Brevi annotazioni sulla giurisdizione del giudice amministrativo in tema di sport

Brevi annotazioni sulla giurisdizione del giudice amministrativo in tema di sport

Mirra Vittorio

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La natura privatistica delle Federazioni Sportive nazionali e delle Discipline Sportive associate è confermata anche dal decreto legislativo 8 gennaio 2004 n. 15 [1], che però va inserito nel solco tracciato dalla cd. teoria mista, che distingue la natura di tali soggetti istituzionali a seconda della tipologia di attività esercitata.
Difatti si specifica efficacemente che “le Federazioni sportive nazionali e le Discipline sportive associate svolgono l’attività sportiva in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi del CIO, delle Federazioni internazionali e del CONI, anche in considerazione della valenza pubblicistica di specifiche tipologie di attività individuate nello statuto del CONI…”.
La giurisdizione del giudice amministrativo sussiste dunque solo per gli atti posti in essere dalle FSN in qualità di organi del CONI ed esplicanti una funzione pubblicista e tra questi atti già da prima della legge n. 280/2003 erano pacificamente inclusi i provvedimenti di non ammissione di una società ad un determinato campionato.
Difatti in tali casi si tratta di “questioni che attengono non alla sfera dell’organizzazione interna delle Federazioni come tale irrilevante per l’ordinamento, bensì a quella della discrezionalità amministrativa della Figc, rispetto alla quale la posizione giuridica soggettiva della società sportiva si configura come interesse legittimo, tutelabile davanti al giudice amministrativo [2].
D’altronde la volontà di escludere tali tipi di controversie dall’esclusiva competenza del giudice sportivo era individuabile anche dal ragionamento che a suo tempo ha fatto il legislatore, quando in sede di conversione del decreto 220/03 eliminò le originarie lettere c) e d) dell’articolo 2, che prevedevano l’ammissione e l’affiliazione alle federazioni di società, di associazioni sportive e di singoli tesserati (lettera c) e l’organizzazione e lo svolgimento delle attività agonistiche non programmate ed a programma limitato e l’ammissione alle stesse delle squadre e degli atleti (lettera d) tra le questioni riservate all’ordinamento sportivo.
Queste questioni, invece, vanno ad incidere su situazioni di interesse legittimo che non possono lasciare indifferente l’ordinamento giuridico statale, tenuto conto sia della valenza pubblicistica che tali atti manifestano sia del necessario rispetto dell’articolo 24 della nostra Carta Costituzionale, articolo che risulterebbe sicuramente violato qualora si ravvisasse una assoluta riserva all’ordinamento sportivo anche di tale tipologia di controversie.
Nulla questio dunque sulla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo sul caso in esame, riguardante i provvedimenti di non ammissione di una società di calcio ad un determinato campionato, esulando tale caso dalle ipotesi riservate in esclusiva al giudice sportivo dall’articolo 2 della legge 17 ottobre 2003 n. 280, incidendo invece su una situazione di interesse legittimo, la cui tutelabilità di fronte al giudice statale è costituzionalmente garantita dagli articoli 24 e 113 della Costituzione.
 
Passando ora ai profili riguardanti il giudizio davanti alla Camera di Conciliazione ed Arbitrato per lo sport, è da notare preliminarmente come questo organismo ed il suo inquadramento nell’ambito dell’ordinamento sportivo sono tutt’altro che pacifici.
La Camera di Conciliazione e Arbitrato per lo sport è stata istituita ai sensi dell’articolo 12 dello Statuto del Coni, con competenze di carattere consultivo, conciliativo ed arbitrale. In particolare, tale organismo ha competenza per la pronuncia definitiva sulle controversie che contrappongono una Federazione a soggetti affiliati o tesserati a condizione che siano previamente esauriti i ricorsi interni della Federazione o comunque che si tratti di decisioni non soggette a impugnazione nell’ambito della giustizia federale.
Essa, nel momento della sua istituzione rappresentò una novità assoluta nell’ambito dell’ordinamento sportivo nazionale, fino ad allora privo di un organo di garanzia e giustizia, ispirato al rispetto dei principi di terzietà, autonomia ed indipendenza, che potesse altresì assicurare sia procedimenti giurisdizionali più celeri sia la riduzione del numero delle controversie sottoposte alla cognizione del giudice statale.
Ci si è spesso interrogati sulla natura da attribuire alle decisioni emanate da tale organismo: il Tar Lazio optò per dichiarare l’inammissibilità del ricorso “ritenendo che la decisione dell’Arbitro unico presso la Camera di conciliazione e arbitrato per lo sport del Coni fosse qualificabile come lodo arbitrale rituale”: da qui ne derivava l’impugnabilità del lodo per i soli motivi di nullità ex art. 829 c.p.c., circostanza non effettuata nei tempi e nelle modalità previste dalla legge dal Cosenza calcio.
Questo iniziale ragionamento si basava dunque sulla facoltatività di tale arbitrato, alternativo alla giurisdizione ordinaria e legittimato dalla previsione dell’articolo 12 comma 5 dello statuto del Coni.
Tale tesi è stata completamente rifusata dal Consiglio di Stato, il quale invece nel pervenire ad una diversa soluzione, ha basato il proprio iter giuridico-argomentativo sull’art. 27 dello Statuto della Federazione Italiana Giuoco Calcio, il quale prevede che “è obbligatorio sottoporsi al tentativo di conciliazione presso la Camera di conciliazione e arbitrato per lo sport istituita presso il Coni, dopo aver esaurito i gradi interni della giustizia federale” (comma 3) e che a seguito di esito negativo del tentativo di conciliazione le parti “accettano di risolvere la controversia in via definitiva mediante arbitrato, promosso su istanza di una delle parti davanti alla predetta Camera arbitrale” (comma 4).
In questo senso l’esaurimento dei gradi di giustizia sportiva, richiesti dalla legge come condizione di procedibilità di un eventuale ricorso alla giustizia statale ordinaria, comprenderebbe anche il ricorso alla Camera di Conciliazione e Arbitrato per lo sport istituita presso il Coni, sia per quel che riguarda la sua funzione conciliativa che per quella arbitrale:essenzialmente questa era la tesi sostenuta dal Cosenza calcio (che si basava anche su un Comunicato ufficiale della FIGC, secondo cui il ricorso alla Camera di conciliazione e arbitrato per lo sport del Coni costituisce l’ultimo grado della giustizia sportiva, da adire quindi in via obbligatoria prima dell’eventuale ricorso giurisdizionale..
Questa qualificazione appare, però, incompatibile, agli occhi del Consiglio di Stato, con la qualificazione dell’atto decisionale della Camera quale vero e proprio lodo arbitrale.; neanche la qualificazione di lodo arbitrale effettuata dal Regolamento della Camera allora vigente può rilevare in quanto “tale disposizione può avere il solo fine di indicare le norme applicabili alla procedura, ma non anche quello di qualificare giuridicamente una decisione per aspetti derivanti direttamente da norme di rango superiore”.
La convinzione del Consiglio di Stato è, invece, quella che il provvedimento della Camera di Conciliazione ed Arbitrato per lo sport sia un vero e proprio provvedimento amministrativo, conclusivo dei gradi di giustizia sportiva, rappresentante dunque la definitiva decisione da parte degli organi di giustizia sportiva.
Non è da dimenticare che il giudice amministrativo è competente per decidere sulle controversie derivanti dai provvedimenti di non ammissione di una società ad un determinato campionato, in quanto si tratta di “atti adottati in applicazione di norme che perseguono finalità di interesse pubblico, quali il controllo sulla gestione economico-finanziaria delle leghe e delle società professionistiche delegato dal Coni alla Federazione e che attengono non alla sfera dell’organizzazione interna delle Federazioni come tale irrilevante per l’ordinamento, bensì a quella della discrezionalità amministrativa della F.I.G.C[3].
In applicazione delle considerazioni sopra effettuate, dunque, il giudizio della Camera dovrà essere valutato come un atto avente il “carattere sostanziale di provvedimento amministrativo, benché emesso con le forme e le garanzie tratte dal giudizio arbitrale”; di conseguenza “si tratta di atto sindacabile in modo pieno dal giudice amministrativo e non vige la limitazione dei motivi di impugnazione a quelli di nullità del lodo ex articolo 829 Cpc, ritenuta sussistente invece dal Tar”.
La tesi portata avanti in tale sentenza dal Consiglio di Stato può essere in un certo senso “pericolosa” in quanto va a “degradare” tutti i giudizi interni della giustizia federale a meri atti endoprocedimentali, che andranno così ad avere una loro definitività ed una loro portata precettiva solo col giudizio della Camera, che tra l’altro non si limiterà ad operare un controllo di legittimità, potendo invece riconsiderare in toto tutti gli elementi della controversia.
Inoltre anche il Regolamento della Camera stessa effettua una ricostruzione diversa rispetto al suddetto giudice amministrativo dei propri provvedimenti: ad esempio all’art 3 del regolamento di arbitrato (per la risoluzione delle controversie relative all’applicazione del manuale per l’ottenimento della licenza Uefa da parte dei club e delle controversie relative all’iscrizione ai campionati nazionali di calcio professionistico) si stabilisce che “la procedura arbitrale […] ha natura irrituale e gli arbitri decidono applicando le norme di diritto, nonché le norme e gli usi dell’ordinamento sportivo nazionale ed internazionale” (in senso analogo anche l’art. 8 ultimo comma del Regolamento della Camera).
Inoltre può sembrare per lo meno logicamente non eccepibile considerare come ultimo grado della giustizia sportiva un “arbitrato (?)” che a sua volta richiede per essere esperito l’esaurimento dei ricorsi interni alla Federazione sportiva nazionale o comunque che si tratti di decisioni non soggette ad impugnazione nell’ambito della giustizia federale (articolo 8 comma 2 Regolamento della Camera di conciliazione ed Arbitrato per lo sport).
La questione comunque, anche a livello di giurisprudenza statale, è tutt’altro che vicina alla sua definitiva soluzione tanto è vero che non mancavano in passato e non mancano pronunce, anche successive alla sent. C.d.S. n. 5025/04, che differisco dalla soluzione sopra esplicata.
Difatti il “caso Cosenza” non si è definitivamente spento e la società calabrese non ha esitato, anche alla luce delle sentenze Tar Lazio n. 2987/2004 e la conseguente Consiglio di Stato n. 5025/2004, a presentare ulteriori ricorsi, cui sono succeduti altri provvedimenti della FIGC impugnati dalla suddetta società davanti alla Camera di Conciliazione ed Arbitrato per lo sport presso il Coni.
Il caso si è ripresentato davanti al giudice amministrativo, che non ha esitato nuovamente a riprendere posizione sulla natura del giudizio davanti alla Camera., evidenziandone dapprima le notevoli oscillazioni giurisprudenziali [4], ma alla fine alimentandole esso stesso, giungendo a dare della questione una ulteriore interpretazione, diversa da quella portata avanti l’anno precedente sia dallo stesso Tar Lazio che dal Consiglio di Stato.
Difatti, con sentenza 17 marzo 2005, la sezione III ter del Tar Lazio ha voluto innanzitutto mettere in evidenza come lo statuto del Coni (art. 12) configuri la Camera non come un organo amministrativo, bensì come un un organo arbitrale, rispettoso dei principi di terzietà, autonomia ed indipendenza di giudizio: mancherebbe dunque il soggetto pubblico cui riferire il lodo, per poterne postulare il carattere amministrativo.
In conclusione, tale ultima sentenza aderisce perciò alla tesi che ravvisa nella decisione della Camera un lodo irrituale, con tutte le conseguenza che a questa definizione si riconducono: l’arbitrato irrituale, infatti, avendo natura contrattuale vale tra le parti come negozio di accertamento o come transazione; il lodo è impugnabile per incapacità delle parti o degli arbitri, per errore sostanziale, violenza, dolo, od eccesso di potere con riguardo ai limiti del mandato ricevuto.
Rimane il fatto che comunque in caso di lesioni di situazioni giuridiche soggettive rilevanti in ambito di giustizia statale, questa potrà sovrapporsi a quella sportiva (anche arbitrale).
Dalla vicenda in esame forse ne viene fuori la necessità di una maggiore chiarezza dal punto di vista normativo – regolamentare, soprattutto in tema di pregiudiziale sportiva (che andrebbe finalmente delimitata in modo specifico) e sulla natura delle decisioni della Camera di Conciliazione ed Arbitrato per lo sport.
Questo può essere un augurio per il futuro, ma per il presente non bisognerebbe avere dubbi almeno per quel che riguarda la piena tutelabilità degli interessi e dei diritti delle parti, in quanto in ogni caso, esperita la c.d. pregiudiziale sportiva, ove anche l’esito della decisione arbitrale non sia soddisfacente per la parte, questa bene potrà impugnare il provvedimento amministrativo originario, adottato dalla Federazione o dal C.O.N.I., dinanzi al giudice amministrativo, in applicazione di ineludibili principi costituzionali.
 
Dott. Vittorio Mirra


[1] Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 23 luglio 1999 n. 242, in G.U. serie generale n. 21 del 27 gennaio 2004)
[2] Consiglio di Stato, sez. VI, n. 1050/95.
[3] Consiglio di Stato, sez. VI, n. 1050/1995.
[4] Per ricapitolare i vari passaggi, il Tar Lazio, con  sentenza 1/4/04, n. 2987 ha ritenuto che il lodo (rituale) possa essere conosciuto dal giudice amministrativo ai sensi dell’art. 827 c.p.c., e dunque soggetto soltanto all’impugnazione per nullità, per revocazione, o per opposizione di terzo.
In riforma della predetta sentenza è intervenuta la già citata decisione del Cons. Stato, Sez. VI, 9/7/04, n. 5025; nel prosieguo questa Sezione ha oscillato tra l’adesione all’indirizzo espresso dal giudice d’appello (T.A.R. Lazio, Sez III ter, 30/7/04, n. 7550) ed il proprio iniziale convincimento, recentemente riaffermato dalle c.d. sentenze Empoli (T.A.R. Lazio, Sez. III ter, 21/1/2005, n. 527), con cui è stata esclusa una cognizione piena sulla questione già deferita e decisa dagli arbitri, riconoscendosi al giudice amministrativo solo la possibilità di decidere sull’impugnazione del lodo arbitrale per nullità ai sensi degli artt. 827 e 829 c.p.c., oppure per l’invalidità dell’accordo compromissorio e dell’attività degli arbitri, senza possibilità di prospettare errores in iudicando.
 

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