Brevi note in tema di illecito erariale

 

L’illecito contabile non si delinea come un istituto giuridico tipico bensì, nella sua accezione più moderna, come un coacervo atipico comprendente più tipi di responsabilità flessibili a seconda del fatto dannoso e della natura del soggetto cui imputarlo. Sul punto la Corte Costituzionale, con sent. n. 68/1971, ha parlato apertamente di varie forme di illecito di gestione oggetto della giurisdizione contabile finalizzata a garantire l’interesse generale oggettivo alla regolarità della gestione finanziaria[1].

Esso, all’origine, si prefigurava come un tipico illecito contabile connesso al maneggio di denaro e di valori per poi evolversi in una figura di illecito comune riferito a danni generici diretti ed indiretti comunque provocati all’interno dell’apparato amministrativo; viene così superata la connotazione dello stretto rapporto organico a favore di una valenza relazionale, dapprima nell’ambito di un più lato rapporto di servizio e poi nei confronti di amministrazioni terze del tutto estranee alle vicende dell’osservanza di obblighi funzionali di servizio.

Frequenti sono i tentativi di accostamento alle altre figure tipiche di illecito.

L’illecito contabile, nella sua struttura essenziale, resta caratterizzato dalla produzione di un danno erariale inteso come pregiudizio di risorse oggettivamente pubbliche integrando così una fattispecie simile a quella che la dottrina penalistica descrive come reato d’evento[2].

 La disciplina di riferimento, assolvendo la duplice funzione riparatoria e sanzionatoria[3], atteso che la condanna al risarcimento tende a reintegrare il patrimonio pubblico e parimenti a scoraggiare tale tipo di comportamenti ( funzione di deterrenza), lo avvicinerebbe invece all’illecito civile così come rappresentato dalla dottrina più avanzata [4].

Con riferimento, infine, all’ipotesi d’illecito amministrativo si riscontra che, mentre con quest’ultimo del danno al terzo privato risponde l’amministrazione quale apparato, in quello contabile, invece, il danno erariale è cagionato ad un soggetto pubblico e ne risponde personalmente il funzionario che con il suo comportamento l’abbia determinato[5].

Resta preferibile, a parere di chi scrive, l’accezione ormai prevalente di illecito erariale quale figura non più di derivazione bensì come istituto ab origine sui generis caratterizzato da profili propri sostanziali e giurisdizionali anche alla luce della nuova conformazione della relativa responsabilità così come suggerita dalle leggi nn. 19 e 20 del 1994.

Ciò premesso, appare comunque chiaro che non qualsiasi soggetto può essere sottoposto a giudizio erariale e che, al riguardo, appare opportuno definire più dettagliatamente i caratteri e i postulati che l’ordinamento riconduce a tale tipo di illecito.

In particolare, giova soffermarsi preliminarmente sulla categoria della responsabilità amministrativo-patrimoniale.

La nozione di danno erariale prende infatti le mosse dalla definizione di responsabilità amministrativa (nell’accezione di “responsabilità patrimoniale” recte “per danno patrimoniale”), così denominata poiché discendente dall’ordinamento amministrativo, che si intende quella preposta alla salvaguardia delle pubbliche finanze (“responsabilità finanziarie”) ossia che le gestioni finanziarie e patrimoniali dello Stato e degli enti pubblici non abbiano a subire lesioni o pregiudizi.

            Questa responsabilità si caratterizza, in concreto, attraverso un procedimento di accertamento contenzioso che si svolge davanti alla Corte dei conti – giudice naturale precostituito per legge (ex art. 25 Cost.) nella materia della contabilità pubblica (ex art. 103, comma 2, Cost.) – la quale individua il quantum del danno pubblico arrecato e condanna il soggetto al relativo risarcimento in favore dell’ Erario.

            Altra tipologia di responsabilità  è quella cosiddetta “ contabile” che è  restitutoria ed è propria di tutti i pubblici impiegati che abbiano comunque maneggio di denaro (i cosiddetti agenti contabili); per agenti contabili si intendono sia quelli di fatto che di diritto; essa si caratterizza per il particolare tipo di giudizio che si instaura a carico degli agenti contabili al termine della loro gestione (giudizio di conto), a prescindere dal fatto che essi abbiano o meno commesso delle irregolarità nella tenuta del conto stesso[6].

Per danno pubblico (od erariale) quale elemento oggettivo si intende una diminuzione del patrimonio che l’erario abbia sofferto a causa della condotta illecita (commissiva od omissiva) del pubblico agente; come tale, esso costituisce un nocumento arrecato a tutti i membri indifferenziati della collettività[7].

Le ipotesi di danno sono atipiche non essendoci categorie tipizzate normativamente e le condotte causative di pregiudizio pubblico sono a forma libera.

Esso può manifestarsi in “danno emergente” con il deterioramento o la perdita di beni o denaro ovvero in “lucro cessante” con la mancata acquisizione di incrementi patrimoniali che l’amministrazione avrebbe potuto realizzare[8].

Per qualificare il danno erariale la giurisprudenza ha individuato comunque degli indici sintomatici che lo connotano: la certezza, la determinatezza dell’ammontare, l’attualità con esclusione dei danni futuri e l’effettività in termini di concreta realizzazione dello stesso.

Tale danno deve essere altresì “ingiusto” in quanto incidente su un diritto soggettivo o su un interesse legittimo da cui insorga l’obbligazione risarcitoria.

Il danno si qualifica come “diretto” allorquando la deminutio patrimoni sia conseguente alla perpetrazione di un illecito rivolto direttamente verso la Pubblica Amministrazione, mentre è “indiretto” laddove la lesione patrimoniale sia prodotta nei confronti di terzi che la Pubblica Amministrazione ha dovuto risarcire quale responsabile solidale con il dipendente danneggiante logico corollario del rapporto organico strumentale intercorrente fra questi ultimi ( Giudizi di rivalsa di cui è Giudice esclusivo la Corte dei Conti ) ad eccezione dell’ipotesi in cui la condotta dell’agente sia determinata da ragioni personali od egoistiche tali da rendere inapplicabile il rapporto di occasionalità necessaria .

Per danno obliquo o trasversale si intende, invece, il danno arrecato ad amministrazioni diverse da quella di appartenenza (art. 1, 4° comma, L. n. 20/1994).

Esso ricomprende tutte le ipotesi di distacco, comando od utilizzo di amministratori, funzionari o dipendenti presso pubbliche amministrazioni od enti pubblici diversi da quelli di appartenenza e di possibili danni da questa causati all’erario nell’esercizio dei compiti loro attribuiti.

L’efficacia della predetta norma è limitata ai fatti commessi dopo il 15 gennaio 1995 ossia successivamente alla data di entrata in vigore della L. n. 20/1994 ma parte della giurisprudenza ha superato tale limite ritenendo comunque sufficiente la vigenza del rapporto di servizio tra dipendente comandato o distaccato e Pubblica Amministrazione[9]; lo stesso dicasi in ipotesi di collegi in seno alla Pubblica Amministrazione ove, seppure i componenti di essi siano provenienti da altre amministrazioni, la giurisdizione contabile sussiste alla stregua di danno occasionato ad amministrazione propria.

La tendenza dottrinale e giurisprudenziale attuale è quella del superamento progressivo del criterio soggettivo del rapporto di servizio a vantaggio di quello oggettivo della natura pubblica delle risorse finanziarie[10]; autorevole dottrina[11] ritiene, infatti, che dalla responsabilità amministrativa si sia ormai passati alla responsabilità finanziaria da intendersi quale forma di responsabilità patrimoniale per danno alle pubbliche finanze in cui possono incorrere tutti coloro i quali abbiano maneggio od utilizzino pubblico denaro o pubbliche risorse. 

Ciò d’altra parte appare conforme al nuovo ruolo assegnato dal legislatore alla Corte dei conti quale soggetto primario nella salvaguardia del patrimonio pubblico che agisce non solo attraverso l’esercizio della funzione giurisdizionale contabile ma anche con il dispiegamento delle attività di controllo esterno sulle poste economiche e finanziarie delle amministrazioni pubbliche per il quale sarebbe appropriato un ulteriore approfondimento da sviluppare però in altra sede.

Nel panorama giurisprudenziale si sono via via delineate diverse figure di illecito sempre più particolari strettamente connesse alle variegate e molteplici forme assunte dalle condotte poste in essere dai soggetti pubblici nel perseguimento dei loro fini istituzionali quali il danno da tangente, il danno all’immagine, il danno da disservizio e il danno ambientale.

Il perfezionamento del danno da tangente è strettamente correlato alla indebita percezione di somme da parte di soggetti appartenenti alla pubblica amministrazione in occasione di affidamento di lavori, di realizzazione di opere e di conseguimento di forniture; è il danno derivante dai maggiori costi accollati alla Pubblica Amministrazione e, perciò, sulla collettività, a seguito della illecita dazione pecuniaria[12], infatti, la provenienza delle tangenti da privati implica come controprestazioni irregolarità o favoritismi che espongono la Pubblica Amministrazione a costi superiori quantomeno di importo pari alla somma versata o promessa [13].

 Esso equivale ai maggiori oneri finanziari sostenuti dalla PA a seguito della c.d. traslazione di tangente che abbia incrementato il costo gravante sull’amministrazione e cioè si trasferisce il costo della tangente sul prezzo contrattuale con inevitabile aumento dell’importo corrisposto rispetto a quello effettivo di mercato; tale traslazione può avvenire con modalità plurime quali la mancata valutazione di uno sconto in sede di vaglio di offerte[14], l’esecuzione di lavori supplementari a costi incrementati, la realizzazione di economie di spesa eseguendo prestazioni di valore inferiore, la revisione concordata dei prezzi, e via dicendo[15].

Va tuttavia precisato che la dimostrazione che il pubblico funzionario abbia percepito alcune somme, a titolo di tangenti in pubblici appalti, non equivale a dimostrazione del danno erariale, non potendosi di fatto ritenere che sussista un danno erariale (consistente nella maggiorazione dei prezzi di acquisto di beni e servizi) qualora i prezzi in questione risultino comunque congrui, secondo le perizie acquisite in sede di giudizio penale [16].

Con riguardo al danno all’immagine dell’ente pubblico, è da intendersi come pregiudizio da clamor fori o da strepitus fori ossia come lesione all’immagine ed la prestigio della Pubblica amministrazione dimostrabile mediante specifici elementi idonei a comprovare l’effettivo avvenuto discredito della PA in conseguenza della condotta posta in essere dal responsabile; la relativa tutela, inizialmente ricompresa in quella ex art. 2043 c.c., ricade in quella dell’art. 2059 c.c. secondo la lettura più moderna di quest’ultima disposizione proposta di recente dai giudici costituzionali e di legittimità [17]. In sostanza, trattasi di danno non patrimoniale in senso stretto ma suscettibile di valutazione economica.. 

D’altra parte, come suggerisce dottrina autorevole[18], la stessa Corte dei conti, sulla spinta della forte esigenza di moralizzazione pubblica, socialmente avvertita con l’esplodere della stagione di mani pulite, ha tentato proprio con l’art. 2059 c.c. uno dei suoi primi approcci al problema del danno all’immagine della P.A. partendo proprio dall’affermazione della sua giurisdizione sul danno morale, ex art. 185, comma 2, c.p., conseguente ad un reato commesso da dipendenti pubblici[19]; in prosieguo, le Sezioni Riunite della Corte, con sentenza 23 aprile 2003, n. 10/2003/QM, hanno ribadito che è danno-evento la cui esistenza non deve essere provata e non è sussumibile sotto l’art. 2059 c.c., ma piuttosto rientrante nel novero del danno esistenziale, il quale, seppure non patrimoniale, non equivale a danno morale soggettivo da reato ed è risarcibile ex art. 2043 c.c..

E’ peraltro da dire che la natura morale o comunque non patrimoniale, del danno all’immagine ed al prestigio della P.A. ha determinato – da subito – il ricorso alla liquidazione equitativa del danno, ex art. 1226 c.c.[20].

Il danno da disservizio si configura sinteticamente nell’ipotesi di mancata prestazione del servizio pubblico ovvero nell’espletamento di un’attività di servizio scevra delle caratteristiche essenziali di pubblico interesse da parte di un amministratore, di un dipendente o di un agente pubblico.

Il tratto comune unificatore delle varie situazioni di “danno patrimoniale da disservizio” consiste nell’effetto dannoso causato all’organizzazione ed allo svolgimento dell’attività di una Pubblica Amministrazione – cui l’agente, il dipendente e l’amministratore pubblico erano tenuti in ragione del proprio rapporto di servizio, di ufficio o di lavoro – con una minore produttività dei fattori economici e produttivi nella stessa Amministrazione Pubblica profusi dal bilancio della medesima P.A.; produttività ravvisata sia nel mancato conseguimento della attesa legalità dell’azione e dell’attività pubblica, sia nella inefficacia o inefficienza di tale azione ed attività pubblica.

La “mancata resa del servizio” costituisce già di per sé un danno patrimoniale, che – oltre che nei costi generali sopportati dalla P.A. é ravvisabile nell’alterazione del rapporto sinallagmatico tra resa della attività lavorativa e corresponsione dello stipendio o di altri emolumenti ovvero tra prestazione e controprestazione del dipendente in parte ricevuta –ad es. tangenti – per atti contrari ai doveri d’ufficio[21].

Dall’altro lato, però, – tenuto conto che il predetto inadempimento si inserisce in un particolare modello organizzativo complesso quale quello di una Amministrazione Pubblica – la omissione o commissione causativa di detto danno per dolo o per colpa grave incide negativamente sul generale funzionamento del Servizio, creando un indubbio “disservizio”, che determina anche un ulteriore danno patrimoniale risarcibile per quanto attiene ai costi generali sopportati dalla Amministrazione Pubblica in conseguenza del mancato conseguimento della legalità, dell’efficienza, dell’efficacia, dell’economicità e della produttività dell’azione pubblica, anche in riferimento alle citate leggi intervenute a partire dal 1990, che hanno elevato i predetti valori a principi fondamentali cui deve uniformarsi l’azione e l’attività delle Pubbliche Amministrazioni.

Il danno pubblico all’ambiente – quale bene immateriale unitario tutelato giuridicamente e fruibile dai singoli e dalla collettività globalmente intesa[22] – è quello che si concretizza nella rilevanza economica che la distruzione o il deterioramento o l’alterazione, o, in generale, la compromissione del bene riveste in sé e per sé e che si riflette sulla collettività la quale viene ad essere gravata da oneri economici.

Il nuovo codice dell’ambiente – D. L.vo n. 152/2006 all’art. 300 qualifica danno ambientale qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell’utilità assicurata da quest’ultima; la parte sesta del codice è interamente dedicata alla responsabilità ambientale, alla prevenzione e al risarcimento del danno e sulla base del recepimento della direttiva 2004/35/Ce viene introdotto il principio di “chi inquina paga”.

Per quanto riguarda la giurisdizione, il danno ambientale pur assumendo una dimensione patrimoniale, in considerazione degli oneri economici che gravano sulla collettività, non si identifica in un detrimento all’erario, essendo il danno ambientale configurabile indipendentemente dal costo della rimessione in pristino e della diminuzione finanziaria subita [23]; da qui l’opportunità di una concentrazione dei giudizi innanzi al giudice ordinario anche nell’ipotesi di concorso di dipendenti pubblici chiamati a rispondere dell’evento dannoso, fatta salva la riserva di giurisdizione della Corte dei conti del solo giudizio di rivalsa per le ipotesi nelle quali la P.A. abbia risarcito il terzo del danno cagionato dal proprio dipendente.

Deve quindi ritenersi che al giudice ordinario spettano i giudizi per i danni arrecati dai dipendenti e pubblici funzionari in modo diretto ed alla Corte dei conti solamente le vertenze che il P.M. contabile promuove a titolo di rivalsa per i danni indiretti da risarcimenti a terzi[24]. 

Alla luce di quanto su esposto l’aumento esponenziale dell’attività preventiva e repressiva della Corte dei conti verso tale tipo di illecito appare abbastanza prevedibile attese le possibili varianti che lo stesso può assumere a fronte di un intervento pubblico sempre più pregnante e variegato.

Nel prossimo futuro, per il corretto governo della finanza pubblica si dovrà ricorrere ad ulteriori strumenti sempre più sofisticati alcuni dei quali dovranno essere messi a disposizione della magistratura contabile per far fronte ai relativi controlli e giudizi di responsabilità oramai del tutto autonomi ed ancora retti, anche per l’esecuzione dei provvedimenti, dalle norme di provenienza da altri ordinamenti.

Sulle istanze in tal senso avanzate dai giudici contabili, appaiono quindi indispensabili nuovi interventi specialistici di carattere legislativo fra i quali, non da meno, l’emanazione di un codice di procedura contabile.

 

 

 

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