Appalti e soluzioni migliorative: quando la valutazione della Commissione è insindacabile

La sentenza del Consiglio di Stato n. 09388 del 28 novembre 2025 affronta il delicato equilibrio tra la discrezionalità tecnica della Commissione di gara e il sindacato giurisdizionale negli appalti, rigettando l’appello interposto da una società restata soccombente in primo grado. La Corte ha convalidato la correttezza della valutazione della Commissione e della pronuncia di primo grado del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, ribadendo che l’apprezzamento delle offerte e l’attribuzione del punteggio rientra nella sfera della valutazione tecnico-discrezionale della Commissione. Valutazione siffatta risulta insindacabile in ambito giurisdizionale se non manifestamente irragionevole, illogica, arbitraria o fondata su un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti. La pronuncia evidenzia l’importanza che l’articolazione dei criteri di aggiudicazione, unita all’analitica descrizione degli elementi di valorizzazione delle offerte e dei coefficienti di valutazione, rende il giudizio in forma numerica idoneo a rappresentare l’iter logico seguito dalla Commissione di gara nella ponderazione delle offerte. La Corte ha rilevato che le critiche sollevate dall’appellante si risolvevano in un differente, soggettivo, apprezzamento del merito tecnico e non dimostravano l’illogicità del giudizio espresso. Per approfondire, puoi consultare la nostra Guida normativa per l’Amministrazione Locale, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon

1. Offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV) quale criterio centrale

L’Offerta Economicamente Più Vantaggiosa (OEPV), disciplinata dall’articolo 108 del D.Lgs. n. 36/2023, rappresenta il criterio di aggiudicazione ordinario e il pilastro attorno al quale ruota l’intera controversia analizzata dalla sentenza. L’OEPV si contrappone al criterio del prezzo più basso, richiedendo alle Amministrazioni di valutare l’offerta in base al miglior rapporto qualità/prezzo. Ciò significa che la valutazione non si concentra solamente sull’aspetto economico, bensì assegna un peso preminente alla componente tecnica e qualitativa dell’offerta (compresi i criteri ambientali e sociali, nonché le soluzioni migliorative). Nella fattispecie, la centralità dell’OEPV è stata manifestata dall’istituzione di una soglia di sbarramento tecnico (55 punti) per l’ammissione dell’offerta economica. L’esclusione dell’appellante per non aver raggiunto detta soglia tecnica evidenzia come, in questo modello di aggiudicazione, il merito qualitativo sia l’elemento dirimente e non sindacabile, se non per macroscopica illogicità, legittimando in modo pieno la discrezionalità tecnica della Commissione in funzione del principio del risultato. Per approfondire, puoi consultare la nostra Guida normativa per l’Amministrazione Locale, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon

2. Istituti chiave del Codice Appalti

La pronuncia del Consiglio di Stato, pur basandosi su principi giurisprudenziali consolidati, si inserisce nel quadro normativo tracciato dal Codice dei Contratti Pubblici del 2023 (D.Lgs. 36/2023). Emergono in particolare due istituti fondamentali. Il primo è il “principio del risultato” (art. 1), elevato a criterio guida per l’attività contrattuale pubblica, che permea la valutazione delle offerte. Questo principio impone che l’Amministrazione miri all’efficienza e all’efficacia della commessa, giustificando la discrezionalità della Commissione nel premiare soluzioni tecniche che, pur presentando differenze quantitative, sono state valutate come migliorative e coerenti con gli obiettivi prefissati e funzionali al raggiungimento del miglior esito. Il secondo istituto è il “soccorso procedimentale” (art. 101), che la sentenza invoca in riferimento alla richiesta di chiarimenti. Il Codice 2023 distingue nettamente i chiarimenti (volti a superare ambiguità o a comprendere meglio l’offerta, senza modificarla) dal soccorso istruttorio per regolarizzare l’offerta (soggetto al pagamento della sanzione). L’orientamento della sentenza, che ammette il chiarimento per sanare l’indeterminatezza purché non si alteri l’offerta, è in linea con il favor legislativo del 2023 per una maggiore leale collaborazione e un minor formalismo, a tutela della par condicio e del buon andamento procedimentale.

3. Fatti di causa

La vicenda origina dal ricorso in appello proposto da una società appellante, in relazione a una procedura aperta indetta per la fornitura con posa in opera di un nuovo turbogruppo completo di ausiliari ed accessori a servizio di un termovalorizzatore. Il criterio di aggiudicazione era quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa (massimo 80 punti all’offerta tecnica e 20 a quella economica). Il disciplinare prevedeva una soglia minima di sbarramento tecnico pari a 55 punti. La società appellante è stata esclusa dalla gara avendo ottenuto un punteggio tecnico di 53,83 punti. L’aggiudicazione è stata disposta in favore dell’unica altra impresa rimasta in gara. L’appello si è fondato su quattro motivi principali:

• primo e secondo motivo: lamentavano il difetto di motivazione e la grave illogicità del punteggio tecnico assegnato, sostenendo che i criteri erano generici. Contestavano che la valutazione di “grave insufficienza” fosse illogica, dato che la stazione appaltante aveva imposto un limite dimensionale molto restrittivo (una cartella A4) per la descrizione della soluzione migliorativa;
• terzo motivo: lamentava la mancata esclusione dell’aggiudicataria per non aver accettato integralmente l’art. 19 del Capitolato Speciale d’Appalto (CSA), relativo al risarcimento del danno per mancato funzionamento, sollevando un rilievo di indeterminatezza della clausola;
• quarto motivo: lamentava la mancata esclusione dell’aggiudicataria per non aver rispettato le specifiche tecniche, in particolare, per aver offerto un turbogruppo con potenza nominale di 15,7 MW, inferiore ai 16 MW richiesti, e una pressione di vapore in ingresso di 38 bar(a), inferiore ai 40 bar(a) ritenuti minimi.

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. Riguardo alle censure sulla valutazione tecnica, ha confermato la correttezza del T.a.r., che aveva rilevato come l’appellante non avesse indicato soluzioni migliorative rispetto a quanto previsto dal disciplinare. Ha ritenuto che l’insufficienza rilevata dalla Commissione fosse di natura qualitativa, non quantitativa, e che l’appellante avrebbe dovuto impugnare in modo tempestivo il bando se riteneva i limiti dimensionali impedienti. Quanto alle censure sull’aggiudicataria, la Corte ha confermato che l’attivazione del soccorso istruttorio non ha comportato una modifica sostanziale dell’offerta, ma un chiarimento dell’offerta medesima, in linea col principio di leale collaborazione e con il divieto di eccessivo formalismo. Ha poi ritenuto che la proposta tecnica dell’aggiudicataria, sebbene su aspetti quantitativi diversi, fosse stata valutata dalla Commissione come migliorativa e rispondente agli obiettivi prefissati in termini di rendimento e performance.

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4. Principio di diritto

La pronuncia riafferma con nettezza taluni principi fondamentali per la giurisprudenza in materia di contratti pubblici:

• discrezionalità tecnica e motivazione: nelle gare pubbliche, il punteggio numerico integra di per sé una sufficiente motivazione, come affermato dalla giurisprudenza (Cons. Stato, sez. V, 28 giugno 2016, n. 2912), solo se i criteri di valutazione sono prefissati con chiarezza e adeguato dettaglio, permettendo di ripercorrere il percorso valutativo compiuto dalla Commissione;
• sindacabilità limita: la valutazione tecnico-discrezionale della Commissione di gara è insindacabile in sede giurisdizionale, salvo i casi di manifesta irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà o travisamento dei fatti;
• soccorso procedimentale (chiarimenti): è ammissibile il soccorso procedimentale (richiesta di chiarimenti) per eliminare ambiguità dall’offerta, a condizione che l’effettiva volontà negoziale sia già individuabile in modo certo nell’offerta presentata e che i chiarimenti non comportino modifiche tali da costituire una nuova offerta, salvaguardando il principio della par condicio. La Corte ha quindi respinto l’appello, condannando l’appellante al pagamento delle spese legali, liquidate in complessivi euro dodicimila in favore delle parti resistenti costituite.

5. Strategia operativa per l’avvocato

In presenza di contenziosi che toccano la discrezionalità tecnica delle Commissioni di gara, come nel caso delle soluzioni migliorative, l’avvocato deve adottare una strategia difensiva estremamente mirata. Operativamente, è cruciale evitare di proporre un mero sindacato di merito, ovvero una diversa e soggettiva valutazione tecnica. L’attività deve concentrarsi sulla prova rigorosa e puntuale dei vizi logici e dei travisamenti dei fatti compiuti dalla Stazione Appaltante, dimostrando che il giudizio espresso è affetto da illogicità manifesta o errore macroscopico, unico varco ammesso dal Consiglio di Stato. Inoltre, è fondamentale analizzare retrospettivamente la lex specialis per verificare la chiarezza dei criteri attribuitivi del punteggio: criteri generici possono indebolire la presunzione di sufficienza motivazionale del mero punteggio numerico e aprire un fronte di censura per difetto di motivazione. Infine, l’avvocato deve saper distinguere, e far emergere in giudizio, la linea di demarcazione tra l’ammissibile soccorso procedimentale per chiarimenti (volto a eliminare ambiguità) e la radicale e illegittima modifica sostanziale dell’offerta, tutelando così il principio della par condicio tra i concorrenti.

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