Appartiene allo stato la competenza sulla definizione delle caratteristiche tecniche dei rifiuti

di Ylenia Montana, Avv.
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Qui la sentenza: Consiglio di Stato -sez. IV- sentenza n. 3870 del 17-05-2022

Con la sentenza n. 3870 del 17 maggio 2022, il Consiglio di Stato si è pronunciato sull’esatto inquadramento del riparto di competenze tra Stato e Regioni in materia di gestione dei rifiuti, questione risolta alla luce delle prescrizioni tecniche impartite con la direttiva regionale n. 568/2005, oggetto di impugnativa.

Più in particolare, nel caso che ci occupa la Società appellata ha sostenuto che la citata direttiva n. 568/2005 avrebbe dettato le caratteristiche sostanziali del rifiuto da trattare, in tal modo invadendo la competenza esclusiva dello Stato in materia ambientale (rectius, in materia di rifiuti).

La Regione appellante, invece, ha rilevato come la predetta direttiva sia stata emanata in attuazione delle proprie competenze relative alla gestione degli impianti di rifiuti, senza incidere in alcun modo sulle caratteristiche proprie dei rifiuti oggetto di trattamento e, quindi, sulla materia ambientale di competenza statale.

     Indice

  1. Il caso: il giudizio innanzi al Tar
  2. Il giudizio di secondo grado: l’appello della Regione
  3. La decisione del Consiglio di Stato

1. Il caso: il giudizio innanzi al Tar

Il caso muove dal ricorso (composto da ricorso principale e due ricorsi per motivi aggiunti), proposto dalla Società (omissis), titolare e gestore di un impianto di compostaggio sito in Comune di (omissis), presso il quale viene svolta l’attività di trattamento di rifiuti organici non pericolosi in regime semplificato.

Con i ricorsi proposti si impugnavano due deliberazioni della Giunta provinciale di (omissis) – ambedue relative al “diniego di approvazione del progetto di adeguamento e di compatibilità ambientale dell’impianto di compostaggio” – nonché, e per quello che qui interessa, il provvedimento prot. GE/2010/38430 del 7 luglio 2010, nella parte in cui il dirigente dell’Area Ambiente della Provincia di (omissis), diffidava la ricorrente a “…completare la produzione dei lotti utilizzando quantità di sovvalli tali da riportare la percentuale dei medesimi rispetto alla frazione verde entro il limite massimo del 50%, come previsto dalla DGRV n. 568/2005; per quanto riguarda i lotti già prodotti ed in fase di maturazione alla data di ricevimento della presente, a subordinarne l’utilizzo alla preventiva verifica del rispetto dei limiti previsti dalla normativa in materia di fertilizzanti (D.lgs. n. 75 del 29.4.2010)”, nonché del punto 7, lett. c), dell’allegato 1 alla DGRV n. 568/2005.

In relazione alla prescrizione di cui al citato punto 7, la ricorrente ha lamentato come quest’ultima avesse esorbitato dalle finalità cui la direttiva medesima era rivolta, ossia quella di disciplinare la realizzazione degli impianti di recupero e trattamento delle frazioni organiche dei rifiuti, la conduzione operativa degli impianti e le caratteristiche dei prodotti ottenuti; e non certamente quella di definire le caratteristiche sostanziali che deve assumere la miscela per la produzione dell’ACQ o, comunque, in generale per la produzione del compost.

Dunque, la deliberazione regionale in esame, emanata in applicazione della relativa legge regionale, si porrebbe in contrasto con il sistema di ripartizione delle competenze fra Stato e Regioni in materia di trattamento dei rifiuti – quest’ultima da intendersi ricompresa in quella più ampia della tutela ambientale – in quanto intervenuta a disciplinare le caratteristiche tecniche dei rifiuti da sottoporre a trattamento, riservate all’amministrazione statale al fine di rendere omogeneo il livello di tutela ambientale su tutto il territorio nazionale.

Si costituivano in giudizio sia la Regione che la Provincia e, il Tar adito, in esito all’esame della questione, dichiarava improcedibile il ricorso introduttivo e il ricorso recante i primi motivi aggiunti “a seguito dell’avvenuto riconoscimento da parte della Provincia delle pretese avanzate dalla ricorrente”; accoglieva, invece, i secondi motivi aggiunti dedotti avverso la richiamata delibera regionale in quanto, alla luce dei principi affermati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 58/2015, la Regione sarebbe andata “oltre le proprie competenze, incidendo, per finalità di tutela ambientale, sulle caratteristiche stesse del rifiuto da trattare, così incorrendo nei vizi denunciati”.

2. Il giudizio di secondo grado: l’appello della Regione

La sentenza veniva appellata dalla Regione, la quale – nel lamentare la erronea interpretazione e applicazione dell’art. 19, D.Lgs n. 22 del 1997, nonché degli artt. 195 e 196 del D.Lgs n. 152 del 2006 – sosteneva che, nel disciplinare la realizzazione di impianti di trattamento e recupero di rifiuti organici tramite processo di compostaggio, non aveva “inciso in alcun modo sulle caratteristiche proprie del rifiuto oggetto di trattamento” e che, per conseguenza, non aveva esorbitato dalle competenze sue proprie.

La Regione, a suo dire, avrebbe esercitato i poteri di regolamentazione delle attività di gestione dei rifiuti secondo quanto stabilito nell’art. 19, comma 1, D.Lgs n. 22 del 1997 (ratione temporis vigente).

Nello specifico, l’art. 18, comma 2, lett. a), del D.lgs n. 22 del 1997 devolveva allo Stato la competenza circa l’adozione delle norme tecniche per la gestione dei rifiuti; l’art. 19, riservava, invece, alle regioni la regolamentazione delle attività di gestione dei rifiuti, ivi compresa l’autorizzazione all’esercizio delle operazioni di smaltimento e recupero dei rifiuti.

Tale riparto di competenze è stato poi mantenuto anche dal successivo D.Lgs n. 152 del 2006 (artt. 195, comma 2, lett. a) e 196, comma 1).


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3. La decisione del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato ha ritenuto l’appello infondato.

Al pari di quanto detto dal giudice di primo grado, ha difatti rilevato che la disciplina sui rifiuti è riconducibile alla “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema” – conformemente, altresì, alla costante giurisprudenza costituzionale – quest’ultima di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Costituzione.

Ricorda, poi, che nei casi in cui detta materia possa trovare interferenza con interessi di competenza regionale, la composizione della suddetta interferenza va operata alla luce del c.d. principio di prevalenza, utilizzato dalla Corte Costituzionale ogniqualvolta sia apparso evidente l’appartenenza del nucleo essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad altre, ovvero quando l’azione unitaria dello Stato risulti giustificata dalla necessità di garantire livelli adeguati e non riducibili di tutela ambientale su tutto il territorio nazionale.

Il richiamo al principio di prevalenza, allora, viene in aiuto al fine di dare una soluzione all’inevitabile interferenza che può generarsi tra titoli di competenza formalmente attribuiti allo Stato (tutela dell’ambiente) e titoli assegnati in via concorrente alle Regioni (tutela della salute, governo del territorio).

La disciplina dei rifiuti rientra nella materia della tutela dell’ambiente, poiché essa impinge sulla capacità di incidenza e di impatto che i rifiuti hanno sull’habitat naturale e civile, ed è dunque di esclusiva competenza statale, ex art. 117, comma secondo, lett. S), Costituzione.

Per tale motivo, “per esse, quindi, necessita una normazione generale, valevole sull’intero territorio nazionale, non potendo l’ordinamento tollerare che le caratteristiche intrinseche di un rifiuto, ai fini del suo trattamento, possano essere diversificate a seconda della diversa convenienza, opportunità o percezione avvertita dai singoli enti territoriali”.

Tornando al caso che ci occupa, il giudice di secondo grado rileva come l’ente regionale sia intervenuto non già sull’autorizzazione ovvero sulle modalità di rilascio del titolo e sull’esercizio dell’impianto, bensì sulla conformazione delle caratteristiche del prodotto, modificandone, nell’ambito del perimetro territoriale di riferimento, la composizione rilevante ai fini del trattamento e dello scarto.

Così facendo la Regione avrebbe con ogni evidenza inciso su profili che spettano all’autorità statale, essendo a questa devoluto il compito di fissare le caratteristiche dei rifiuti da trattare e lavorare all’interno degli impianti.

In definitiva, secondo il Consiglio di Stato “la direttiva regionale viola, dunque, il regime delle competenze fissato a livello costituzionale, laddove introduce a livello territoriale, nel pur dichiarato intento di disciplinare l’esercizio dell’impianto, prescrizioni che, in realtà, caratterizzano il rifiuto in distonia con l’esigenza di una superiore e omogenea regolamentazione di livello nazionale, spettante allo Stato ex art. 117 Cost., in quanto afferente ad una materia di propria, esclusiva competenza; prescrizioni che attengono, invero, non già al “come” gestire l’impianto (di competenza regionale), bensì a “cosa” utilizzare nell’impianto medesimo (prerogativa statale); con ciò, violando l’art. 18 del D.Lgs n. 22 del 1997 (ratione temporis vigente) nonché il D.M. 5 febbraio 1998”.

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