Il rapporto tra politica e amministrazione e i limiti dello spoils system

di Armando Pellegrino
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Lo spoils system è un tema importante nell’ambito della pubblica amministrazione. Il termine, di derivazione statunitense, caratterizza una parte del personale burocratico come di stretta estrazione fiduciaria, legandone ingresso e uscita dall’amministrazione all’avvicendamento dei diversi esecutivi. Diversamente da quanto succede negli Stati Uniti, il meccanismo dello spoils system in Italia è più ridotto e riguarda in particolare gli incarichi dirigenziali apicali delle amministrazioni statali, le cui funzioni risultano strettamente contigue con gli indirizzi politico-amministrativi espressi dagli organi politici.

Lo spoils system, letteralmente “sistema dello spoglie”, ha origine negli Stati Uniti e riguarda una pratica politica secondo la quale il vincitore delle elezioni ha il diritto di nominare un gran numero di funzionari di propria fiducia a capo degli uffici dell’amministrazione pubblica[1]. Oltre alla facoltà concessa alla politica di nominare un alto numero di funzionari apicali nei posti chiave dell’apparto burocratico, un altro carattere centrale dello spoils system è rappresentato dagli incarichi dirigenziali che hanno la stessa durata dell’organo politico che li ha nominati[2].

Dagli anni Novanta del secolo scorso l’espressione si è affermata nel linguaggio politico italiano e sta ad indicare un legame fiduciario tra il politico e il dirigente, dove il secondo è cooptato dal primo[3]. Più nel dettaglio, possiamo inquadrare lo spoils system come l’insieme dei poteri che consentono agli organi politici di procedere a nomine di tipo fiduciario per l’attribuzione di incarichi dirigenziali di vertice scelti, nella maggior parte dei casi, tra coloro che sono già dipendenti della pubblica amministrazione.

A differenza di quanto avviene negli Stati Uniti però, in Italia lo spoils system non è generalizzato ma viene adottato per nominare solo alcune figure di vertice dell’amministrazione, come i capi di dipartimento, i segretari generali o i segretari comunali. Tale fenomeno predispone, tuttavia, anche nel caso italiano un rapporto tra politica e amministrazione basato su un legame fiduciario, dove la politica risulta avere comunque un potere di nomina su un dipendente dell’amministrazione, per di più di grado apicale.

2.1 Il rapporto fiduciario tra politica e amministrazione

Sin dalla Prima Repubblica i rapporti tra politica e amministrazione sono improntati allo scambio e all’ingerenza politica. Difatti, la politica tendeva ad occuparsi di attività pubbliche non di stretta competenza. Dagli anni Novanta del secolo scorso si è voluto disciplinare la separazione tra politica e amministrazione, rispettivamente la prima deputata a funzioni di indirizzo e controllo, mentre la seconda a funzioni di gestione[4]. Scopo dell’amministrazione, per cui, è l’applicazione dell’indirizzo politico e la scelta di soluzioni idonee, con un grado di autonomia ampio in modo da raggiungere gli obiettivi prefissati dalla politica scegliendo la strada reputata più congrua.

Nel contesto della Prima Repubblica i partiti hanno una presenza importante nella sfera sia pubblica che privata, mentre l’amministrazione dimostra di avere una certa tendenza ad aprirsi verso la politica perché, in cambio di una minore discrezionalità dovuta dalla sostituzione della politica alle scelte dell’amministrazione, quest’ultima riceveva garanzie, diritti, crescita professionale e soprattutto un posto dirigenziale fino al collocamento in quiescenza[5] e, per tali motivi, rinunciava volentieri al suo prestigio e al suo potere. Con questo sistema, l’amministrazione tende ad avere una forte subordinazione alla politica e quest’ultima non si interessa minimamente di aspetti importanti come la produttività, la responsabilità e la professionalità della pubblica amministrazione che, anche per tali mancanze, non dà come risultato rendimenti sempre brillanti.

La politica, inoltre, tendeva a conferire gli incarichi direttivi nell’amministrazione in base ad un rapporto di natura fiduciaria, questo comportava la precarietà degli incarichi, legati alla nomina politica, per cui già si evince la presenza dello spoils system.

In Italia la dirigenza era fortemente differenziata, difatti una parte della dirigenza inserita nei Ministeri godeva di una sostanziale inamovibilità dell’incarico, mentre la restante parte svolgeva un incarico basato proprio dalla precarietà e, per di più, la politica aveva il potere di sollevare tali incarichi senza una mera motivazione[6].

I governi della Prima Repubblica mostrano una politica forte che si sostituisce all’amministrazione, quest’ultima che accetta il grado di subordinazione in cambio di vantaggi, quali la garanzia del posto e della carriera, ma tutto ciò si ripercuote sull’efficienza, sul rendimento e sulla performance del settore pubblico, la cui inadeguatezza diventa oggetto dell’opinione pubblica e porta a diverse riforme a partire dalla metà degli anni Novanta, atte a ristrutturare il pubblico impiego con uno dei principali obiettivi consistente nell’ottenere la definitiva separazione tra la politica e l’amministrazione.

2.2 Il nuovo rapporto tra politica e dirigenza

Il sistema delle spoglie viene introdotto con le leggi Bassanini (1998[7]) e si tratta di una formalizzazione del sistema, una definizione dei confini entro i quali lo spoils system può muoversi, anche al fine di regolamentare una materia sensibile, sulla quale si registrava un forte intervento della politica in direzione di un controllo della pubblica amministrazione. Le leggi che vanno a regolamentare lo spoils system disciplinano una situazione già esistente. In Italia lo spoils system viene regolamentato, come detto, con le leggi Bassanini che hanno l’obiettivo di stabilire i confini entro i quali tale sistema può muoversi, limitando il potere di ingerenza della politica sull’amministrazione[8].

I rapporti tra politica e amministrazione, difatti, sono sempre stati caratterizzati da un certo grado di interferenza della prima sulla seconda, portando l’amministrazione ad uno svuotamento della professionalità e della responsabilità dei propri vertici amministrativi[9]. Questa sostituzione della politica alla dirigenza ha causato risultati negativi in termini di efficacia, efficienza, rendimento e performance e, dove la macchina amministrativa non funziona, l’intero Stato non funziona e, conseguentemente, anche la politica stessa non riesce a valorizzare le proprie politiche pubbliche se chi dovrebbe attuarle non riesce a farlo in modo efficiente, ponendosi così un problema sulla funzionalità di tutto l’apparato governativo.

Sulla base delle leggi Bassanini, l’articolo 19 del decreto legislativo del 30 marzo 2001, n. 165, stabilisce che nelle nomine della dirigenza la politica debba tenere conto della natura e delle caratteristiche dei programmi da realizzare, della rotazione del personale, delle attitudini e della capacità professionale del dirigente[10]. L’incarico, inoltre, deve definire il trattamento economico, l’oggetto, gli obiettivi da raggiungere e la durata. In aggiunta, si supera la stabilità del rapporto di lavoro di lunga durata e si afferma la temporaneità degli incarichi dirigenziali, mentre gli incarichi dirigenziali di vertice rimangono legati alla durata in carica del Governo.

Con la legge del 15 luglio 2002, n. 145, c.d. Legge Frattini si ha però un rafforzamento dello spoils system. In particolare, gli incarichi amministrativi di vertice vengono legati al mandato del Governo e cessano solo con la fine dello stesso[11]. Questo intervento estende la portata dello spoils system in quanto viene introdotto un elemento di precarietà, perché appunto le cariche dirigenziali di vertice vengono legate alla durata del Governo, che, come sappiamo, non corrisponde quasi mai alla durata legale della legislatura, intessendo un legame tra il dirigente di vertice e l’esecutivo.

Sono tanti gli aspetti toccati dalla Legge Frattini ma si può evidenziare come le disposizioni riguardanti la dirigenza di vertice comportano una forte instabilità di questi incarichi, creando non poco malcontento della stessa classe dirigente[12].

È interessate notare come la dottrina si è divisa su quanto introdotto dalla Legge Frattini, in quanto le misure previste, per alcuni studiosi, rispondono all’esigenza di svincolare la scelta dei dirigenti dal metodo di selezione concorsuale, considerato da tempo superato perché non idoneo a selezionare veramente i migliori candidati[13]. Per altri, invece, i dirigenti potrebbero trarre vantaggi da una scadenza dell’incarico o dalla sua cessazione, anziché da una valutazione negativa, perché nel secondo caso il dirigente potrebbe subire un demansionamento o essere collocato in disponibilità. Diverso è il caso, invece, in cui l’incarico cessi per effetto della legge, venendo meno la responsabilità dirigenziale, da cui in un certo senso il dirigente sembra essere così svincolato[14].

2.3 I principi costituzionali in contrasto con lo spoils system

Il principio della distinzione tra politica e amministrazione è stato accolto solo agli inizi degli anni Novanta, nonostante i nostri principi costituzionali già dettavano il parametro della legittimità della disciplina della dirigenza pubblica[15].

Difatti, il primo principio applicabile alla dirigenza pubblica in contrasto con lo spoils system è il principio di imparzialità[16], per il quale la pubblica amministrazione deve essere oggettiva, distanziata dalla competizione politica e operare nel rispetto di tutti i cittadini, perché è tramite l’amministrazione che si realizzano i diritti di questi ultimi. Questo comporta che l’amministrazione deve essere svincolata dalla politica, non deve trattare i cittadini in base alle proprie idee politiche, culturali o religiose, per cui questo principio si scontra con lo spoils system, che vede invece una certa ingerenza della politica nell’amministrazione[17].

Sempre l’articolo 97 della Costituzione, al comma 2, stabilisce che nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità dei propri funzionari. Tale disposizione evidenzia come spetta ai dirigenti l’adozione di atti e di provvedimenti che incidono concretamente negli ambiti loro assegnati. Inoltre, sempre l’articolo 97 della Costituzione, prevede anche il principio di buon andamento dell’amministrazione, secondo il quale l’amministrazione deve operare perseguendo l’interesse pubblico e nel rispetto dei principi aziendalistici quali efficacia, efficienza e economicità, perseguendo una logica del risultato, senza ingerenze esterne che possono deviare l’interesse collettivo.

Inoltre, l’articolo 51 della Costituzione prevede che tutti i cittadini possano accedere agli uffici pubblici in condizione di eguaglianza, attraverso una selezione, la cui forma ordinaria è il concorso pubblico[18]. Perciò, quando lo spoils system interviene con la possibilità di conferire un incarico di natura fiduciaria al personale esterno, che non ha quindi passato un concorso pubblico, va a toccare proprio questo principio costituzionale.

Per cui, la Costituzione prevede caratteri di uguaglianza per l’accesso agli uffici pubblici e non un accesso basato su un principio fiduciario o sulla preferenza politica, ma bensì si tiene conto della meritocrazia, di condizioni di eguaglianza e di misurazione oggettiva con altri candidati tramite specifiche prove, attraverso quindi un concorso pubblico[19].

Altro principio costituzionale fondamentale è quello sancito dall’articolo 98, che impone che i funzionari debbano essere al servizio della Nazione, per cui non al servizio del Governo o di una parte politica nello specifico, altrimenti neanche questo principio sarebbe rispettato[20].

Inoltre, l’articolo 95 della Costituzione sancisce la responsabilità dei Ministri degli atti dei loro dicasteri, che è da intendersi come una responsabilità politica del dicastero, non amministrativa.

Nonostante gli ostacoli costituzionali che possiamo evidenziare e che ci potrebbero far pensare come lo spoils system sia incostituzionale, dall’altra parte però dobbiamo senz’altro tenere conto che la stessa Costituzione non traduce apertamente il legame che deve essere instaurato tra la politica e l’amministrazione, ma questo legame può essere intuito solo indirettamente.  In ogni caso, pur se non esplicitamente, sembrerebbe che la Costituzione disciplini un’amministrazione come un apparato distaccato, autonomo dalla politica, con proprie funzioni e responsabilità, dove si evince che lo Stato non sia solo un essere politico, ma che sia anche un buon amministratore, con un apparato amministrativo distinto dall’apparato politico[21].

2.4 Lo spoils system alla luce delle sentenze della Corte costituzionale

La Corte costituzionale è stata più volte chiamata a verificare la compatibilità dello spoils system con la nostra Costituzione[22].

La sentenza del 23 marzo 2007, n. 103, che risulta avere la portata giuridica più rilevante, ritiene invalidi alcuni punti dettati dalla Legge Frattini come, in particolare, l’interruzione automatica “una tantum” del rapporto di lavoro prima della sua scadenza naturale, che viola i principi di continuità e di buon andamento dell’azione amministrativa, rischiando di provocare una disfunzione dell’apparato amministrativo. Difatti, tale interruzione “una tantum” potrebbe stabilire un pericoloso precedente che ogni Governo che va ad insediarsi potrebbe replicare, oltre ad essere incostituzionale. Inoltre, altro punto focale riguarda la contrattualizzazione della dirigenza che non autorizza la pubblica amministrazione, o meglio la politica, a recedere liberamente dal rapporto di lavoro[23]. Difatti, anche laddove sia prevista una contrattualizzazione per i dirigenti di vertice, questa comporta una flessibilizzazione patrimoniale, ma non certo un recesso unilaterale, perché anche qui si andrebbe a violare il principio della continuità dell’azione amministrativa, dato che il dirigente non verrebbe messo in condizione di svolgere il proprio lavoro per un tempo sufficiente, coincidente con la scadenza naturale del contratto. Infine, la revoca delle funzioni legittimamente conferite ai dirigenti può essere conseguenza solamente di un’accertata responsabilità dirigenziale fatta valere in un procedimento dove sia assicurato il diritto alla difesa del dirigente a cui si contesta la responsabilità, motivando il recesso solo con particolari condizioni, come l’inadeguatezza del dirigente stesso[24].

La sentenza citata va così a ridurre la libertà di azione della politica, specie nella sostituzione o revoca degli incarichi dei dirigenti, riducendo anche la portata del rapporto di tipo fiduciario tra politica e amministrazione[25].

Nella sentenza della Corte costituzionale del 20 maggio 2008, n. 161, viene ribadito il concetto che lo spoils system viola il principio di buona amministrazione, sotto il profilo della continuità dell’azione amministrativa, principi che sono alla base della distinzione funzionale tra organi politici e burocratici[26].

Inoltre, rimane da evidenziare che la più recente sentenza della Corte costituzionale del 22 febbraio 2019, n. 23, ha dichiarato la legittimità dello spoils system per quanto concerne la figura del segretario comunale, inquadrando lo stesso in un ruolo e con delle funzioni tali da renderlo una figura di necessaria espressione della garanzia costituzionale dei principi di legalità, trasparenza, imparzialità e buon andamento, permettendo per cui la nomina politica di tale figura[27].

Conclusioni

Quanto fin qui esposto descrive lo stato di cambiamento in cui si trova il nostro ordinamento per quanto riguarda il rapporto tra politica e amministrazione. Per quanto concerne la dirigenza pubblica, infatti, abbiamo assistito ad un’evoluzione normativa importante, in cui si è avvertita in via definitiva l’esigenza di concedere una maggiore autonomia ai dirigenti pubblici dalla politica. Difatti, tale rapporto risulta in costante evoluzione e oggi assistiamo ad un rafforzamento del ruolo dei dirigenti pubblici ai quali viene concessa una maggiore discrezionalità delle proprie scelte, valorizzando le proprie competenze e la propria professionalità.

Lo spoils system, come abbiamo visto, è un tema delicato perché pone l’accento sul controllo della pubblica amministrazione, tramite le nomine di natura fiduciaria dei dirigenti da parte della politica e questo, se da una parte favorisce l’attuazione delle politiche pubbliche del Governo in carica, dall’altra potrebbe ledere l’imparzialità e il buon andamento dell’attività amministrativa. D’altronde, all’esigenza di responsabilizzare la pubblica amministrazione corrisponde un interesse della politica verso il reclutamento e l’attribuzione degli incarichi, tralasciando invece il versante del controllo e della verifica del raggiungimento degli obiettivi assegnati alla dirigenza. Tutto questo interesse da parte della politica alle dinamiche amministrative ha prodotto un’attività normativa che va a sedimentarsi in alcuni casi resistendo nel tempo ma, in altri casi come è successo con la Legge Frattini, viene respinta proprio perché i limiti dello spoils system vengono estesi in maniera eccessiva tanto da essere dichiarati incostituzionali. Difatti, la Corte costituzionale è intervenuta drasticamente al fine di correggere il legislatore nel momento in cui l’allargamento delle nomine politiche finiva per violare i principi di imparzialità e di buon andamento dell’azione amministrativa.

Per ovviare a ciò, si è introdotta la possibilità di applicare alle figure dirigenziali la regola della selezione comparativa che, unitamente alla durata temporanea dell’incarico, introduce un elemento di flessibilità nel rapporto tra politica e amministrazione, che potrebbe garantire sia l’autonomia dei dirigenti, sia l’attuazione del programma politico. È tale flessibilità che può meglio garantire il rispetto di quei principi costituzionali su cui sembra ruotare la materia in questione, vale a dire il principio di imparzialità, il principio di buon andamento e il principio di continuità dell’azione amministrativa, che da sempre orientano l’attività della pubblica amministrazione e che di certo non possono essere limitati dai meccanismi introdotti con lo spoils system.

 

Note

[1] Regina M, Luci e ombre dello spoils system, www.csddl.it, 2012.

[2] Foti M. L., Lo spoils system, www.studiocataldi.it, 2019.

[3] Chiarini R., Il rapporto tra politica e amministrazione nelle riforme italiane. Tra New Public Management e fiduciarietà, Roma, Associazione Etica PA, Anno 1, n. 0, 2013, 12 ss.

[4] Colapietro C., Il rapporto tra politica e amministrazione nella recente giurisprudenza costituzionale, ssaistorico.interno.gov.it, 2012.

[5] Sepe S., Amministrazione e storia. Problemi della evoluzione degli apparati statali dall’unità ai nostri giorni, Santarcangelo di Romagna, Maggioli Editore, 1995.

[6] Bassanini F., Potere politico e dirigenze amministrative, elearning.unitelma.it, 2007.

[7] In particolare, legge 15 marzo 1997, n. 59, legge 15 maggio 1997 n. 127 (c.d. Bassanini-bis) e legge 16 giugno 1998, n. 191 (c.d. Bassanini-ter).

[8] Talamo V., Lo spoil system all’italiana fra legge Bassanini e legge Frattini, in Il Lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni, 2003.

[9] Ridolfi M., La distinzione tra politica e amministrazione nella struttura e nell’organizzazione della P.A., in Rivista italiana di Public Management, Vol. 2, n. 1, 2019.

[10] Pinto F., Bassanini, Brunetta e i gattopardi nella difficile riforma della pubblica amministrazione, www.astrid-online.it, 2010.

[11] Di Francesco Torregrossa M., Spoils system e responsabilità dirigenziale, www.giustamm.it, 2016.

[12] Piovani P., Bassanini: Dirigenti, Frattini sarà sommerso dai ricorsi, in Il Messaggero, 2002.

[13] Cassese S., L’ ideale di una buona amministrazione. Il principio del merito e la stabilità degli impiegati, Napoli, Editoriale Scientifica, 2007.

[14] Cerbo P., Responsabilità politica e responsabilità dirigenziale dopo la legge n. 145 del 2002, Diritto pubblico, fasc. 2, 2003.

[15] Romito P., La distinzione tra politica e amministrazione: il Consiglio di Stato si pronuncia, www.diritto.it, 2016.

[16] Art. 97 della Costituzione.

[17] Regina M, Luci e ombre dello spoils system, www.csddl.it, 2012.

[18] dall’art. 97, comma 4, Cost. che recita “Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”.

[19] Lucca M., Spoils system e dirigenza a comando, www.LexItalia.it, n. 3, 2017.

[20] Cavanna V., Sullo spoils system in tema di dirigenza pubblica, www.AmbienteDiritto.it, 2006.

[21] Mori M., La relazione al progetto della Costituzione di Meucci Ruini, www.studiolegalemarcomori.it, 2020.

[22] Foti M. L., Lo spoils system, www.studiocataldi.it, 2019.

[23] Jorio F., Lo spoil system viene nuovamente ridisegnato dal giudice delle leggi con la sentenza nn. 103 e 104 del 2007: stabilizzazione della dirigenza e giusto procedimento, www.astrid-online.it, 2007.

[24] Tirelli S., Recesso per responsabilità dirigenziale, poteri datoriali privati della pubblica Amministrazione ed effettività della tutela del dirigente, www.diritto.it, 2011.

[25] Foti M. L., Lo spoils system, www.studiocataldi.it, 2019.

[26] Ronconi G., Lo spoil system visto dalla Corte costituzionale: il rapporto tra politica e amministrazione, www.filodiritto.com, 2008.

[27] Mitrotti A., La figura del Segretario comunale dopo la sentenza n. 23/2019, www.federalismi.it, 2020.

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