I criteri per l’ incardinamento della giurisdizione contabile e la responsabilita’ per le risorse finanziarie collettive

I criteri per l’ incardinamento della giurisdizione contabile e la responsabilita’ per le risorse finanziarie collettive

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Come è noto non sono più previste nell’ ordinamento giuridico le mere responsabilità “formali” ravvisabili in presenza di semplici violazioni di legge ancorchè in assenza di danno erariale. Di conseguenza, si è lungamente ritenuto che presupposto e criterio per l’ incardinamento della giurisdizione contabile della Corte dei Conti in materia di responsabilità amministrativo- patrimoniale fosse l’ esistenza di un rapporto di pubblico impiego ( allora non contrattualizzato ) e di poi quello del rapporto di servizio quale inserimento funzionale-organizzativo dell’ autore del fatto dannoso nella compagine amministrativa della P.A.. Sia che si verta in ipotesi di rapporto di pubblico impiego ossia della persona fisica intranea all’ ente sia che si tratti di soggetto legato all’ amministrazione da rapporto di servizio ossia della persona fisica ovvero giuridica incardinata nella amministrazione in virtù di tale rapporto è ravvisabile giurisdizione contabile in costanza degli elementi posti a base dell’ illecito contabile e quindi l’ elemento psicologico del dolo o della colpa grave, della condotta commissiva attiva od omissiva, del nesso causale, dell’ evento lesivo e del danno pubblico. Tradizionalmente, quindi, la responsabilità amministrativa va intesa alla stregua di responsabilità patrimoniale contrattuale inerente alla “violazione di obblighi di servizio” ( artt. 82 ed 83 R.D. n. 24403 – 52 T.U. C.d.C. – 18-19 e 20 T.U. n. 3/57 ). Tuttavia, l’ accezione consueta di rapporto di servizio è stata comunque ampliata dall’ art. 1, comma 4°, L. n. 20/1994 laddove è stato contemplato il cosiddetto “danno obliquo” quale danno arrecato ad amministrazione diversa da quella di appartenenza frequente in ipotesi di comando o di distacco di pubblici dipendenti.
Rapporto di servizio significa, in pratica, che possono essere convenibili in giudizio per danni all’ erario innanzi alla Corte dei Conti anche funzionari di fatto, onorari, componenti di organi collegiali, progettisti, direttori dei lavori, collaudatori di opere pubbliche ossia anche quei soggetti che, pur essendo liberi professionisti, abbiano, in conseguenza del rapporto intrattenuto con l’ ente, preso parte all’ inter procedimentale e/o provvedimentale inerente ad una determinata attività amministrativa ( S.U. Cass. nn. 5019/79; 2186/87; 4060/93 ). Peraltro, se originariamente la giurisprudenza della S.C. limitava il rapporto di servizio ad un inserimento strutturale e non solo funzionale nell’ ambito dell’ apparato organizzativo pubblicicistico, nel prosieguo ne ha esteso la portata considerando tale anche quello in senso lato. E’ sufficiente, pertanto, che si configuri una relazione funzionale con l’ ente pubblico ma non necessita che essa sia anche strutturale all’ uopo bastando che l’autore sia fattivo compartecipe della attività amministrativa espletata dall’ ente medesimo.Parimenti, giova evidenziare che non ogni relazione fra privato e P.A. è idonea a qualificarsi sotto il paradigma del rapporto di servizio, ma soltanto quella che , avendosi anche riguardo al titolo specifico a fondamento della medesima ( legge, contratto, atto amministrativo e via dicendo ), comporti comunque l’ assolvimento di un’ attività riferibile all’ ente con assunzione di certi obblighi ed osservanza di specifici vincoli, tesi a far sì che l’ azione del privato sia mirata alla realizzazione di pubblici interessi istituzionali in quanto in ciò consiste il nucleo essenziale della relazione funzionale (ex plurimis: C.d.C. – Sez. I – n. 1993/93 ).
Tuttavia, innanzi a fenomeni di massiccia privatizzazione della cosa pubblica, il criterio sopraindicato non poteva più  essere quello esclusivo per potere incardinare la giurisdizione contabile. Quindi, ancorché esso abbia permesso di  chiamare in giudizio di responsabilità una pletora di soggetti quali ad esempio i medici convenzionati dell’ S.S.N. , i dipendenti ed i medici dell’ S.S.N. , i direttori di case di cura convenzionate, i medici componenti delle Commissioni di invalidità civile, i commissari “ad acta” nominati dall’ A.G. nel giudizio di ottemperanza, i componenti dei Consigli regionali, si è comunque assistito ad una estensione ulteriore sulla base della disposizione costituzionale di cui all’ art. 103 succitato che attribuisce alla Corte una generale competenza in tutte le materie di contabilità pubblica ivi includendo tutte le ipotesi di danno pubblico. Se vi è maneggio ovvero utilizzazione di denaro pubblico vi è assoggettamento a detta giurisdizione in relazione alla oggettività della imputazione del fatto dannoso a pregiudizio di risorse collettive anche se l’ autore è formalmente un soggetto privato. L’ art. 103 ha carattere precettivo e non solo programmatico ( Corte Cost. n. 110/70).
Perciò, nessuna interpositio legislatoris è necessaria essendovi applicazione diretta ed immediata nell’ ordinamento giuridico ( S.U. Cass. n. 363/69 ).Ne consegue che non rilevano tanto le fonti normative primarie ( che potrebbero essere suscettibili di modificazione regionale con diversa regolamentazione della materia ex art. 117, co. 4° Cost.). Al contrario, l’ art. 103, 2° co., Cost. è sicuramente escluso dalla potestà legislativa regionale. In disparte al fenomeno delle società miste per i servizi pubblici locali, anche la ricorrenza di varie tipologie di lavoro interinale alle dipendenze della P.A. o, comunque, di lavoro pubblico “precario” hanno assolto un ruolo non indifferente nel passaggio dal criterio soggettivo a quello oggettivo delle risorse finanziarie pubbliche. L’ estensione dell’ area del danno risarcibile in sede civilistica, fondata sul principio del “neminem laedere” di cui all’ art. 2043 c.c. ( clausola della cosiddetta “ atipicità dell’ illecito” ), ha inciso in sede contabile mediante l’ enucleazione di  nuove figure di danni pubblici quali il danno all’ immagine, da tangente, da disservizio, da mobbing, ambientale e via dicendo. La conseguenziale rimeditazione del concetto di rapporto di servizio, da solo non più sufficiente ad incardinare la giurisdizione contabile ogni qualvolta si verificasse un evento pregiudizievole all’ erario, ha indotto sia la Cassazione che la Corte dei Conti ad enucleare ulteriori e diversi criteri. Per cui dal pubblico servizio in senso soggettivo si è passati al pubblico servizio in senso oggettivo e dalla attività soggettivamente amministrativa si è passati a quella oggettivamente amministrativa in conformità al disposto di cui all’ art. 97 Cost. ed ai canoni di buona e di corretta amministrazione.Il danno patrimoniale alla finanza pubblica può aversi in ipotesi di impiego ovvero di utilizzo di risorse collettive onde per cui la Corte dei Conti assurge al Giudice della responsabilità patrimoniale di tutti coloro che, in maniera diretta od indiretta, gestiscano risorse finanziarie pubbliche in tutte le materie di contabilità pubblica e che – nell’ impiego di tali risorse – cagionino un danno patrimoniale alle pubbliche finanze ( oltrechè nelle altre specificate dalla legge ).
Nella materia di contabilità pubblica ex art. 103 – 2° comma – Cost. che consentano di riconoscere giurisdizione alla Corte vanno ricomprese tutte le ipotesi di danno patrimoniale subito dalle pubbliche finanze nell’ ambito di ogni tipo di rapporto fra l’ autore del danno e l’ amministrazione danneggiata, relativo al maneggio od all’ utilizzo di pubblico denaro. Ne deriva che la responsabilità amministrativa per danno erariale degli Amministratori e dipendenti pubblici da rapporto di servizio per violazione dei relativi obblighi, è soltanto una specie di responsabilità patrimoniale per danno alla finanza pubblica. Mentre la responsabilità amministrativo- contabile si enuclea per violazione degli obblighi di servizio nell’ ambito di un rapporto di servizio, quella per danno alle pubbliche finanze non necessariamente presuppone l’ esistenza di un rapporto di servizio, in quanto è invocabile in ogni ipotesi di maneggio od utilizzo di pubblico denaro ed in correlazione ad ogni tipo di rapporto fra agente responsabile di nocumento ed ente leso.   

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