La conferenza dei servizi dopo la l. 24/11/2000 n. 340

La conferenza dei servizi dopo la l. 24/11/2000 n. 340

di Redazione

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1. Ricorso alla conferenza dei servizi

L’istituto della conferenza dei servizi è regolato oggi dagli art. 14 e segg. della L. 241/90 così come profondamente modificati dalla Legge 24/11/2000 n. 340. Lo scopo di questa riformulazione è stato quello di rendere più rapida la conclusione della procedura, assicurando una decisione sul progetto presentato e prospettando soluzioni alternative nel caso che alcune amministrazioni regolarmente convocate esprimano in sede di conferenza di servizi dissensi o pareri negativi.

Come è noto questo istituto non è altro che la conferenza delle pubbliche amministrazioni in un tavolo comune, per poter meglio risolvere i problemi e confrontarsi su tematiche comuni, semplificando e razionalizzando così i procedimenti. L’utilità di una entità organizzativa come la conferenza di servizi assume, quindi, particolare importanza sia relativamente alle decisioni che coinvolgono una molteplicità di interessi e dunque una pluralità di organismi amministrativi, ciascuno dei quali ricollegabili anche a distinti centri di potere, alieni da organizzazioni di tipo gerarchico; sia a ipotesi di concorso di Amministrazione appartenenti a distinti apparati, insuscettibili di coazione mediante direttive vincolanti emesse da un organo di vertice. (cfr. TAR Veneto Sez. III 31/01/2001 n. 248; TAR Veneto 24/07/1996 n.1425).

La conferenza di servizi è, dunque, uno strumento utile per favorire la contestualità delle decisioni, mediante l’apporto contemporaneo delle singole Amministrazioni, a distinti titoli competenti, senza superare peraltro la distribuzione delle competenze fra le stesse.

La Legge 241/90 prevede, secondo una ormai consolidata distinzione dottrinale, due forme di conferenza di servizi, la conferenza istruttoria e la conferenza decisoria, i cui caratteri sono stati meglio delineati e precisati dalla nuova normativa.

Alla conferenza “istruttoria” si ricorre di regola qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo o in più procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesime attività o risultati. In tale ultimo caso, la conferenza e’ indetta dall’amministrazione o, previa informale intesa, da una delle amministrazioni che curano l’interesse pubblico prevalente, ex art. 14 comma1 e 3 L. 241/90.

A questa conferenza debbono essere convocate tutte le pubbliche amministrazioni coinvolte nel procedimento necessario per l’adozione del provvedimento finale, e possono partecipare anche pubbliche amministrazioni non strettamente necessarie ma semplicemente “opportune” secondo il metro valutativo discrezionale della P.A. o delle pubbliche amministrazioni procedenti. Secondo la giurisprudenza la mancata convocazione dei soggetti interessati comporta la nullità della decisione finale. (cfr. TAR Veneto Sez. III n.248/201 e n. 1537/2000). Viceversa non implica la nullità del provvedimento finale la mancanza dei soggetti che non siano portatori di un interesse diretto ed attuale. (cfr. TAR Lazio Sez. I del 14/11/2000)

Anche la conferenza dei servizi “decisoria”, è stata fortemente rimaneggiata dalla novella del 2000, in particolare si è posto l’accento sull’obbligatorietà della convocazione, sottraendola alla discrezionalità amministrativa, infatti l’art. 14 comma 2 recita: “..la conferenza di servizi e’ sempre indetta quando l’amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche e non li ottenga, entro quindici giorni dall’inizio del procedimento, avendoli formalmente richiesti”, oppure deve essere convocata, anche su richiesta dell’interessato, dall’amministrazione competente per l’adozione del provvedimento finale“… quando l’attività del privato sia subordinata ad atti di consenso, comunque denominati, di competenza di più amministrazioni pubbliche…”.

La nuova formulazione ribadisce dunque il ruolo della conferenza di servizi come modo tipico di acquisizione e di selezione degli interessi pubblici, così che lo scambio di informazioni tra le varie pubbliche amministrazioni sia il più efficiente ed efficace possibile, rimando nel contempo uno strumento molto elastico, che prevede una fase dialettica di confronto tesa al raggiungimento del miglior risultato e della migliore cura dell’interesse pubblico, o meglio, dei vari interessi pubblici di cui ogni amministrazione è portatrice, ognuna nel rispetto reciproco delle funzioni assegnate dallo Stato.

2. Procedimento della conferenza dei servizi

Le modalità di convocazione e funzionamento della conferenza dei servizi sono state riscritte e meglio precisate per rispondere ad una esigenza di certezza dei tempi che da più parti della dottrina era stata manifestata, infatti, “..la convocazione della prima riunione della conferenza di servizi deve pervenire alle amministrazioni interessate, anche per via telematica o informatica, almeno dieci giorni prima della relativa data. Entro i successivi cinque giorni, le amministrazioni convocate possono richiedere, qualora impossibilitate a partecipare, l’effettuazione della riunione in una diversa data; in tale caso, l’amministrazione procedente concorda una nuova data, comunque entro i dieci giorni successivi alla prima”.

Questa scansione temporale molto precisa impedisce di fatto quelle forme di ostruzionismo che spesso avevano vanificati una delle ratio sottese all’istituto, ovvero pervenire alla decisione finale celermente dimezzando se non annullando i tempi dei procedimenti amministrativi.

Un problema che si era posto, sotto la previgente normativa, riguardava la conoscenza effettiva della documentazione afferente all’ordine del giorno della riunione da parte della P.A. convocate. In particolare ci si era chiesti se questa dovesse essere preventivamente inviata alle amministrazioni convocate oppure potesse essere presentata alla prima riunione. L’attuale formulazione della norma permette di individuare una possibile soluzione, infatti al comma 3 si specifica che nella prima riunione della conferenza di servizi, o al massimo in quella immediatamente successiva alla trasmissione dell’istanza o del progetto definitivi, le P.A. presenti possono assumere le determinazioni relative all’organizzazione, ove necessario a maggioranza dei presenti, fra le quali deve comparire necessariamente il termine per l’adozione della decisione conclusiva, e potranno regolamentare anche il tempo necessario per l’esame di tutta la documentazione relativa alla questione che si deve affrontare.

Nella fissazione del termine si dovrà tener conto che i lavori della conferenza non possono superare i novanta giorni, salvo nei casi in cui sia richiesta la VIA. In tali ipotesi la conferenza di servizi si esprime dopo aver acquisito la valutazione medesima e se la VIA non interviene nel termine previsto per l’adozione del relativo provvedimento, l’amministrazione competente si esprime in sede di conferenza di servizi, la quale si conclude nei trenta giorni successivi al termine predetto. Tuttavia, a richiesta della maggioranza dei soggetti partecipanti alla conferenza di servizi, il termine i trenta giorni sono prorogati di altri trenta giorni nel caso che si appalesi la necessità di approfondimenti istruttori. Decorsi inutilmente tutti i termini suddetti, l’amministrazione procedente assume comunque le determinazioni di conclusione del procedimento sulla base delle posizioni espresse in sede di conferenza dei servizi. Tali determinazioni sono immediatamente esecutive, salvo il ricorso a particolari procedure, che analizzeremo in seguito, in caso di dissenso. Si superano in tal modo alcune decisioni prese in sede di conferenza dei servizi che erano state annullate perchè non si era atteso che tutte le P.A. convocate avessero espresso il proprio parere. (cfr. TAR Veneto n.832 del 18/02/2000).

Se la documentazione presentata non è completa o anche sufficientemente chiara ai fini della decisione, in sede di conferenza di servizi possono essere richiesti, per una sola volta, ai proponenti dell’istanza o ai progettisti chiarimenti o ulteriori produzioni documentali. Se questi ultimi non sono forniti in detta sede, entro i successivi trenta giorni, si procede comunque all’esame del provvedimento.

Anche le modalità di partecipazione alla conferenza sono state precisate in modo da eliminare ogni incertezza, infatti, l’amministrazione convocata partecipa alla conferenza di servizi attraverso uno ed uno solo rappresentante che deve essere legittimato dall’organo competente, ad esprimere in modo vincolante la volontà dell’amministrazione su tutte le decisioni di competenza della stessa. Non solo, “..ma si considera acquisito l’assenso dell’amministrazione il cui rappresentante non abbia espresso definitivamente la volontà dell’amministrazione rappresentata e non abbia notificato all’amministrazione procedente, entro il termine di trenta giorni dalla data di ricezione della determinazione di conclusione del procedimento, il proprio motivato dissenso, ovvero nello stesso termine non abbia impugnato la determinazione conclusiva della conferenza di servizi”.

Il provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva favorevole della conferenza di servizi sostituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare, alla predetta conferenza. Il provvedimento finale concernente opere sottoposte a VIA e’ pubblicato, a cura del proponente, unitamente all’estratto della predetta VIA, nella Gazzetta Ufficiale o nel Bollettino regionale in caso di VIA regionale e in un quotidiano a diffusione nazionale. Dalla data della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale decorrono i termini per eventuali impugnazioni in sede giurisdizionale da parte dei soggetti interessati.

Dunque, le determinazioni concordate nella conferenza tra tutte le amministrazioni intervenute “tengono luogo”, sostituiscono per espresso dettato legislativo gli atti tipici che sarebbero stati necessari per la conclusione del procedimento.

Questo provvedimento finale rimane formalmente e nei suoi aspetti costitutivi nella disponibilità dell’amministrazione procedente, perchè la conferenza non è un organo collegiale perfetto e pertanto sarebbe forse più corretto parlare di decisione concordata, o, meglio ancora di decisione pluristrutturata, anche se l’efficacia costitutiva del provvedimento sia imputata al solo organo in quanto tale. Infatti, da un punto di vista strutturale la conferenza di servizi costituisce un particolare modulo procedimentale avente natura di “accordo amministrativo”, tale per cui non può imputarsi alla sola amministrazione procedente, ma a tutte quelle partecipanti.

A conferma di ciò l’assunto dell’art. 14 ter secondo il quale la conferenza si conclude con una approvazione collettiva dell’iniziativa che ne costituisce l’oggetto e che si atteggia, come detto, in una speciale tipologia di accordo amministrativo.

3. La nuova disciplina del dissenso

La nuova formulazione tende anche a disciplinare nel modo più puntuale possibile il dissenso espresso da una amministrazione convocata alla conferenza, altra causa di malfunzionamento dell’istituto. Secondo l’art. 14 quater il dissenso di uno o più rappresentanti delle amministrazioni, che siano state regolarmente convocate alla conferenza di servizi deve essere manifestato, a pena di inammissibilità, nella conferenza stessa e deve essere congruamente motivato, non può riferirsi a questioni connesse che non costituiscono oggetto della conferenza medesima e deve recare le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie ai fini dell’assenso.

Si richiama l’attenzione sul fatto che il dissenso non può essere puro e semplice ma deve essere accompagnato dall’esposizione delle ragioni di fatto e di diritto idoneo a giustificarlo, nonché deve essere accompagnato da soluzioni progettuali positive ai fini dell’assenso finale, in sostanza deve essere un dissenso costruttivo ed è rilevante solo ed esclusivamente con riferimento alla questione che si discute in conferenza di servizi.

Comunque se una o più amministrazioni hanno espresso nell’ambito della conferenza il proprio dissenso sulla proposta dell’amministrazione procedente, quest’ultima, entro i termini perentori indicati dall’articolo 14-ter, comma 3, ovvero novanta giorni, assume comunque la determinazione di conclusione del procedimento sulla base della maggioranza delle posizioni espresse in sede di conferenza di servizi, e tale decisione è immediatamente esecutiva. Precedentemente la giurisprudenza per superare l’impasse dovuto alla presenza di dissensi non motivati o poco motivati, ammetteva la validità della decisione finale pur difforme al dissenso espresso purchè fosse adeguatamente motivata. (Cfr. Cons. di Stato Sez. V 15/04/1999 n.139; TAR Piemonte Sez. II 22/02/2001 n.542).

La nuova novella, con l’adozione del principio della maggioranza, in alternativa a quello dell’unanimità, ribadisce la necessità che una volta convocata la conferenza raggiunga il proprio fine ultimo: ovvero la produzione di un provvedimento sostitutivo di quello di competenza dei singoli.

Eccezione alla regola appena enunciata si ha qualora il motivato dissenso sia espresso da un’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute, la decisione e’ allora rimessa al Consiglio dei ministri, ove l’amministrazione dissenziente o quella procedente sia un’amministrazione statale, ovvero ai competenti organi collegiali esecutivi degli enti territoriali, nelle altre ipotesi. Il Consiglio dei ministri o gli organi collegiali esecutivi degli enti territoriali deliberano entro trenta giorni dalla presentazione dell’istanza, salvo che il Presidente del Consiglio dei ministri o il presidente della giunta regionale o il presidente della provincia o il sindaco, valutata la complessità dell’istruttoria, decidano di prorogare tale termine per un ulteriore periodo non superiore a sessanta giorni.

Quando il dissenso e’ espresso da una regione, le determinazioni di competenza del Consiglio dei ministri sono adottate con l’intervento del presidente della giunta regionale interessata, al quale e’ inviata a tal fine la comunicazione di invito a partecipare alla riunione, per essere ascoltato, senza diritto di voto.

Si tratta di una procedura già esistente nel vecchio sistema particolarmente onerosa e difficilmente praticabile, anche in considerazione del fatto che i tempi si allungano a dismisura a discapito della auspicabile rapida conclusione della conferenza dei servizi.

4. Conferenza dei servizi su istanze e progetti preliminari

Del tutto innovativa è la previsione di una conferenza di servizi che può essere convocata su istanze o progetti che siano di particolare complessità. La convocazione avviene su motivata e documentata richiesta dell’interessato, prima della presentazione di una istanza o di un progetto definitivi, al fine di verificare quali siano le condizioni per ottenere i necessari atti di consenso. In tale caso la conferenza si pronuncia entro trenta giorni dalla data della richiesta e i relativi costi sono a carico del richiedente.

Altro caso è quello delle procedure di realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico dove la conferenza di servizi si esprime sul progetto preliminare al fine di indicare quali siano le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo, le intese, i pareri, le concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i nullaosta e gli assensi, comunque denominati, richiesti dalla normativa vigente. In tale sede, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute, si pronunciano, per quanto riguarda l’interesse da ciascuna tutelato, sulle soluzioni progettuali prescelte. Qualora non emergano, sulla base della documentazione disponibile, elementi comunque preclusivi della realizzazione del progetto, le suddette amministrazioni indicano, entro quarantacinque giorni, le condizioni e gli elementi necessari per ottenere, in sede di presentazione del progetto definitivo, gli atti di consenso.

Nel caso in cui sia richiesta VIA, la conferenza di servizi si esprime entro trenta giorni dalla conclusione della fase preliminare di definizione dei contenuti dello studio d’impatto ambientale, secondo quanto previsto in materia di VIA. Ove tale conclusione non intervenga entro novanta giorni dalla richiesta, la conferenza di servizi si esprime comunque entro i successivi trenta giorni. Nell’ambito di tale conferenza, l’autorità’ competente alla VIA si esprime sulle condizioni per la elaborazione del progetto e dello studio di impatto ambientale. In tale fase, che costituisce parte integrante della procedura di VIA, la suddetta autorità esamina le principali alternative, compresa l’alternativa zero, e, sulla base della documentazione disponibile, verifica l’esistenza di eventuali elementi di incompatibilità, anche con riferimento alla localizzazione prevista dal progetto e, qualora tali elementi non sussistano, indica nell’ambito della conferenza di servizi le condizioni per ottenere, in sede di presentazione del progetto definitivo, i necessari atti di consenso.

Nei casi precedenti, la conferenza di servizi si esprime allo stato degli atti a sua disposizione e le indicazioni fornite in tale sede possono essere motivatamente modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento, anche a seguito delle osservazioni dei privati sul progetto definitivo.

Nel caso delle procedure di realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico, il responsabile unico del procedimento trasmette alle amministrazioni interessate il progetto definitivo, redatto sulla base delle condizioni indicate dalle stesse amministrazioni in sede di conferenza di servizi sul progetto preliminare, e convoca la conferenza tra il trentesimo e il sessantesimo giorno successivi alla trasmissione.

In caso di affidamento mediante appalto concorso o concessione di lavori pubblici, l’amministrazione aggiudicatrice convoca la conferenza di servizi sulla base del solo progetto preliminare, secondo quanto previsto dalla legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni.

Dott.ssa Alessandra Margherini

(Vice Prefetto Aggiunto)

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