La delibera che segue – approvativa del programma di controllo sulla gestione per l’ anno 2006 – della Sezione regionale di controllo per le Marche costituisce una esemplificazione pratica ai fini del concorso in magistratura contabile.
qui di seguito la deliberazione
Deliberazione n. 13/2005/Progr.
CORTE DEI CONTI
Sezione regionale di controllo per le Marche
composta dai Magistrati:
Dott. Giovanni Bencivenga Presidente
Dott. Franco Massi Primo Referendario
Dott. Andrea Liberati Referendario
Dott.ssa Donatella Scandurra Referendario
nell’adunanza del 25 novembre 2005
Visto l’art. 100, comma 2 della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto l’art. 7, comma 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131 “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 14 ottobre 2001, n. 3”;
Visto il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite della Corte stessa in data 16 giugno 2000 n. 14/2000 e successive modificazioni;
Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di controllo n. 34/CONTR/PRG/05 nell’adunanza del 27 ottobre 2005, depositata il 27 ottobre 2005, con la quale è stato definito, ai sensi dell’art. 5, comma 1, del citato regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo, il programma di controllo sulla gestione per l’anno 2006;
Vista la delibera approvata dalla Sezione delle Autonomie nell’adunanza del 16 novembre 2005;
Vista la comunicazione in data 23 novembre 2005 del Presidente di questa Sezione, con la quale è stata convocata l’odierna adunanza per la definizione del programma annuale del controllo sulla gestione da svolgere dalla Sezione medesima nel corso dell’anno 2006;
Considerate le risorse strumentali disponibili, la dotazione di personale di magistratura e amministrativo attualmente in servizio, l’esigenza di portare a compimento le attività relative a precedenti programmi di controllo in corso di svolgimento, nonché il carico di lavoro inerente a compiti di controllo diversi da quello sulla gestione oggetto del presente programma;
Sulla proposta del Presidente Giovanni Bencivenga;
D E L I B E R A
di approvare l’allegato programma di lavoro per l’anno 2006.
O R D I N A
che copia della presente deliberazione e dell’allegato programma sia trasmessa, a cura della segreteria, al Presidente del Consiglio regionale delle Marche; al Presidente della Giunta regionale delle Marche; ai Sindaci ed ai Presidenti dei Consigli dei Comuni; ai Presidenti delle Giunte e dei Consigli delle Province della regione Marche.
Così deliberato in Ancona il 25 novembre 2005.
Il Presidente
(F.to Giovanni Bencivenga)
Depositata in Segreteria in data 28.11.2005
Il Direttore della Segreteria
(F.to Carlo Serra)
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LE MARCHE
PROGRAMMA DELL’ATTIVITA’ DI CONTROLLO SULLA GESTIONE
PER L’ANNO 2006
1. Premessa
La Sezione di controllo della Corte dei conti per la Regione Marche, ai sensi dell’art. 3, commi 4, 5 e 6 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e degli artt. 2 e 5 della Deliberazione Corte dei conti 16 giugno 2000 n. 14/DEL/2000, definisce annualmente i programmi di controllo successivo sulla gestione, nonché i relativi criteri di riferimento.
Nella predisposizione del programma della Sezione Regionale per le Marche per l’anno 2006, la Sezione si riferisce altresì alle competenze in materia di controllo sulla gestione attribuite alle Sezioni regionali di controllo della Corte dall’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131, secondo cui le stesse “verificano, nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali e regionali di principio e di programma … nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni”, con l’obbligo di riferire gli esiti delle verifiche esclusivamente ai Consigli degli enti controllati, e al quadro definito nel “Programma di controllo sulla gestione per l’anno 2006” adottato dalle Sezioni Riunite con la delibera n. 34/CONTR/PRG/05.
E’, infine, riservata alla autonoma sfera decisionale e programmatica della Sezione l’individuazione di altri specifici controlli concernenti fenomeni gestori rientranti nelle proprie attribuzioni.
Ciò premesso, si definisce come di seguito il programma dell’attività di controllo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche per l’anno 2006:
2. Relazione sul rendiconto generale della Regione Marche per l’esercizio finanziario 2005
L’analisi finanziaria del rendiconto sarà oggetto di un apposito referto al Consiglio Regionale basato sul progetto del documento finale di bilancio dell’esercizio 2005 approvato dalla Giunta regionale. Tale referto intende, in particolare, soffermarsi sui temi della costruzione e garanzia degli equilibri di bilancio, del rispetto delle regole e dei limiti posti dall’ordinamento contabile alla politica di indebitamento nonché dell’osservanza degli obblighi relativi al Patto di stabilità interno.
Nelle valutazioni si seguiranno criteri di verifica omogenei elaborati in sede di coordinamento tra le Sezioni Regionali di controllo svolgentesi presso la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti.
Nel referto saranno inseriti anche gli esiti delle analisi svolte con riflessi nel rendiconto sui risultati della gestione 2005 in relazione al perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali e regionali di principio e di programma e sugli elementi desumibili dai documenti programmatici e, se disponibili, dai dati del disegno di assestamento predisposto dalla Giunta, ciò in funzione di ausilio ai lavori del Consiglio regionale dedicati all’approvazione del bilancio preventivo 2007.
L’attività di controllo prenderà inoltre in considerazione i principali settori in cui si esplica l’attività regionale anche se del caso anticipando i principali risultati di indagini settoriali specifiche.
Un particolare approfondimento verrà poi riservato alle modalità con cui si è pervenuti al rispetto del patto di stabilità interno, ponendo anche per questa via sotto osservazione gli andamenti delle principali grandezze gestionali.
3. Attività di verifica della sana gestione finanziaria egli enti locali territoriali
L’art. 7, comma 7, della legge n. 131/2003 ha assegnato alle Sezioni regionali della Corte dei conti un’importante nuova funzione, consistente nella verifica sulla sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni.
La Sezione ha avviato nel 2005 l’esercizio di questa funzione assegnatale e ritiene oggi opportuno, alla luce delle esperienze maturate, procedere ad una evoluzione della metodologia adottata.
In considerazione delle differenze connaturate alla differenza strutturale degli enti, tenuto conto soprattutto delle diverse fasce demografiche e delle disomogenee realtà geografiche cui appartengono, si ritiene infatti più utile procedere secondo un criterio che consenta di offrire ad ogni singolo ente controllato un referto individuale, prescindendo in linea tendenziale da analisi comparative, se non nei limiti in cui possano rappresentare un utile strumento di benchmarking.
In conformità alla natura collaborativa del controllo, la Sezione ha inoltre proceduto ad una prima importante innovazione della metodologia adottata, avviando, già nel secondo semestre del 2005, un proficuo rapporto di collaborazione con l’ANCI e le autonomie locali, mediante lo scambio, per via telematica, di un questionario articolato che vuole rappresentare un primo strumento di confronto dialettico con le amministrazioni per la rilevazione dei dati da parte di tutti gli enti locali, che possa costituire la base per una elaborazione in forma aggregata dei fenomeni analizzati, al fine di fornire un riscontro unitario complessivo dell’andamento dei principali fenomeni gestionali e finanziari della Regione.
Tale strumento vuole inoltre rappresentare un ulteriore mezzo di revisione metodologica del criterio di selezione degli enti sottoposti al controllo, superando la logica della scelta degli enti caratterizzati da un maggior numero di abitanti, al fine di privilegiare criteri di carattere oggettivo di natura gestionale e finanziaria, maggiormente mirati ad evidenziare gli aspetti di criticità rispetto ai fenomeni che si intende controllare, mediante strumenti di valutazione comparativa e scostamento della media tra tutti gli enti. Tale modus operandi, lungi dal voler rappresentare uno strumento di comparazione tra diverse realtà, si propone l’esclusivo fine di una valutazione oggettiva degli enti che necessitano di un maggiore stimolo collaborativo e del controllo della Corte dei conti, al fine di analizzare successivamente il campione più appropriato di enti.
Al riguardo si deve rilevare come la trasmissione telematica di tale questionario rappresenti, oltre ad uno strumento omogeneo di rilevazione dei medesimi dati, un forte stimolo per le amministrazioni locali ad adempiere alla predisposizione del referto del controllo di gestione, previsto obbligatoriamente dalla normativa vigente e che, ai sensi dell’articolo 198 bis del decreto legislativo 267/2000, deve essere trasmesso alle competenti Sezioni di controllo della Corte dei conti; al riguardo si evidenzia come il questionario telematico non sostituisca l’obbligo di legge di predisposizione del referto del controllo di gestione, le cui conclusioni sono pertanto da inoltrare comunque alla Sezione di controllo, ma rappresenta un minimo elemento conoscitivo obbligatorio in relazione al quale la Sezione ha ritenuto di conformare il comportamento degli enti locali.
In concreto, pur tenendo presente in ogni caso il processo di profonda evoluzione al quale è sottoposto il quadro normativo e istituzionale delle autonomie locali e che quindi potranno rendersi opportuni aggiustamenti ed integrazioni dell’attività programmata, per l’anno 2006 la Sezione si propone:
– di procedere, secondo la nuova metodologia prospettata, vale a dire la predisposizione di singoli referti di carattere non comparativo tra enti, all’elaborazione di un’ “Indagine sulla gestione finanziaria riferita all’esercizio finanziario 2004” per gli enti locali a suo tempo individuati, vale a dire:
o la Provincia di Ancona;
o i Comuni di Senigallia, Jesi, San Benedetto del Tronto, Fermo, Civitanova Marche, Recanati, Fano e Mondolfo;
– di procedere all’elaborazione di un primo “Rapporto informativo generale sulla gestione degli enti locali della Regione Marche relativa all’esercizio finanziario 2004”, mediante l’utilizzazione dei dati desunti dal questionario inviato relativo all’esercizio finanziario 2004, il quale, tenendo conto delle diverse fasce demografiche degli enti di appartenenza, è finalizzato all’analisi dei dati finanziari più significativi, e in particolare sarà rivolto alla verifica del rispetto del patto di stabilità, agli equilibri di bilancio, all’indebitamento e all’utilizzo degli strumenti di finanza innovativa, ai debiti fuori bilancio, alla struttura organizzativa e del personale, e infine all’analisi sperimentale del servizio comunale degli asili nido. Tale referto, che, come ricordato, rappresenta un primo strumento sperimentale di raccolta di dati omogenei, verrà utilizzato come piattaforma per la predisposizione di un nuovo questionario da rivolgere agli enti nell’anno 2006, nonché per la programmazione di indagini specifiche di seguito individuate;
– la predisposizione di un questionario per un nuovo monitoraggio relativo all’esercizio finanziario 2005, che rappresenti l’evoluzione del questionario inviato nel corso del 2005, teso a raccogliere per via telematica in forma omogenea, al fine di una generale elaborazione aggregata, i dati relativi all’esercizio finanziario 2005 per la predisposizione di un “Rapporto informativo generale sulla gestione degli enti locali della Regione Marche relativa all’esercizio finanziario 2005; i dati elaborati saranno altresì utilizzati per selezionare il campione di enti che sarà sottoposto a successive specifiche indagini;
– un’ “Analisi conoscitiva sull’attività della struttura deputata ai controlli interni degli enti locali della regione Marche nell’anno 2004”, avente ad oggetto l’istituzione, la composizione e le modalità operative proprie degli organi competenti ai controlli medesimi sulla base dei dati raccolti con il questionario inoltrato per via telematica e sulla base dei referti del controllo di gestione trasmessi ex articolo 198 bis del TUEL, nonché sulla base di ulteriori richieste istruttorie integrative;
– in base ai risultati desunti dal referto generale sull’andamento della finanza locale e da quello relativo ai sistemi di controllo interno verrà scelto inoltre un campione di un comune al di sotto dei 10.000 abitanti, un comune al di sopra dei 10.000 abitanti e un ente scelto tra i comuni superiori a 30.000 abitanti e le province regionali, per un’ “Indagine sull’attività svolta dall’organo di revisione economico-finanziaria dell’esercizio finanziario 2005”; il campione verrà scelto sulla base dei seguenti criteri desunti dai dati relativi all’ultimo esercizio finanziario disponibile:
– individuazione degli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità;
– qualora i comuni “non virtuosi” siano in numero inferiore al campione di enti programmato verranno progressivamente individuati altri enti tra quelli che non hanno istituito in primo luogo il sistema di controllo di gestione, in secondo luogo il sistema di controllo strategico, in terzo luogo gli enti che non hanno istituito un sistema di valutazione dei responsabili dei servizi;
– qualora, viceversa, gli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità siano superiori al campione programmato, si farà parimenti riferimento ai medesimi criteri sopra elencati al fine di individuare gli enti ulteriormente inadempienti;
– qualora, infine, il campione non sia ancora coincidente con il numero programmato si procederà ad un’ulteriore selezione mediante uno o più indicatori economico-finanziari relativi ai titoli di entrata e di spesa maggiormente rappresentativi della gestione propria degli enti relativa ai dati a consuntivo dell’ultimo esercizio finanziario disponibile ed idonei a rappresentare in linea generale, in maniera comparativa tra enti omogenei per fasce demografiche divisi come sopra indicato, la corretta gestione finanziaria, che tenga in particolare in considerazione il rapporto tra accertamenti e impegni e rispettive previsioni definitive, il rapporto tra accertamenti e impegni con le riscossioni e i pagamenti e, infine, un parametro idoneo a rappresentare l’efficienza nella gestione dei residui attivi e passivi.
Con successiva deliberazione saranno specificati gli Enti selezionati mediante l’applicazione dei predetti criteri.
4. Indagini riguardanti specifici aspetti gestionali dell’azione amministrativa
In tale ambito sarà proseguita e completata nel corso del 2006 la seguente indagine svolta in modo coordinato e comparativo con la Sezione delle Autonomie e con le altre Sezioni Regionali:
– “Completamento dell’indagine sulla gestione del sistema sanitario della regione Marche. Esercizio 2004 e primi risultati 2005 – misure consequenziali alla delibera n. 5/2005/G”.
La specificazione della suddetta indagine rimane collegata, dal punto di vista temporale e delle specifiche modalità di svolgimento, anche alla programmazione dell’attività della Sezione delle Autonomie di questa Corte.
L’indagine mira in particolare a valutare le politiche pubbliche della Regione nel settore della sanità finalizzata soprattutto a fornire un apporto collaborativo in considerazione della prospettiva di maggiore autonomia del settore.
L’indagine si soffermerà in particolare, dopo aver delineato il quadro normativo di riferimento, sulla gestione finanziaria e sull’analisi della spesa corrente e per investimenti della Regione, sulla coerenza tra obiettivi programmati, modalità gestionali e risultati conseguiti, sugli esiti della contrattazione collettiva, nonché sulla gestione della struttura e sul governo della domanda nel settore anche mediante l’utilizzo di appositi indicatori.
L’attuazione del presente programma potrà comportare modifiche ed integrazioni nel corso dell’anno, sia per rispondere in modo più esaustivo all’ampio quadro di competenze previste dalla legge n. 131/2003, sia per l’eventuale l’introduzione di indagini settoriali su specifiche segnalazioni di argomenti di particolare interesse per le comunità locali delle Marche.
Il Presidente provvederà a designare i magistrati istruttori delle singole indagini programmate.
5. Il procedimento del controllo
L’attività di controllo viene condotta nel rispetto del principio del contraddittorio sia in sede di formazione dei programmi sia in fase istruttoria e decisionale. Si curerà altresì la valutazione dell’eventuale seguito dato dalle amministrazioni interessate alle osservazioni di segno critico formulate dalla Corte.
Il referto annuale sugli andamenti generali della politica di bilancio e i risultati della gestione finanziaria verranno approvati collegialmente dalla Sezione regionale e resi al Consiglio Regionale in tempo utile per la chiusura della sessione dedicata all’approvazione del rendiconto dell’esercizio 2005. In relazione ai profili finanziari del rendiconto regionale, la Sezione avvierà con tempestività un confronto con la Regione richiedendo l’invio di una serie di dati e documenti, alcuni dei quali in duplice copia, ai fini anche dei lavori della Sezione delle Autonomie, in modo da consentire un avvio anticipato, seppur su dati provvisori, del referto concernente gli andamenti complessivi della finanza regionale.
Le analisi riguardanti specifici aspetti gestionali dell’azione amministrativa potranno dar luogo ad autonomi referti in corso di esercizio.
Per quanto riguarda la verifica della sana gestione finanziaria degli enti locali territoriali il referto relativo all’esercizio 2004 riguardante gli enti individuati con delibera n. 1 del 2005 sarà reso ai Consigli dei Comuni interessati nel primo semestre del 2005.
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