Il contratto di partenariato pubblico privato

Il partenariato pubblico privato (PPP) è il contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato, in funzione della durata dell’ammortamento dell’investimento o delle modalità di finanziamento, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un’opera in cambio della sua disponibilità o del suo sfruttamento economico o della fornitura di un servizio connessa all’utilizzo dell’opera stessa con assunzione del rischio da parte dell’operatore.

Le operazioni di partenariato pubblico privato (PPP) sono, pertanto, l’insieme delle attività volte alla cooperazione tra la Pubblica amministrazione e l’operatore economico mediante le quali si giunge alla realizzazione, tramite l’apporto delle rispettive esperienze e competenze, di importanti investimenti.

Le operazioni di PPP possono avere dei notevoli effetti sugli equilibri di bilancio dell’ente locale, pertanto, occorre inquadrare con esattezza l’operazione dal punto di vista giuridico per comprenderne la necessità o meno di programmazione e contabilizzazione.

Le peculiarità del contratto di partenariato pubblico privato

Il partenariato pubblico privato è un modulo procedimentale, volto alla realizzazione degli interessi pubblici che si avvale della collaborazione tra privati e amministrazioni e che si articola in schemi contrattuali tipici ed atipici. Lo scopo è quello di trovare finanziamenti alternativi rispetto agli strumenti tradizionali attraverso un rapporto di lunga durata ed una corretta allocazione del rischio in capo ai privati.

Pertanto, non si tratta, a ben vedere, di un diverso tipo contrattuale, bensì di un modulo procedimentale comprensivo di fattispecie distinte (leasing, finanza di progetto, contratto di disponibilità, ecc.) le quali sono ordinate nel complesso a tale operazione di gestione.

I contratti di partenariato pubblico privato sono contratti caratterizzati dal trasferimento dei rischi all’operatore privato o dalla sua responsabilizzazione rispetto ad obiettivi di qualità e costo dell’opera. Tale aspetto accomuna i contratti di PPP alla concessione, ma i contratti di partenariato si distinguono in quanto possono essere utilizzati anche per le opere i cui ricavi di gestione per l’operatore economico provengono dal canone riconosciuto dall’ente.

 

Forme di partenariato pubblico privato

L’articolo 180 del Codice contiene un elenco di contratti PPP, ovvero la locazione finanziaria e i contratti di disponibilità.

Quello che maggiormente consente di inquadrare l’opera come PPP è il trasferimento del rischio operativo in capo all’operatore economico.

Una figura di partenariato pubblico privato è il contratto di disponibilità, il quale prevede che il soggetto privato assumendo i rischi provveda alla costruzione e alla successiva messa a disposizione della pubblica amministrazione di un’opera che rimane di proprietà privata anche se destinata all’esercizio di un pubblico servizio. Con il contratto di disponibilità la pubblica amministrazione si sgrava dei rischi legati alla realizzazione ed alla disponibilità dell’opera. All’operatore economico vengono affidate a suo rischio e spese, la progettazione, la costruzione e la messa a disposizione a favore dell’amministrazione di un’opera di proprietà privata destinata all’esercizio di un pubblico servizio a fronte di un corrispettivo.

Per quanto attiene alla locazione finanziaria si tratta di una modalità di realizzazione di opere pubbliche mediante contratto avente ad oggetto la prestazione di servizi finanziari e l’esecuzione dei lavori. Si distinguono due differenti tipologie: il leasing operativo; il leasing finanziario. Il leasing operativo è caratterizzato dalla mancanza dell’opzione di riscatto al termine del contratto. Il leasing finanziario è caratterizzato dalla presenza dell’opzione di riscatto al termine del contratto.

Per accrescere le possibilità le possibilità di realizzare opere pubbliche con capitali privati, le stazioni appaltanti possono ricorrere al project financing, prevedendo la concessione negli strumenti di programmazione e procedendo nella procedura di affidamento, ponendo a base di gara il progetto di fattibilità, mediante pubblicazione del bando finalizzato alla presentazione di offerte.

Una recente pronuncia della Corte dei conti sul contratto di PPP mediante locazione finanziaria

Le operazioni di partenariato pubblico privato possono avere dei rilevanti effetti sugli equilibri di bilancio dell’ente locale. Tali effetti sono differenti a seconda del fatto che tale operazione possa essere gestita off balance oppure on balance.

Nella Delibera n.3 del 20 gennaio 2021 Corte de conti Emilia-Romagna viene affrontato l’ambito di applicazione del contratto di “partenariato pubblico privato” mediante locazione finanziaria ex artt. 3, comma 1, lett. eee), 180, e 187, del Dlgs. n. 50/2016.  La Corte dei conti rileva che l’Ente Locale, per valutare se, nei casi concreti in definizione con gli operatori economici privati, sussistono le condizioni per non contabilizzare nel proprio bilancio una locazione finanziaria per la realizzazione di un’opera di pubblica utilità di lunga durata, deve considerare alcuni parametri.  Il contratto di locazione finanziaria potrà non essere considerato nel proprio bilancio nel caso in cui i contenuti reali del contratto rispondano pienamente, sia in sede di definizione che di attuazione e conclusione, alla disciplina contenuta negli artt. 3 e 180 del “Codice dei contratti” ed alle Decisioni Eurostat relative ai contratti di “partenariato pubblico privato”.  Ai fini della corretta allocazione dei rischi per il raggiungimento dell’ equilibrio economico finanziario, l’Ente Locale è tenuto, oltre ai rischi di costruzione, disponibilità e domanda, ad individuare e valutare preventivamente le ulteriori fattispecie di rischio previste nelle Decisioni Eurostat e richiamate a titolo esemplificativo nelle Linee-guida Anac del 2018, relativamente all’intera durata dell’operazione, attraverso un’accurata analisi dei contenuti di ogni pattuizione e dell’effetto complessivo del loro collegamento che possano avere riflessi sul bilancio pubblico. L’Ente Locale è tenuto alla preliminare verifica della convenienza del ricorso alla fattispecie di “partenariato pubblico privato” rispetto all’alternativo e tradizionale appalto pubblico in termini di ottimizzazione dei costi a carico del proprio bilancio avuto riguardo sia alla capacità del progetto di generare ricchezza che alla redditività dell’operatore economico. Eventuali operazioni comportanti oneri a carico dell’Ente derivanti da contributi, garanzie, finanziamenti, canoni o altre prestazioni discendenti dal contratto per un importo superiore ad una determinata percentuale del valore complessivo del finanziamento non potranno che essere contabilizzate nel bilancio dell’ente e pertanto si definiscono “on balance”.