Consigli degli ordini degli avvocati e accoglimento di domande di iscrizione all’albo

I Consigli degli ordini degli avvocati non possono condizionare l’accoglimento di domande di iscrizione all’albo (nella sezione speciale dell’albo degli avvocati comunitari stabiliti) all’esito positivo di accertamenti circa l’acquisizione, da parte del richiedente l’iscrizione, di alcuna competenza professionale (know how) aggiuntiva all’estero rispetto alla condizione di partenza, o circa il sostenimento d’un esame che certifichi le competenze dell’aspirante avvocato stabilito nelle materie oggetto della professione.

Anzi, i COA proprio non possono fare tali indagini, in quanto radicalmente inidonee a fondare la loro decisione sulle domande di iscrizione nella sezione speciale dell’albo degli avvocati comunitari stabiliti. E se le fanno, a mio avviso, rischiano addirittura di dover pagare i danni per il ritardo ingiustificato nell’iscrizione all’albo dell’aspirante.

Si consideri: già si leggeva nel dossier 402 della Camera del 6 giugno 2012 (elaborato per approfondire gli aspetti di dubbia legittimità costituzionale del progetto di legge di riforma forense allora all’esame della Camera) <<l’iscrizione nella Sezione speciale dell’Albo degli Avvocati comunitari stabiliti, come disciplinata dall’articolo 16, comma 4, appare in contrasto con le disposizioni contenute nella direttiva 98/5/CE, che all’articolo 3, comma 2 prevede che l’autorità competente dello Stato membro ospitante procede all’iscrizione dell’avvocato su presentazione del documento attestante l’iscrizione di questi presso la corrispondente autorità competente dello Stato membro di origine e che essa può esigere che l’attestato dell’autorità competente dello Stato membro di origine non sia stato rilasciato prima dei tre mesi precedenti la sua presentazione. Sul punto è intervenuta la Corte di Cassazione con sentenza n. 28340 del 15 dicembre 2011, che ha stabilito che “l’iscrizione nella Sezione speciale dell’Albo degli avvocati comunitari stabiliti (…) è, ai sensi dell’art. 3, comma 2, direttiva 98/5/Ce e del D. Lgs. n. 96 del 2001, art. 6, comma 2, subordinata alla sola condizione della documentazione dell’iscrizione presso la corrispondente Autorità di altro Stato membro”>>.

In linea con tali critiche, il testo della legge di riforma forense definitivamente approvato il 21/12/2012 (ora l. 247/2012) non riporta più la disposizione (precedentemente prevista come comma 4 dell’art. 16) per cui “L’iscrizione nella sezione speciale dell’albo ai sensi dell’art. 6 del decreto legislativo 2 febbraio 2001, n. 96, può essere subordinata dal consiglio dell’ordine alla presentazione di apposita documentazione comprovante l’esercizio della professione nel Paese d’origine per un congruo periodo di tempo”.

E’ utile, per capire l’ineluttabilità dell’esito normativo cui s’è giunti con l’approvazione della l. 247/2012, leggere quanto scrivevano le SS.UU. civili della Cassazione, al punto 2 dei “motivi della decisione”, nella sentenza n. 28340/2011:

“2) – 1. Con gli ulteriori motivi di ricorso, il T. -deducendo violazioni di legge e vizi di motivazione – censura la decisione impugnata per non aver considerato che la direttiva 98/5/Ce e la normativa nazionale di relativa attuazione sanciscono che l’iscrizione alla Sezione speciale dell’Albo degli Avvocati comunitari stabiliti è un provvedimento vincolato e non discrezionale, qualora sussista iscrizione presso la corrispondente organizzazione professionale di altro Stato membro; che il diritto di stabilimento sancito dalla normativa in rassegna consente agli avvocati comunitari la possibilità di svolgere stabilmente l’attività forense in un qualsiasi stato Europeo con il proprio titolo professionale di origine (con l’unico limite di dover esercitare il patrocinio congiuntamente con un avvocato del Paese ospitante); che il riferimento operato dal giudice a quo alla sentenza C.G. 29.1.2009 in causa 311/06, *********, non sarebbe pertinente, per la diversità della fattispecie esaminata rispetto a quella in rassegna, come anche evidenziato dalla successiva sentenza C.G. 22.12.2010, in causa C-118/09, ******; che la decisione del Consiglio nazionale forense non avrebbe, in ogni caso, potuto prescindere dal previo rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia.

Ad avviso del Collegio, i riportati motivi, che per la stretta connessione possono essere congiuntamente esaminati, sono fondati.

2a. In base alla normativa comunitaria – che regolamenta il reciproco riconoscimento fra i Paesi membri dei relativi diplomi, certificati e titoli professionali al fine di garantire il diritto alla libera circolazione dei servizi in ambito U.E. ed alla libertà di stabilimento (e, quindi, il diritto di ogni cittadino europeo di esercitare la propria attività in qualsiasi Stato dell’Unione) – il soggetto munito di titolo professionale di altro Paese membro equivalente a quello di avvocato, che voglia esercitare stabilmente la propria attività in Italia, può seguire percorsi alternativi.

Avvalendosi della normativa in tema di riconoscimento delle qualifiche professionali (ora la direttiva 05/36/Ce, attuata dal d.lgs. 2007/206, che ha abrogato la previgente direttiva 89/48/Ce, attuata dal d.lgs. 115/1992), può chiedere al Ministero della Giustizia italiano l’immediato riconoscimento del titolo di avvocato con iscrizione al relativo Albo. Il Ministero della Giustizia, previo parere di apposita conferenza di servizi, stabilisce, con decreto, quali prove l’interessato debba sostenere al fine di compensare le diversità degli studi e della formazione rispetto alla legge italiana (“prova attitudinale”).

In alternativa, avvalendosi del procedimento di “stabilimento/integrazione” previsto dalla direttiva 98/5/Ce, “volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno stato membro diverso da quello in cui è stata acquistata la qualifica” (attuata dal d.lgs. 96/2001 ed esplicitamente non abrogata dalla direttiva 05/36/Ce), il soggetto munito di equivalente titolo professionale di altro Paese membro può chiedere l’iscrizione nella Sezione speciale dell’Albo italiano del foro nel quale intende eleggere domicilio professionale in Italia, utilizzando il proprio titolo d’origine (ad es., quello, spagnolo, di “abogado”) e, al termine di un periodo triennale di effettiva attività in Italia (d’intesa con un legale iscritto nell’Albo italiano), può chiedere di essere “integrato” con il titolo di avvocato italiano e l’iscrizione all’Albo ordinario, dimostrando al Consiglio dell’Ordine effettività e regolarità dell’attività svolta in Italia come professionista comunitario stabilito. Attraverso tale procedimento l’interessato è dispensato dal sostenere la “prova attitudinale”, richiesta a coloro che (avvalendosi del meccanismo di cui alle direttive 89/48/Ce e 05/36/Ce) chiedono l’immediato riconoscimento del titolo di origine e l’immediato conseguimento della qualifica di avvocato.

2b. Nell’ambito del procedimento di “stabilimento/integrazione”, in concreto perseguito dal T., l’iscrizione nella Sezione speciale dell’Albo degli avvocati comunitari stabiliti, negata al ricorrente, è, ai sensi dell’art. 3, comma 2, direttiva 98/5/Ce e del D.Lgs. n. 96 del 2001, art. 6, comma 2, subordinata alla sola condizione della documentazione dell’iscrizione presso la corrispondente Autorità di altro Stato membro.

Gli artt. 10 della direttiva e 12 e 13 del D.Lgs. di attuazione, regolano, poi, l’”integrazione” dell’avvocato comunitario stabilito nell’Albo ordinario degli Avvocati, sancendo che -ove comprovi, secondo le modalità prescritte, l’effettivo e regolare esercizio in Italia, per almeno tre anni, di attività professionale nel ruolo predetto- è legittimato ad accedere all’Albo ordinario, con dispensa dalla “prova attitudinale” prevista (prima, dalla direttiva 89/48/Ce e dal d.lgs. 115/1992 ed, ora dalla direttiva 05/36/Ce e dal D.Lgs. n. 206 del 2007) per chi, munito di titolo professionale di altro Paese membro equivalente a quello di avvocato, intenda perseguire, al fine dello stabile esercizio in Italia della propria attività, l’immediato riconoscimento del titolo di avvocato e l’iscrizione al relativo Albo.

2c. L’indicata evidenza normativa rivela l’illegittimità del rifiuto opposto dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Palermo alla domanda del T. di iscrizione nella Sezione speciale del locale Albo riservata agli Avvocati comunitari stabiliti.

E’, invero, circostanza incontroversa che il ricorrente ha compiutamente dimostrato la iscrizione nel Registro Generale del Collegio degli Abogados di Barcellona, unica condizione normativamente richiesta per l’iscrizione nella Sezione speciale degli Avvocati comunitari stabiliti, ed allegato le prescritte dichiarazioni.

Peraltro, l’illegittimità del rifiuto opposto al T. trova elementi di riscontro nella citate pronunzie della Corte di Giustizia 29.1.2009 in causa C-311/06″, *********, e 22.12.2010, in causa C- 118/09, e, Roller; entrambe, tuttavia, intervenuti su situazioni riguardanti il diverso meccanismo (di cui alla direttiva 89/48/Ce e, ora, alla direttiva 05/36/Ce) di immediato riconoscimento di titolo professionale acquisito in altro Stato comunitario (e, dunque, sull’iscrizione, per diretta traslatio, all’Albo ordinario ovvero sull’ammissione alla prova compensativa, ad essa finalizzata e non sull’iscrizione nella Sezione speciale dell’Albo degli Avvocati riservata agli avvocati comunitari stabiliti, solo prodromica all’iscrizione, al termine di un triennio, nell’Albo ordinario degli Avvocati dello Stato ospitante).

Dalle complessive determinazioni dei citati arresti, si coglie, infatti, l’affermazione dell’illegittimità di ogni ostacolo frapposto, al di fuori delle previsioni dalla normativa comunitaria, al riconoscimento, nello Stato di appartenenza, del titolo professionale ottenuto dal soggetto interessato in altro Stato membro in base all’omologazione del diploma di laurea già conseguito nello Stato di appartenenza, se tale omologazione si fondi -così come l’omologazione alla lecencia en derecho spagnola della laurea in giurisprudenza conseguita in altro Stato membro- su di un ulteriore percorso formativo (frequenza di corsi universitari e superamento di esami complementari) nel Paese omologante. E tanto, quand’anche nello Stato di appartenenza l’accesso all’esercizio della professione sia subordinato, a differenza che nell’altro Stato membro, a prova abilitativa ed a tirocinio teorico-pratico; reputando il giudice comunitario che l’interesse pubblico al corretto svolgimento dell’attività professionale è idoneamente tutelabile attraverso la “prova attitudinale” prevista dalle direttive 89/48/Ce e 05/36/Ce e dovendosi da ciò inferire -attesa l’alternatività, tra “prova attitudinale” e tirocinio, posta dagli artt. 5 direttiva 89/48/Ce e 14 direttiva 05/36/Ce al fine della procedura di riconoscimento nello Stato ospitante della qualifica professionale già conseguita in altro Stato membro (alternatività specificamente considerata da C.G. 22,12.2010, in C-118/09, ******)- che, nel procedimento di “stabilimento/integrazione” di cui alla direttiva 98/5/Ce qui in rassegna, detto interesse è idoneamente tutelabile attraverso il triennio di esercizio della professione con il titolo di origine (d’intesa con professionista abilitato) e la verifica dell’attività correlativamente espletata.”

Non vedo proprio, a questo punto, come si possa sostenere (*****************, “Gli avvocati a marchio CE (o CEPU)”, pubblicato su altalex il 31/1/2013) che residuano ampi spazi di apprezzamento valutativo in capo al Consiglio dell’ordine sul se dell’iscrizione, all’inizio dei tre anni previsti dall’art. 12 del D.lgs 96/2001 e soprattutto alla fine di tale triennio.

Certo, al Consiglio dell’Ordine spetta il compito di verificare la compresenza dei requisiti e delle certificazioni richieste:

a) certificato di cittadinanza di uno Stato membro della Unione europea o dichiarazione sostitutiva;

b) certificato di residenza o dichiarazione sostitutiva ovvero dichiarazione dell’istante con la indicazione del domicilio professionale;

c) attestato di iscrizione alla organizzazione professionale dello Stato membro di origine, rilasciato in data non antecedente a tre mesi dalla data di presentazione, o dichiarazione sostitutiva.

Ma nulla di più, in tema di professionalità acquisita all’estero.

In particolare, non è dato al COA di attivarsi per accertare eventuali fattispecie di c.d. abuso del diritto, da ravvisarsi, asseritamente (sulla scia di Consiglio nazionale forense, sentenza n. 126/2012, decisa il 21 settembre 2011; nonchè sulla scia di Consiglio nazionale forense, parere 10 marzo 2005, richiedente COA Bolzano, banca dati C.N.F.-IPSOA, in www.consiglionazionaleforense.it), nel comportamento di chi, “pur nel rispetto formale delle condizioni poste dal diritto dell’Unione Europea, si proponga di ottenere un vantaggio derivante dalle norme comunitarie attraverso la creazione artificiosa delle condizioni necessarie per il suo ottenimento”.

L’insegnamento di Cassazione, SS.UU., n. 28340/2011, e il testo della legge di riforma forense (l. 247/2012), ormai, impongono di abbandonare definitivamente l’indirizzo “restrittivo” a lungo propugnato dal CNF.

Vedasi, quale esempio di tale indirizzo, il parere del Consiglio Nazionale Forense del 23 febbraio 2011, n. 33, per cui “Il contegno di colui che richiede un duplice riconoscimento dei propri titoli, rientrando nello Stato membro di provenienza senza dimostrare di aver acquisito alcun know how professionale aggiuntivo rispetto alla condizione di partenza, pone in essere un comportamento elusivo, giovandosi cioè di diritti conferiti dall’ordinamento dell’Unione europea per scopi difformi da quelli della libertà di circolazione dei professionisti e nello spazio europeo, ed in sostanza lucrando un indebito vantaggio rispetto ai professionisti connazionali, che hanno dovuto superare un regime di accesso effettivamente più severo, presidiato perfino – in taluni ordinamenti europei, e tra questi, in quello italiano – da norme di rango costituzionale (cfr. art. 33, comma 5, Cost.)”.

Non può più sostenersi, ormai, che sarebbe possibile una verifica dell’esercizio concreto della professione nello Stato ove s’è acquisita la qualifica professionale (neppure se si ritenga di rinvenire indici di anomalia nella richiesta di stabilimento) con un opportuno approfondimento da parte del locale Consiglio dell’ordine. Infine, neppure può dirsi che un breve lasso di tempo, nel quale l’avvocato “straniero” che intenda stabilirsi in Italia abbia conseguito i titoli stranieri, può legittimamente far presumere la mancata conoscenza linguistica del Paese di provenienza e quindi l’impossibilità di aver colà effettivamente svolto il percorso formativo previsto (come ritenne di poter presumere il Consiglio Nazionale Forense, con parere del 23 febbraio 2011, n. 33).

Ricordiamo pure che, in tema di diritti quesiti degli avvocati stabiliti, si leggeva nel detto parere del CNF n. 33/2011: “12. Il quesito pervenuto pone inoltre l’ulteriore questione se l’ordine forense possa procedere ad una verifica sistematica degli albi, al fine di individuare soggetti che abbiano già ottenuto in passato l’iscrizione sulla base di un procedimento che costituisca nel suo complesso un abuso del diritto dell’Unione. In linea generale l’ordine forense ha l’espresso potere-dovere, conferito dalla legge (art. 16, comma terzo, R.D.L. 1578/1933), di procedere alla verifica periodica degli albi ogni anno, e ciò avviene nella prassi per verificare la sussistenza di tutti i presupposti di iscrizione, in modo non discriminatorio (si consideri ad esempio il dovere di verifica circa situazioni di incompatibilità, di pendenza di procedimenti penali etc.). D’altra parte si è evidenziato, già nel ricordato parere di questa Commissione n. 17/2009, che l’iscrizione nell’albo protratta per lunghi periodi ingenera inevitabilmente l’affidamento di terzi e consolida un’aspettativa dell’interessato, con la conseguenza che la cancellazione disposta dall’ordine potrebbe riverberarsi su processi in corso e sugli interessi di clienti in piena buona fede. Si è pertanto suggerito di procedere alla cancellazione di soggetti già iscritti solo quando le circostanze evidenzino un documentato interesse pubblico all’espunzione del soggetto dall’albo, dando così corpo a tutti i presupposti per un provvedimento amministrativo di revoca della precedente deliberazione. Se si considera che molte delle iscrizioni in questione sono state operate dagli ordini prima dell’intervento della Corte di Giustizia con la sentenza *********, e dunque in tutto il periodo 2001-2009, non appare di per sé illegittimo il contegno del Consiglio dell’ordine che, per evitare il perpetuarsi di situazioni di abuso del diritto dell’Unione europea, a tutela dell’interesse pubblico al corretto esercizio della professione forense (Corte cost. n. 405/2005) proceda a verifica delle posizioni di coloro che hanno esercitato il diritto di stabilimento provenendo da Paesi privi di selettivi criteri di accesso alla professione, e comunque in circostanze di tempo o di fatto tali da ingenerare il ragionevole dubbio circa l’integrazione della descritta fattispecie abusiva, fino ad arrivare nei casi concreti anche all’ipotesi della revoca dell’iscrizione a suo tempo disposta. Anche l’eventuale cancellazione disposta all’esito delle verifiche intraprese, oltre ad essere motivata da un comprovato interesse pubblico all’espunzione dall’albo del soggetto che non aveva titolo per esservi iscritto, è provvedimento ovviamente “giustiziabile” nelle forme e di fronte alle Autorità già indicate. Deve peraltro aggiungersi che, in relazione alle esigenze di protezione dell’affidamento e di tutela della clientela e dei terzi, la produzione degli effetti dell’eventuale provvedimento di revoca dell’iscrizione a suo tempo disposta dovrebbe essere modulata in forme compatibili con le cennate esigenze, e andrebbe tendenzialmente esclusa la revoca con effetti ex tunc, di per sé idonea a travolgere tutti gli atti compiuti dal soggetto cancellato. Tali verifiche vanno comunque effettuate tenendo conto delle posizioni individuali dei soggetti iscritti, senza fare ricorso a strumenti di verifica standardizzati (ad es. formulari e questionari inviati indistintamente a tutti gli iscritti).”