I motivi inerenti alla giurisdizione nel ricorso per Cassazione ex art. 111 comma 8 della Costituzione

Sommario

1. Premessa

2. La nozione di giurisdizione

3. I limiti esterni ed interni della giurisdizione: l’interpretazione statica e quella funzionale

4. La sentenza della Corte Costituzionale 18 gennaio 2018 n. 6

5. Considerazioni finali e prospettive de iure condendo

1. Premessa

La tematica del sindacato esercitato dalla Corte di Cassazione sulle sentenze del giudice amministrativo e del giudice contabile ai sensi dell’art. 111, comma 8, Cost., ha dato luogo negli ultimi anni ad un importante dibattito dottrinale e giurisprudenziale.

L’art. 111 comma 8, Cost. dispone che “Contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso in Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione”.

La norma è riprodotta nell’art. 362, comma 1, c.p.c. secondo cui “Possono essere impugnate con ricorso per Cassazione, nel termine di cui all’art. 325 secondo comma, le decisioni in grado d’appello o in unico grado di un giudice speciale, per motivi attinenti alla giurisdizione del giudice stesso” e nell’art. 110 del codice del processo amministrativo di cui al D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 che stabilisce che “il ricorso per Cassazione è ammesso contro le sentenze del Consiglio di Stato per i soli motivi inerenti alla giurisdizione”.

L’interpretazione del concetto di “inerenza alla giurisdizione” di cui alle citate disposizioni normative non è univoco in quanto si contrappongono due orientamenti di segno opposto: il primo considera questioni di giurisdizione solo quelle concernenti il riparto di attribuzioni tra i diversi ordini di giurisdizione; il secondo, invece, estende la nozione di giurisdizione comprendendovi ogni manifestazione del potere tipico spettante al giudice.

Il contributo si propone di dare conto degli sviluppi dottrinali e giurisprudenziali del concetto di “motivi inerenti alla giurisdizione”, fino al recente intervento in subiecta materia della Corte Costituzionale con la sentenza 18 gennaio 2018 n. 6.

2. La nozione di giurisdizione

La giurisdizione costituisce una delle tre funzioni fondamentali dello Stato insieme alla legislazione e all’amministrazione e viene comunemente definita come l’attività volta ad applicare la norma giuridica, generale e astratta, nel caso concreto^[1].

In senso specifico, è la sussistenza della potestas iudicandi dei giudici (ordinari e speciali, civili, penali o amministrativi) in ordine ad una determinata controversia e si identifica con il potere di un determinato ordine di giudici di decidere la domanda giudiziale proposta.

La giurisdizione trova il suo fondamento nella Carta costituzionale in cui è stabilito che tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi e si attribuisce l’esercizio della giurisdizione alla magistratura ordinaria, civile e penale^[2].

L’ordinamento italiano si ispira al principio dell’unicità della giurisdizione per cui la funzione giurisdizionale è esercitata dai magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario^[3]; nello stesso tempo, sono previste alcune deroghe, laddove si stabilisce che la funzione giurisdizionale possa essere esercitata, in ipotesi tassative, da magistrati speciali.

I magistrati speciali sono:

-il Consigp>

-la Corte dei conti, nelle materie di contabip>

-i tribunap>

-il Tribunale superiore delle acque pubbp>

-le Commissioni tributarie, in materia tributaria.

La giurisdizione civile è esercitata dai giudici ordinari ed ha per oggetto la tutela giurisdizione dei diritti^[4].

La dottrina ha affermato il principio della unità della giurisdizione^[5], tale per cui la giurisdizione civile è quella normale e generale cui appartengono tutte le materie non espressamente escluse dalla legge e le cui limitazioni possono essere indicate soltanto negativamente^[6].

La giurisdizione si pone, quindi, nei suoi tratti essenziali come un sistema di limiti alla generale spettanza di tutte le cause civili ai giudici ordinari^[7], limiti derivanti dalla residenza o dal domicilio delle parti, dai poteri della pubblica amministrazione o dalla specialità della controversia.

In questo ambito, la giurisdizione costituisce il primo presupposto processuale^[8] la cui positiva sussistenza deve essere valutata dal giudice al fine di poter emettere una decisione circa il merito della controversia.

In difetto di tale requisito, invece, il giudice dovrà emettere una sentenza declinatoria in cui dovrà indicare il giudice interno che ha la giurisdizione sulla controversia^[9].

^[1] Liebman, Manuale di diritto processuale civile, Principi, Milano, 2002, I, 3; Verde, Profili del processo civile, Napoli, 2002, I, 33; Mandrioli, Diritto processuale civile, Torino, 2005, I, 34.

^[2] L’art. 24 Cost. dispone al comma 1 “Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi”.

^[3] L’art. 102 Cost. stabilisce che “La funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario. Non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali. Possono soltanto istituirsi presso gli organi giudiziari ordinari sezioni specializzate per determinate materie, anche con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura”.

^[4] Ai sensi dell’art. 1 c.p.c. “La giurisdizione civile, salvo speciali disposizioni di legge, è esercitata dai giudici ordinari secondo le norme del presente codice”.

^[5] Consolo, in Consolo, Luiso, Codice di procedura civile commentato, Milano, 2000, I, 48; Montesano, Arieta, Trattato di diritto processuale civile, Padova, 2001, I, 10.

^[6] Liebman, cit., I, 11.

^[7] In questo senso, Mandrioli, cit., I, 181.

^[8] Così, Biavati, Argomenti di diritto processuale civile, Bologna, 2016; Picardi, Manuale del processo civile, Milano, 2010, 49.

^[9] L’art. 37 c.p.c. rubricato “Difetto di giurisdizione” dispone che “Il difetto di giurisdizione del giudice ordinario nei confronti della pubblica amministrazione o dei giudici speciali è rilevato, anche d’ufficio, in qualunque stato e grado del processo”.
Per quanto di interesse ai fini del presente contributo si rileva che l’art. 59 rubricato “Decisione delle questioni di giurisdizione”, comma 1, della Legge 18 giugno 2009, n. 69 recante “Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile” stabilisce che “Il giudice che, in materia civile, amministrativa, contabile, tributaria o di giudici speciali, dichiara il proprio difetto di giurisdizione indica altresì, se esistente, il giudice nazionale che ritiene munito di giurisdizione”.

3. I limiti esterni ed interni della giurisdizione: l’interpretazione statica e quella funzionale

In una prospettiva di carattere generale, deve essere evidenziato che una questione di giurisdizione può porsi anche nel giudizio di impugnazione delle pronunce dei Tribunali Amministrativi Regionali innanzi al Consiglio di Stato.

In questo contesto, assume un rilievo centrale la previsione dell’art. 105 del codice del processo amministrativo, che disciplina le ipotesi, ritenute tassative, di “Rimessione al primo giudice” ed il cui primo comma stabilisce che “Il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado soltanto se è mancato il contraddittorio, oppure è stato leso il diritto di difesa di una delle parti, ovvero dichiara la nullità della sentenza, o riforma la sentenza o l’ordinanza che ha declinato la giurisdizione o ha pronunciato sulla competenza o ha dichiarato l’estinzione o la perenzione del giudizio”.

Dunque, anche nel processo amministrativo conserva una concreta rilevanza stabilire se una determinata questione possa essere qualificata, o meno, come afferente all’errato diniego di giurisdizione.

La tematica ha una evidente centralità in quanto l’errore nell’applicazione della previsione codicistica potrebbe determinare un vulnus al diritto di difesa delle parti del giudizio, perché le priverebbe della possibilità di sottoporre il merito della controversia a due successivi gradi del processo.

Avverso il rifiuto (o l’eccesso) di esercizio del potere giurisdizionale posto in essere dal giudice amministrativo o da quello contabile può, dunque, essere esperito il ricorso innanzi alla Corte di Cassazione previsto dall’art. 111, comma 8, Cost. (e dagli articoli 362, comma 1, c.p.c. e 110 c.p.a.).

L’aggettivo “soli” riportato nelle norme sopra citate indica chiaramente il carattere limitativo della previsione atteso che le questioni relative alle giurisdizione costituiscono l’unico motivo di ricorso deducibile contro le sentenze rese dal Consiglio di Stato e dalla Corte dei conti.

In questo contesto, secondo l’impostazione tradizionale^[10], il sindacato della Corte di Cassazione deve riguardare esclusivamente il controllo dei soli limiti esterni della giurisdizione ovvero i casi di: a) difetto assoluto di giurisdizione (qualora la pretesa dedotta in giudizio non sia suscettibile di alcuna tutela giurisdizionale); b) rifiuto di giurisdizione, basato sull’erroneo convincimento che la materia non possa essere oggetto di cognizione giurisdizionale; c) eccesso di potere giurisdizionale (qualora il Consiglio di Stato o la Corte dei conti invada le attribuzioni riservate al legislatore o alla pubblica amministrazione, il c.d. sconfinamento); d) difetto relativo di giurisdizione (qualora il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici).

Sulla base di questa interpretazione della giurisdizione che può definirsi “statica”, i “limiti esterni” della giurisdizione amministrativa si individuano nei “soli” casi in cui il Consiglio di Stato (o la Corte dei conti) abbia ecceduto l’ambito della propria giurisdizione invadendo quello della giurisdizione del giudice ordinario o di altro giudice speciale, o l’ambito riservato al legislatore o alla pubblica amministrazione, o abbia esteso anche al merito il giudizio sull’atto amministrativo nei casi in cui il ricorso è consentito per i soli vizi di legittimità, oppure, al contrario, abbia infondatamente negato di essere titolare del potere giurisdizionale sull’assunto che esso spetti al giudice ordinario o ad altro giudice speciale ovvero non spetti ad alcun giudice^[11].

Attengono, viceversa, ai limiti interni della giurisdizione gli errori in iudicando o in procedendo, ossia le violazioni delle norme sostanziali o processuali, che pertanto non costituiscono un vizio attinente alla giurisdizione ancorché si siano concretati in violazioni dei principi del giusto processo consacrati nel novellato art. 111 Cost.^[12] ed anche nel caso in cui la violazione riguardi le norme del diritto dell’Unione europea^[13].

Seguendo tale indirizzo, dunque, le questioni di giurisdizione possono riguardare esclusivamente il “riparto” oppure il “difetto assoluto” di giurisdizione, a seconda che si tratti dell’individuazione della magistratura competente o dell’inesistenza di una qualsiasi magistratura competente, per essere la controversia non risolvibile davanti a un giudice^[14].

In altri termini, secondo questa impostazione tradizionale prevalente in giurisprudenza – a fortiori ratione, dopo la sentenza 18 gennaio 2018 n. 6 della Corte costituzionale di cui si dirà nel successivo paragrafo – il concetto di eccesso di potere giurisdizionale è definito come il superamento dei limiti esterni della giurisdizione nei soli casi di “esercizio di un potere giurisdizionale sostanzialmente inesistente”^[15].

A tale interpretazione statica, si è contrapposto, di recente, un diverso orientamento^[16], “dinamico” o “funzionale”, del concetto di giurisdizione rilevante ai fini dell’impugnazione delle sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, sotteso agli artt. 24, comma 1, 113, comma 1 e 2, Cost. e dello stesso art. 111 comma 1, Cost., come novellato dalla Legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2.

Questo indirizzo – muovendo dai principi di effettività della tutela, di unità funzionale della giurisdizione, del giusto processo e primazia del diritto UE^[17] – tende a consentire l’ampliamento dell’ambito del sindacato dalla Corte di Cassazione nel ricorso ex art. 111 comma 8, Cost.

Il fondamento di quest’orientamento estensivo della nozione di giurisdizione è stato puntualmente ricostruito dalla sentenza della Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, 23 gennaio 2008, n. 30254, in cui è stato affermato che “è norma sulla giurisdizione non solo quella che individua i presupposti dell’attribuzione del potere giurisdizionale, ma anche quella che dà contenuto al potere stabilendo attraverso quali forme di tutela esso si estrinseca”. Ed ancora, “rientra nello schema logico del sindacato per motivi inerenti alla giurisdizione l’operazione che consiste nell’interpretare la norma attributiva di tutela, per verificare se il giudice amministrativo non rifiuti lo stesso esercizio della giurisdizione, quando assume della norma un’interpretazione che gli impedisce di erogare la tutela per come essa è strutturata”.

In dottrina è stato evidenziato che la valorizzazione della concezione funzionale della potestas iudicandi determinerebbe un passaggio dal sindacato sull’an e sul quantum della giurisdizione ad un controllo sul quomodo del concreto esercizio della giurisdizione da parte del giudice amministrativo^[18].

L’apertura alla nuova concezione dinamica della giurisdizione, quale tutela delle situazioni giuridiche soggettive, ha trovato successivamente un’ulteriore specificazione nell’orientamento della Corte Suprema secondo cui “alla regola della non estensione agli errori in iudicando o in procedendo del sindacato della Corte di Cassazione sulle decisioni del giudice amministrativo, può derogarsi nei casi eccezionali o estremi di radicale stravolgimento delle norme europee di riferimento, così come interpretate dalla Corte di giustizia, tale da ridondare in manifesta denegata giustizia” (Cass. Civ., Sezioni Unite, 6 febbraio 2015, n. 2242)^[19].

Alcuni autori, tuttavia, si sono espressi in senso critico in riferimento a tale interpretazione estensiva della concezione di giurisdizione, rilevando come, in questo modo, si viene a determinare un p>[20].

In questa prospettiva, tuttavia, giova evidenziare che constano soli alcuni precedenti giurisprudenziali fondati sull’interpretazione funzionale della nozione di giurisdizione in cui è stato eccezionalmente rilevato dalla Corte di Cassazione un “caso estremo” di diniego di giurisdizione a causa della violazione del diritto sovranazionale, ma che hanno riguardato vicende del tutto peculiari, caratterizzate dalla significativa circostanza per cui la violazione del diritto sovranazionale era stata accertata da sentenze delle Corti europee sopravvenute rispetto alla sentenza oggetto di ricorso^[21].

In queste ipotesi, dunque, l’applicazione della norma interna si era tradotta nel negare alla parte l’accesso alla tutela giurisdizionale innanzi al giudice amministrativo nell’ampiezza riconosciuta da pertinenti disposizioni normative dell’Unione europea, direttamente applicabili, secondo l’interpretazione elaborata dalla Corte di giustizia UE.

L’indirizzo interpretativo inaugurato con la sentenza della Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, 23 dicembre 2008, n. 30254 è stato ribadito nella recente pronuncia della Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, 29 dicembre 2017, n. 31226 che ha chiarito come “l’apporto innovativo della sentenza 30254/2008 è dato dal superamento della concezione statica della giurisdizione (titolarità del potere giurisdizionale o regolamento di confini tra ordini giudiziari) e dall’allargamento della categoria delle questioni di giurisdizione a quelle attinenti al contenuto del potere giurisdizionale in relazione alle forme di tutela in cui esso si estrinseca”^[22].

Questa sentenza, dunque, ha ribadito il principio di diritto secondo cui: “Non costituiscono diniego di giurisdizione, da parte del Consiglio di Stato (o della Corte dei conti), gli errori in procedendo o in iudicando, ancorché riguardanti il diritto dell’Unione europea, salvo i casi di radicale stravolgimento delle norme di riferimento (nazionali o dell’Unione) tale da ridondare in denegata giustizia”, confermando, così, una chiara apertura ad un diffuso controllo sugli errores in procedendo relativi all’applicazione di regole processuali interne incidenti nel senso di negare alla parte l’accesso alla tutela giurisdizionale in materia disciplinata dal diritto comunitario, in contrasto con le statuizioni della Corte di giustizia UE.

^[10] In dottrina, di recente, Chieppa, Giovagnoli, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2017, 1225.

^[11] In questo vds. Cass. Civ., Sezioni Unite, 6 aprile 1963, n. 895; Cass. Civ., Sezioni Unite, 7 luglio 1967, n. 1673; Cass. Civ., Sezioni Unite, 28 settembre 1968, n. 2993; Cass. Civ., Sezioni Unite 8 ottobre 1968, 3152; Cass. Civ., Sezioni Unite, 21 marzo 1970, n. 744; Cass. Civ., Sezioni Unite, 17 luglio 1973, n. 2078; Cass. Civ., Sezioni Unite, 4 marzo 1974, n. 593; Cass. Civ., Sezioni Unite, 25 gennaio 1977, n. 359.

^[12] Patroni Griffi in Sindacato della Corte di Cassazione ex articolo 111 della Costituzione , Roma, 2017, ha osservato che “se il limite violato, per essere sindacabile, deve essere esterno alla giurisdizione, è conseguenziale che gli errores in iudicando e in procedendo che siano interni alla giurisdizione non siano sindacabili”.

Al riguardo sono numerose le sentenze della Corte di Cassazione che hanno confermato il principio secondo cui: “Ai limiti interni della giurisdizione attengono in genere gli errori in iudicando o in procedendo, ossia le violazioni delle norme sostanziali o processuali, che pertanto non costituiscono vizio afferente alla giurisdizione”, ex multis, vds. Cass. Civ., Sezioni Unite, 29 dicembre 2017 n. 31226 nonché, inter alia, Cass. Civ., Sezioni Unite, 12 giugno 1999, n. 325; Cass. Civ., Sezioni Unite, 4 novembre 2002, n. 15438; Cass. Civ., Sezioni Unite, 15 gennaio 2002, n. 385; Cass. Civ., Sezioni Unite, 15 luglio 2003, n. 11091; Cass. Civ., Sezioni Unite, 19 febbraio 2004, n. 3349; Cass. Civ., Sezioni Unite, 30 dicembre 2004, n. 24175; Cass. Civ., Sezioni Unite, 6 luglio 2005, n. 14211; Cass. Civ., Sezioni Unite, 11 maggio 2006, n. 10828; Cass. Civ., Sezioni Unite, 16 febbraio 2007, n. 3615; Cass. Civ., Sezioni Unite, 16 febbraio 2009, n. 3688; Cass. Civ., Sezioni Unite, 9 giugno 2011, n. 12539; Cass. Civ., Sezioni Unite, 25 luglio 2011, n. 16165; Cass. Civ., Sezioni Unite, 20 luglio 2012, n. 12607; Cass. Civ., Sezioni Unite, 18 maggio 2017, n. 12497.

^[13] In questo senso, Cass. Civ., Sezioni Unite, 17 novembre 2017, n. 23460; Cass. Civ., Sezioni Unite, 17 novembre 2015, n. 23460; Cass. Civ., Sezioni Unite 4 febbraio 2014, n. 2403.

^[14] In giurisprudenza si veda, ex multis, Cass. Civ., Sezioni Unite, 17 gennaio 2017, n. 956.

^[15] In questo senso, in dottrina, Lamorgese, La giurisdizione contesa, Torino, 2014, 65. In giurisprudenza si veda Cass. Civ., Sezioni Unite, 15 aprile 2005, n. 7799 che ha ribadito il principio secondo cui il sindacato della Corte di Cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale continua ad essere circoscritto ai soli casi eccezionali di sconfinamento e dunque “al controllo dei limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo, ovvero all’esistenza dei vizi che attengono all’essenza della funzione giurisdizionale, e non al modo del suo esercizio” e ciò anche nei casi di violazioni gravi come nelle ipotesi di motivazione inesistente o apparente.

^[16] Questa tesi ha avuto avvio nell’ambito di una più ampia riflessione sulla stessa attualità della giustizia amministrativa e sul confine dei rapporti tra giudice amministrativo e giudice ordinario. Al riguardo si veda, in dottrina, Carratta, Diritti fondamentali e riparto di giurisdizione, in Rivista di diritto processuale, 2010, 27 ss.; Travi, Luci ed ombre nella tutela dei diritti davanti al giudice amministrativo, in Questione giustizia, 2015, 153 ss.; Cudia, Appunti per un dibattito su Cassazione e pubblica amministrazione, in Diritto pubblico, 2015, fasc. 1, 127 ss.

^[17] Così, Corpaci, p>, in Diritto pubblico, 2013, 341 ss.