno mostrato di essere in grado di assicurare la governance in materia turistica.

A queste obiezioni può replicarsi richiamando le critiche provenienti da più parti in merito ad alcune iniziative statali quali quelle di mantenere in vita l’Enit, ( in questo caso ritenute legittime dalla Corte Costituzionale). L’ Ente per quanto riordinato ad opera di numerose leggi , intervallate da ripetuti commissariamenti, si afferma, non ha conseguito risultati apprezzabili. O, ancora, possono richiamarsi le critiche rivolte ai contenuti del portale internet Italia.it per la cui costruzione sono stati destinati venticinque milioni di euro^xxxvii.

Per quanto riguarda le Regioni invece possono richiamarsi le considerazioni di autorevoli studiosi in merito alla loro buona capacità di gestire il settore e di assumersi le nuove responsabilità sorte a seguito della modifica dell’art. 117 Cost. ^xxxviii.

Ma a parte queste considerazioni, vero è che la proposta in esame si pone in contraddizione con il nuovo assetto costituzionale delle competenze e non abbandona schemi dualistici ^xxxix. In questo senso possono essergli rivolte le stesse critiche, rivolte a suo tempo, all’accordo siglato, dopo la modifica del titolo V , il 14 febbraio 2002 , in sede di Conferenza tra lo Stato e le Regioni, accordo poi recepito nel DPCM 13 settembre 2002, previsto dall’art. 2, comma 4 e 5 della legge 135. Il Dpcm, infatti, attribuisce alle sole Regioni e alle Province autonome, di intesa fra loro, il compito di “ definire i principi per l’armonizzazione , la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico assicurando l’unitarietà del comparto turistico sul territorio nazionale, la tutela dei consumatori, delle imprese e delle professioni turistiche nonché degli operatori e dei lavoratori del settore” . Tale disposizione se da un lato riconosceva la necessità di garantire l’unitarietà del settore, dall’altro però esplicitava l’idea portante secondo cui le esigenze di unità potessero essere garantite dalle sole Regioni attraverso propri accordi finalizzati alla determinazione sia dei principi fondamentali, sia delle linee guida connesse a tali principi ^xl.

L’accordo sopra indicato di fatto escludeva il permanere di un ruolo statale e con ciò a ragione è stato criticato in quanto sacrificava le esigenze di unitarietà indubbiamente presenti. Con la proposta invece si riafferma quanto stabilito precedentemente e nonostante la riforma del titolo V, ossia il riconoscimento in capo allo Stato, segnatamente ad un Ministero, del compito di elaborare e definire gli indirizzi generali delle politiche turistiche e dei princ?pi e degli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico nazionale, concretantesi nella realizzazione delle linee guida che diventano di nuovo in grado di imporsi all’autonomia regionale.

La proposta quindi non supera l’accordo del 2002 ma, cosa ancora più grave, non considerando Stato e Regioni protagonisti a pieno titolo delle scelte nazionali in materia turistica interrompe la piena realizzazione del disegno autonomistico .

 

Conclusioni

• Le tesi sostenute in merito al riparto delle competenze legislative ordinarie dello Stato e delle Regioni in materia turistica.

In questo studio, abbiamo visto come il dibattito in merito al ruolo e peso della presenza dello Stato o delle autonomie nella gestione del settore turistico lungi dall’essere risolto non riesca a trovare un punto di equilibrio.

Riguardo al riparto delle competenze legislative abbiamo visto sostenuta sia la tesi estensiva dell’avvenuta completa regionalizzazione, sia la tesi restrittiva della permanenza di una competenza statale alquanto ampia ^xli.

In generale e non con esclusivo riferimento alla materia turistica può dirsi che anche i termini utilizzati, a volte in opposizione tra loro, per descrivere (?) il riparto di competenze legislative tra Stato e Regione, alla luce delle norme costituzionali, evidenzino l’esistenza del pluralismo interpretativo in materia.

L’uso del termine residuale attribuito alla competenza legislativa regionale, in opposizione al termine esclusivo, attribuito alla competenza legislativa statale, consente di accentuare l’esistenza di limiti al potere legislativo regionale ^xlii.

L’uso del termine esclusivo attribuito alla competenza regionale consente invece di esaltare la sopraggiunta assoluta libertà delle Regioni di legiferare in alcune materie con conseguente esclusione di qualsiasi competenza legislativa statale.

Secondo alcuni il pluralismo interpretativo delle norme costituzionali sopra descritto dipenderebbero da una congenita ambiguità del nuovo assetto istituzionale ^xliii.

Lo stesso intervento della Corte Costituzionale – che ha individuato nel principio di sussidiarietà il “congegno” che consente di allocare a livello statale, per assicurarne l’esercizio unitario, alcune funzioni amministrative attraverso l’emanazione di paralleli atti legislativi – è dovuto alla evanescenza del parametro costituzionale che avrebbe prodotto come ulteriore risultato negativo la introduzione, da parte della Corte costituzionale, elevatasi ad arbitro assoluto, di ulteriori concetti valvola, le cosiddette condizioni legittimanti l’intervento legislativo statale ^xliv a loro volta ugualmente indeterminati ^xlv.

 

• Una lettura non tradizionale del concetto di legislazione esclusiva.

 

In questo studio si intende segnalare e accogliere una terza posizione dottrinaria, in materia turistica che propone una lettura non tradizionale del concetto di legislazione esclusiva fondata sulla tecnica giuridica utilizzata dal legislatore costituzionale.

Soffermandoci sull’interpretazione fornita del dettato costituzionale si afferma che il legislatore del 2001, a differenza del legislatore costituzionale del 1948, ha individuato come oggetto di tutela normativa alcuni interessi protetti, pubblici e privati si pensi al valore ambiente, ai livelli essenziali delle prestazioni etc^xlvi. Quando siano in gioco tali interessi l’ambito della legislazione esclusiva regionale incontra diversi e penetranti limiti dovendosi intersecare con la legislazione statale esclusiva o concorrente. La presa d’atto, alla luce delle norme costituzionali del permanere di un ruolo statale in materia non intende sminuire il nuovo ruolo costituzionale delle Regioni^xlvii. Ma questo non va ricercato nella esclusività delle loro competenze legislative in materia turistica, ma nella partecipazione con pari dignità rispetto allo Stato al processo di formazione delle scelte politiche nazionali che riguardano il turismo. Per tale motivo si propone di abbandonare una lettura tradizionale del concetto di legislazione esclusiva e si preferisce una concezione che preveda la condivisione ab origine delle scelte normative attraverso l’uso e il potenziamento di organismi paritetici, quali le conferenze tra Stato e Regioni e le conferenze unificate. alle quali, aggiungiamo noi dovrebbe essere data copertura costituzionale^xlviii. O come richiesto dalla Regioni la creazione del cosiddetto Senato delle Regioni che può partecipare direttamente all’attività legislativa alla stregua del Bundesrat tedesco ^xlix .

Nel contempo le Regioni nell’emanare le norme di loro competenza devono assicurare l’unità giuridica ed economica del Paese, ugualmente sancita dalla Costituzione garantendo attraverso forme più incisive di autocordinamento ( penso alla Conferenza dei Presidenti delle Regioni) che gli istituti da loro disciplinati si fondino su norme omogenee soprattutto quando sono in gioco gli interessi dei soggetti a vario titolo coinvolti quali i consumatori, le imprese, le professioni turistiche etc.

 

• Necessità di abbandonare schemi dualistici nella gestione del settore turistico.

 

Se si condivide l’ interpretazione sopra indicata diventa allora necessario abbandonare schemi rigidamente dualistici anche al livello del riparto di funzioni amministrative per accogliere un modello dell’organizzazione pubblica del turismo che veda i due attori principali compresenti nella gestione del settore con posizioni non solo separate ma anche equiordinate ^l.

L’impostazione sopra descritta non pare allo stato attuale accolta dai due protagonisti principali. Al contrario, in diverse occasioni abbiamo visto come le Regioni e il Governo continuino a sostenere “due diverse concezioni di organizzazione pubblica del turismo”^li. Le prime. negano la sussistenza in capo allo Stato di una competenza in materia, il secondo richiama il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui ai sensi dell’art. 118 lo Stato può svolgere funzioni amministrative e regolarle con proprie leggi ordinarie^lii.

Le due proposte di legge si inseriscono in questo quadro ad alto tasso di problematicità esaltando entrambe la dimensione nazionale degli interessi da perseguire. La prima, al livello di riparto delle competenze legislative riafferma la necessità di una legislazione di principio, la seconda a livello di riparto delle funzioni amministrative afferma la necessità di rafforzare l’amministrazione statale attraverso la istituzione di un Ministero.

Ma delle due l’una: o si mette nuovamente mano alla Carta Costituzionale stabilendo, poichè in materia turistica sussistono interessi unitari ed infrazionabili, l’attribuzione al Governo del potere di dettare norme di principio capaci di influenzare l’amministrazione ^liiio nel rispetto dell’impianto costituzionale attuale si riconosce che il permanere di un ruolo statale può realizzarsi solo attraverso strumenti che abbiano come presupposto imprescindibile il principio di equiordinazione dei livelli di governo centrale e regionale ^liv.

In conclusione e quanto alla dimensione nazionale o locale del fenomeno se è vero che accanto alla specificità delle risorse e della estrema varietà dell’offerta turistica regionale va riconosciuta la presenza di “un variabile livello degli interessi taluni dei quali non appaiono suscettibili di frazionamento territoriale” ^lv come affermato anche dalla Suprema Corte nella sentenza n. 88 del 2007 . Se tutto ciò è vero è necessario individuare una sede istituzionale comune in cui assumere e contemperare i molteplici e diversi interessi coinvolti e in cui possano essere recuperati essenziali momenti di unitarietà.

Tali momenti allo stato attuale però non possono essere assicurati facendo assurgere il Governo a cabina di regia dell’intero settore in quanto si disattenderebbe quanto sottolineato ripetutamente ossia il mancato rispetto del principio di pari dignità dei due protagonisti principali. Ma al contrario seguendo un percorso tra l’altro già intrapreso con la istituzione del Comitato delle Politiche Turistiche. Il comitato e stato istituito con D.P.C.M. 28 luglio 2006 attraverso una procedura che ha visto il coinvolgimento delle Regioni e precisamente attraverso una intesa sul contenuto del decreto con la Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano. La stessa composizione del Comitato, che può essere ulteriormente migliorata, tiene conto del carattere cosiddetto intersettoriale della materia e delle dimensione sia nazionale, sia locale del fenomeno. Il comitato se opportunamente valorizzato può diventare lo strumento in cui Stato e Regioni stabiliscono una regia comune delle politiche nazionali e regionali in materia turistica, con l’ulteriore risultato di ridurre il livello di conflittualità dei due protagonisti principali ^lvi.